AMPARO DIRECTO 543/2013. 29 DE ABRIL DE 2014. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE Y PONENTE: LUIS ALFONSO HERNÁNDEZ NÚÑEZ. ENCARGADO DEL ENGROSE: JOSÉ CARLOS RODRÍGUEZ NAVARRO. SECRETARIO: MIGUEL ÁNGEL LUNA GRACIA.

"Los cambios que a través del tiempo van sufriendo las estructuras sociales y políticas de toda comunidad organizada motivan, como consecuencia necesaria, que aquellas instituciones que originalmente les servían de sostén vayan quedando obsoletas o resulten inadecuadas para la nueva realidad, requiriendo de novaciones o renovaciones normativas para ajustarlas al contexto actual.

"En México se han dado transformaciones importantes que ameritan el ajuste de varias instituciones jurídicas, entre las que se halla, en la esfera de protección a las garantías individuales y los derechos fundamentales, el juicio de amparo directo.

"... en el Constituyente de 1917 hubo una enérgica oposición al establecimiento del amparo directo en contra de las sentencias definitivas dictadas por los tribunales estatales, por estimar que nulificaría la administración de justicia local, comprometiendo la soberanía de los Estados y el prestigio de sus órganos judiciales. Dicha resistencia promovida por varios diputados, fue, sin embargo, superada.

"La confianza en los tribunales locales, sustentada principalmente en las reformas al artículo 116 constitucional y en aquellas normas y acciones que van abriendo en nuestra sociedad las puertas de un Estado de derecho, constituye así la razón más importante y convincente para superar la motivación que tuvo en cuenta el Constituyente de 1917 para establecer la procedencia del amparo directo en contra de las sentencias definitivas dictadas por los tribunales estatales.

"Estas ideas se dejaron oír con voz plena en el Primer Encuentro Nacional de Impartidores de Justicia, celebrado el 2 de diciembre de 2005 en la Ex Hacienda de Jurica, Querétaro, en el que los integrantes del Sistema Nacional de Impartidores de Justicia -compuesto por miembros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del Poder Judicial de la Federación, de los Poderes Judiciales de las entidades federativas, del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, del Tribunal Superior Agrario, de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, de los tribunales electorales y de lo contencioso administrativo, de las Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje, y de los tribunales federal y locales de conciliación y arbitraje-, coincidieron en la importancia de elaborar una propuesta de reforma constitucional y legal que faculte a los Tribunales Colegiados de Circuito a rechazar de plano aquellas demandas de amparo directo que no revistan importancia y trascendencia.

"...

"Además, se señaló que era hora de revisar los argumentos más recurrentes para impedir que los tribunales locales tengan la última palabra, como son aquellos de que ‘en los Poderes Judiciales locales existe corrupción, que sus procedimientos son lentos e ineficaces, amén de que existe influencia política sobre ellos al resolver los asuntos que se someten a su consideración por parte de los otros Poderes’, pues tales argumentos, en la actualidad, son injustificados en la gran mayoría de los casos.

"Posteriormente, el 15 de noviembre de 2006 se llevó a cabo el Segundo Encuentro Nacional de Impartidores de Justicia, en la Ciudad de México, Distrito Federal, en el que se arribó a consensos coincidentes con los logrados en el primer encuentro, relativos a que el amparo directo no debe desaparecer, sino que debe limitarse, adicionando los criterios de importancia y trascendencia, mismos que deberán ser fijados en la Ley de Amparo y desarrollados en los acuerdos generales que al efecto emita la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"No cabe duda que la independencia de los tribunales estatales es un requisito fundamental para el asentamiento, desarrollo y funcionamiento del Estado de derecho a nivel nacional; tanto es así, que sin esa independencia judicial de los tribunales ordinarios es impensable cualquier reforma que pretenda mejorar la administración de justicia. Ésta debe organizarse de manera integral, armonizando las esferas de competencias federal con las locales, que no deben verse como extrañas y, menos aún, como adversarias, sino como complementarias.

"Actualmente, los tribunales de los Estados han evolucionado en su profesionalismo, mantienen niveles de eficacia elevados y cuentan entre sus filas con juristas de reconocido prestigio en el fuero común.

"Los tribunales locales trabajan con la certeza de que la justicia es un valor esencial para la convivencia social y para la preservación y fortalecimiento de la democracia, en una entidad como la nuestra donde se ha avanzado sustancialmente para alcanzar una administración de justicia con elevados niveles de oportunidad, probidad, eficiencia y calidad, principalmente con absoluto respeto a los derechos fundamentales, acrecentándose así la confianza en las instituciones públicas que están a su servicio.

"Las actividades jurisdiccionales que los Tribunales Superiores de Justicia han llevado a cabo, permiten asegurar la legalidad, la equidad y la seguridad jurídica de la sociedad mexicana. Sus resoluciones son, en general, apegadas a derecho y la administración de justicia es de mayor calidad, motivando el respeto, la solidaridad y la confianza de la sociedad en sus órganos de gobierno, respondiendo así a las necesidades actuales del país.

"En cuanto a la autonomía de la justicia local debe reconocerse que en los últimos tiempos ha habido avances en este sentido, por efecto de las reformas a la Constitución Federal, a las Constituciones Locales y a la existencia de leyes más respetuosas de la función judicial; a ello ha contribuido también, en estos años, la Suprema Corte de Justicia, que a través de varias interpretaciones constitucionales y legales ha establecido criterios que reconocen y refuerzan la autonomía de los tribunales ordinarios, los que no se han mantenido al margen ni han asumido una actitud de mera contemplación ante las circunstancias de la transformación social.

"Pero antes de continuar sobre este punto, resulta necesario ver en qué condiciones se halla en la actualidad el juicio de amparo directo; al efecto, lo más relevante para el tema es su exagerado crecimiento.

"...

"El mundo del amparo directo, se ha venido ampliando constantemente, lo que ha requerido el establecimiento de un mayor número de Tribunales Colegiados de Circuito, así como la multiplicación de especializaciones. Ya no sólo se resuelven en dicha vía las acciones constitucionales en contra de sentencias definitivas de los tribunales judiciales estatales en materia civil y penal, sino también las emitidas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (tanto por su Sala Superior como por sus Salas Regionales), las dictadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, así como por los tribunales estatales de lo contencioso administrativo y los laudos de las Juntas de Conciliación y Arbitraje, tanto federales como locales, siguiéndose el mismo criterio con los laudos del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje y sus Salas Auxiliares, así como con los laudos emitidos por los Tribunales de Conciliación y Arbitraje de los Estados.

"En suma, y para decirlo en un párrafo: la totalidad de las sentencias definitivas y resoluciones que ponen fin al juicio dictadas por los tribunales ordinarios de la República, sean judiciales o administrativos, federales o locales, son susceptibles de ser examinadas a través del amparo directo.

"Asimismo, las estadísticas de los últimos años muestran que en un gran porcentaje de las sentencias de fondo dictadas en vía directa se niega la protección constitucional. De hecho, la cifra de expedientes en los que se concede el amparo solicitado es menor al 30%, cantidad ésta que, por mucho, resulta menor a la relativa al número de asuntos en los que se negó, se declaró la incompetencia, o bien, el sobreseimiento del juicio.

"Es, pues, tiempo de reflexionar sobre éstas y muchas otras cuestiones que son de trascendencia para la administración de la justicia en el siglo XXI, en el entendido de que de lo que se pretende no es, de ninguna manera, desaparecer el amparo directo como medio para la salvaguarda de las garantías individuales y vía fundamental para lograr la unidad interpretativa de la Constitución, sino de atemperar la intervención de la Justicia Federal en el ámbito local, en respeto de su autonomía e independencia.

"Ahora bien, después de conocer diversos enfoques sobre las posibles soluciones a la problemática derivada de la forma en que actualmente funciona el amparo directo, en cuanto que, por una parte, puede llegar a afectar la autonomía judicial de los Estados y, por la otra, congestiona la marcha de los Tribunales Colegiados de Circuito, resulta pertinente considerar que la reestructuración más prudente de dicho juicio requiere la concordancia de dos ejercicios:

"En primer lugar, el afianzamiento de la autonomía plena de los tribunales ordinarios y, en segundo, la implantación de una facultad de selección por parte de los Tribunales Colegiados de Circuito para admitir las demandas de amparo directo.

"...

"En el derecho comparado, el criterio de importancia y trascendencia es el que, en esencia, también se utiliza para seleccionar los asuntos que en la más alta instancia pueden admitirse o rechazarse.

"Así, el writ of certiorari en Estados Unidos de Norteamérica, que tiene la finalidad de aliviar la creciente carga de trabajo de la Corte Suprema, permite a ésta admitir sólo los expedientes más relevantes según su sana discreción, aunque guiándose por las reglas correspondientes de su ley orgánica, reglas que conllevan la idea de supuestos de importancia o razones especiales que revisten el caso.

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"El mismo criterio de importancia y trascendencia, en lo esencial, se utiliza en los tribunales europeos.

"...

"Ahora bien, en México, como se anotó, actualmente los Tribunales Colegiados de Circuito están obligados a admitir, tramitar y resolver todas las demandas de amparo directo que sean procedentes, pues su competencia es reglada.

"La facultad de selección que se propone instaurar, siguiendo en lo esencial el writ of certiorari norteamericano, consistiría en otorgar a los Tribunales Colegiados de Circuito la facultad para admitir, de entre todas las demandas que se les presenten, sólo aquellas que, dentro de ciertas reglas, sean de importancia y trascendencia por implicar un pronunciamiento novedoso o excepcional.

"Lo que ahora se plantea en este proyecto de iniciativa de reformas se circunscribe, en esencia, a que dicha facultad se establezca a favor de los Tribunales Colegiados de Circuito para decidir sobre la admisión de los amparos directos, a efecto de que, sin menoscabo de la obligación que tienen de resguardar la constitucionalidad de las resoluciones judiciales y jurisdiccionales del país, centren su investigación y análisis especializado a los asuntos de mayor trascendencia e importancia, haciendo hincapié en que, con ello, no se hace referencia a los de mayor cuantía, sino a los de mayor trascendencia jurídica e importancia social.

"Ahora bien, dentro del cúmulo de violaciones a las garantías individuales susceptibles de plantearse en amparo directo, se acostumbra distinguir los conceptos de constitucionalidad, de los conceptos de legalidad. Los primeros atribuyen a las autoridades una violación directa a la Constitución, la expedición de leyes o reglamentos, o la aprobación de tratados internacionales que transgredan alguna norma constitucional, o bien, leyes o actos de autoridad que invadan las esferas de competencia que fija la Constitución a la Federación, a los Estados o al Distrito Federal.

"En cambio, los conceptos de legalidad son alegatos de violaciones indirectas a la Constitución que se suscitan a través de las garantías formales y procesales que establecen sus artículos 14 y 16, de manera que, en estos casos, sólo se pretende un pronunciamiento sobre un acto en sentido estricto, mediante la interpretación de la ley.

"Al respecto, se considera que, partiendo de la distinción entre violaciones directas a la Constitución y violaciones indirectas que se pueden presentar en el amparo directo, la facultad de selección debe operar de diferente manera para cada una de dichas hipótesis.

"Tratándose de las primeras, esto es, promociones en que se planteen violaciones directas a la Constitución, de leyes o normas generales que se impugnen por violación a las garantías individuales o a los principios de competencia federal y locales en perjuicio del quejoso, los Tribunales Colegiados de Circuito, en principio, deberán admitir todas las demandas, en virtud de que la decisión de tales materias no puede ser objeto de análisis por los tribunales ordinarios. En tales supuestos, únicamente podrían rechazarse, por excepción, aquellas demandas donde se plantearan cuestiones de constitucionalidad respecto de las cuales ya existiera jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sentido contrario a lo pretendido por el quejoso.

"En cambio, cuando en la demanda de amparo directo se propongan cuestiones que impliquen violaciones indirectas a la Constitución, cuya decisión se concrete a verificar la correcta aplicación de la ley al caso concreto por parte del tribunal responsable, la regla general del ejercicio de la facultad de selección sería, en principio, la no admisión de la demanda, salvo que se trate de asuntos de importancia y trascendencia, respecto de los cuales se habría de seguir el trámite procesal y formular pronunciamiento sobre el fondo.

"...

"Es importante destacar que la decisión de desechamiento tomada con motivo del ejercicio de la facultad de selección no afectaría el principio de acceso a la justicia; no dejaría sin defensa al quejoso, en vista de que la no admisión de la demanda tratándose de temas de constitucionalidad directa sólo operaría cuando existiera jurisprudencia en contra de la Suprema Corte, en cuyo caso resultaría inútil el trámite del juicio; mientras que, respecto de cuestiones de legalidad carentes de importancia y trascendencia, el quejoso ya habría sido oído en el juicio ordinario.

"De acuerdo con lo expuesto, la regla básica que inspira la propuesta de reforma es que el amparo directo sólo será procedente cuando su resolución entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.

"Esta regla, sin embargo, se estructura en la propuesta de tal forma que, por una parte, se asegura la procedencia del amparo directo en todos los casos en que se planteen cuestiones de constitucionalidad directa propias del amparo, así como aquellos en que, alegándose violaciones indirectas a la Constitución, la acción sea ejercitada por quejosos o en materias que se consideren dignos de tutela o protección especial. Fuera de tales hipótesis en que la procedencia del amparo directo sería forzosa, éste sólo procedería a juicio de un Tribunal Colegiado de Circuito o, en su caso, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando el asunto fuera de importancia y trascendencia conforme a los acuerdos generales que emita el Pleno de la Corte.

"...

"La reforma propuesta, se reitera, no pretende la desaparición del juicio de amparo directo, sino estabilizar su conservación al ritmo de los tiempos contemporáneos.

"Esta posición pretende conservar el control de la constitucionalidad directa que es la materia propia del amparo; asimismo, garantizar la defensa de los sujetos y cuestiones que siempre han sido objeto de protección por el Estado Mexicano, pero al mismo tiempo, vigorizar la confianza en los tribunales locales y, en general, de los tribunales ordinarios, para que, fuera de los supuestos inicialmente mencionados, el amparo directo sólo proceda en casos de importancia y trascendencia en la forma reglamentada antes citada. En todos los demás supuestos, las resoluciones y sentencias serán inimpugnables, quedando los tribunales que las emitieron como órganos terminales, de acuerdo con lo que los tiempos actuales demandan.

"Finalmente, vale la pena hacer una observación más, aun cuando es secundaria respecto de la razón fundamental en que se basa esta reforma. Dicha observación accesoria o complementaria consiste en que la apertura total de la procedencia del amparo directo, como opera en este momento, tiene consecuencias perniciosas, pues hay ocasiones en que basta la lectura de la demanda constitucional para darse cuenta que la acción deducida está destinada al fracaso y, sin embargo, a sabiendas ello el presidente del Tribunal Colegiado se ve forzado a admitirla, seguir el juicio y poner el asunto en estado de resolución para que el tribunal dicte sentencia, en demérito de la expeditez y prontitud en la impartición de justicia.

"...

"Por las razones anteriormente expuestas, sometemos a la consideración de esta Soberanía el siguiente proyecto de

"Decreto que reforma y adiciona los artículos 94, 100, 103, 105, 107 y 112 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo Único: Se reforma y adiciona un párrafo séptimo, recorriéndose en su orden los siguientes párrafos del artículo 94; se reforma el artículo 100; se reforma y adiciona un párrafo segundo y tercero y se derogan las fracciones I, II y III del artículo 103; se reforma y adiciona un segundo párrafo a la fracción I; se adiciona un segundo párrafo a la fracción II; se adiciona un segundo, tercero, cuarto y quinto párrafos al inciso a) de la fracción III; se adiciona un segundo párrafo a la fracción IV; se adiciona un párrafo tercero a la fracción V; se derogan los incisos a) y b) de la fracción VIII y se adicionan un segundo, tercero y cuarto párrafos; se deroga un segundo párrafo de la fracción XII; se adiciona un segundo párrafo a la fracción XIII; se deroga la fracción XIV; se adiciona un párrafo segundo, tercero, cuarto y quinto a la fracción XVI, todos del artículo 107 constitucional y; se adiciona un tercer párrafo al artículo 112, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:

"...

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"I. El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola las garantías o los derechos previstos en el artículo 103 de esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.

"Tratándose de actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera personal y directa;

"...

"III. ...

"a) Contra sentencias definitivas, laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, ya sea que la violación se cometa en ellos o que, cometida durante el procedimiento, afecte las defensas del quejoso trascendiendo al resultado del fallo.

"De igual manera, la parte que haya obtenido sentencia favorable y la que tenga interés jurídico en que subsista el acto reclamado, podrá presentar amparo en forma adhesiva al que promueva cualquiera de las partes que intervinieron en el juicio del que emana el acto reclamado, el cual se tramitará conforme a lo previsto en la ley reglamentaria.

"Para la procedencia del juicio deberán agotarse previamente los recursos ordinarios que se establezcan en la ley de la materia, por virtud de los cuales aquellas sentencias definitivas, laudos y resoluciones puedan ser modificados o revocados, salvo el caso en que la ley permita la renuncia de los recursos.

"El amparo a que se refiere este inciso será procedente cuando, además de los requisitos que para ello se establecen, las sentencias definitivas, laudos y resoluciones que pongan fin al juicio entrañen la fijación de un criterio de importancia y trascendencia en los términos que precise la ley reglamentaria.

"Cuando dentro del juicio surjan cuestiones sobre constitucionalidad de normas generales que sean de reparación posible por no afectar derechos sustantivos ni constituir violaciones procesales relevantes, sólo podrán hacerse valer en el amparo directo que proceda contra la resolución definitiva.

"Al reclamarse la sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin al juicio, deberán hacerse valer las violaciones a las leyes del procedimiento, siempre y cuando el quejoso las haya impugnado durante la tramitación del juicio mediante el recurso o medio de defensa que, en su caso, señale la ley ordinaria respectiva. Este requisito no será exigible en amparos contra actos que afecten derechos de menores o incapaces, al estado civil, o al orden o estabilidad de la familia, ni en los de naturaleza penal promovidos por el inculpado;

"b) ...

"c) ..."

Luego, en el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de los artículos 94, 100, 103, 104 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de ocho de diciembre de dos mil nueve, respecto de la propuesta a que se hizo alusión, se expuso:

"... 3. Por otro lado, estas comisiones dictaminadoras coinciden en términos generales con los argumentos contenidos en la iniciativa en el sentido de que hoy en día los Poderes Judiciales locales gozan de una mayor autonomía e independencia frente a los Poderes Legislativos y Ejecutivos de las entidades federativas. Asimismo, que la confianza en ellos ha ido aumentando, sustentada principalmente en las reformas al artículo 116 constitucional y en aquellas normas y acciones que van abriendo en nuestra sociedad las puertas de un Estado de derecho, sin embargo, estas comisiones no comparten la propuesta contenida en la iniciativa, en el sentido de limitar en ciertas materias la procedencia del juicio de amparo directo, fijando como criterios de admisión de la demanda de amparo directo la importancia y trascendencia.

"En efecto, si bien por un lado se reconoce la importancia de atender la problemática generada a partir del abuso de este instrumento de tutela constitucional, por otro lado, consideramos que es posible dar atención a dicha problemática a través de medidas diversas a las planteadas en la iniciativa con la finalidad de no afectar el derecho de acceso a la justicia consagrado en el artículo 17 constitucional.

"Como consecuencia de lo anterior, procede suprimir el cuarto párrafo del inciso a) de la fracción III, así como el último de la fracción V, contenidos en el texto de la iniciativa que se dictamina. ..."

Enseguida, de la versión estenográfica de la discusión ocurrida en la Cámara de Senadores (de Origen) el diez de diciembre de dos mil nueve, se advierte en lo que interesa al caso, lo siguiente:

"- El C. Presidente Núñez Jiménez: En consecuencia, está a discusión en lo general el dictamen, notifico a la asamblea que se han inscrito para hablar sobre él los senadores Pedro Joaquín Coldwell, Ricardo Monreal Ávila, Alejandro Zapata Perogordo y Tomás Torres Mercado, hasta este momento, por tal razón, tiene el uso de la palabra el senador Pedro Joaquín Coldwell por las comisiones para fundamentar el dictamen. También se ha inscrito el senador Pablo Gómez Álvarez y el senador René Arce.