CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 21/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR EL PRIMER Y EL SEGUNDO TRIBUNALES COLEGIADOS DEL DÉCIMO CIRCUITO. 29 DE NOVIEMBRE DE 2022. UNANIMIDAD DE SEIS VOTOS DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BARRERA FLORES (PRESIDENTE), ÁNGEL RODRÍGUEZ

"‘...

"‘II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas. "‘Para los efectos de esta ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.’

"De la comprensión literal a tal precepto, se desprende que, para efectos del juicio de derechos fundamentales, tienen calidad de ‘autoridad responsable’, independientemente de la formalidad que les revista (sean oficiales o de facto), las que cuentan con facultades de dictar, ordenar, ejecutar o tratar de ejecutar el acto que cree, modifique o extinga situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; o emita el acto que, de realizarse, tuviera impacto sobre la citada situación jurídica.

"Brinda apoyo a lo anterior, la tesis 1a. XXI/2020 (10a.), que sostuvo la Primera Sala del Máximo Tribunal Constitucional de la República, visible a foja 3041, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 77, Tomo IV, materia común, registro digital: 2021955, que dice:

"‘AMPARO INDIRECTO CONTRA ACTOS DE PARTICULARES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 5o., FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY DE AMPARO.

"‘Hechos: El juicio fue promovido en contra de una escuela privada de nivel básico. La materia de la revisión consistió en determinar el estándar aplicable para determinar cuándo un acto de particular puede ser impugnado en amparo.

"‘Criterio jurídico: El precepto legal citado establece que los particulares tendrán dicha calidad si se reúnen dos condiciones: 1) Que realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos; y, 2) Que sus funciones estén determinadas por una norma general. La textura abierta de los términos utilizados por el legislador genera la necesidad interpretativa, la que debe abordarse mediante la exclusión de los extremos y optarse por una modalidad interpretativa intermedia.

"‘Justificación: Así, con base en una interpretación teleológica y sistemática del referido precepto, para caracterizar a un acto de particular como acto de autoridad debe cumplirse un estándar de dos pasos. El primero exige relacionar el reclamo de la violación constitucional al ejercicio de una prerrogativa o poder normativo cuya fuente sea de una autoridad estatal en términos generales, en otras palabras, debe comprobarse que la autoridad pública –a través de alguna norma jurídica– haya otorgado los medios (un respaldo normativo) para posicionar a ese particular en una situación diferenciada para generar un acto con el potencial de actualizar una violación a un derecho humano. Este primer paso puede denominarse del «nexo», el cual es formal y busca excluir dentro del ámbito de actos justiciables en amparo, aquellos de los particulares cuyo único fundamento es una relación de coordinación solamente. El segundo paso es material y exige evaluar la materialidad de dicha prerrogativa, es decir, si el acto reviste un interés público diferenciado, ya sea porque su ejercicio cuenta con privilegios o beneficios asociados al ejercicio de una autoridad estatal –por ejemplo, gozar de un reconocimiento jurídico especial o acceder a una ejecución equivalente al de una orden de autoridad–, o bien, porque la función es una que corresponda tradicionalmente a la autoridad y se ejerza de manera delegada por un particular, o bien, porque la materialidad de la acción se vincule con el tipo de obligaciones cuyo correlativo sea una de las prestaciones nucleares de un derecho social cuya responsabilidad sea del Estado Mexicano. Este segundo paso busca verificar que el Estado no es neutral respecto del contenido del acto, sino que lo apuntala afirmativamente como relevante, desde una perspectiva pública, que es la propia de las autoridades. Este segundo paso puede denominarse de la constatación de la función pública.’

"Asimismo, por su tópico, es aplicable la tesis III.4o.C.10 K (10a.), autoría del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito, visible a foja 1828, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 14, Tomo III, enero de dos mil quince, materia común, folio en la red (sic): 2008197, que se lee:

"‘AUTORIDAD RESPONSABLE. NO TIENE ESE CARÁCTER, PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, EL PARTICULAR SEÑALADO COMO TAL, SI LOS ACTOS QUE SE LE RECLAMAN NO REÚNEN LAS CARACTERÍSTICAS DE UNILATERALIDAD, IMPERIO Y SUS FUNCIONES NO ESTÁN DETERMINADAS POR UNA NORMA GENERAL. De la intelección del artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo vigente, se desprende que, para los efectos del juicio de amparo, es autoridad responsable aquella que ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria. Asimismo, en su párrafo segundo establece que a los particulares les revestirá dicho carácter cuando realicen actos equivalentes a los de esa naturaleza que afecten derechos en los mismos términos y cuyas funciones estén determinadas por una norma general. Luego entonces, si los actos equivalentes que se le imputan a un particular, señalado como autoridad responsable, no reúnen las referidas características de unilateralidad e imperio y, además, sus funciones no están determinadas por una norma de carácter general, es dable concluir que no le reviste la mencionada calidad.’

"La propia ley también establece que los particulares, que además de tener las facultades de autoridades sin serlo, se rijan por una norma general.

"Sobre esa temática, el Máximo Tribunal ha considerado que el legislador decidió emitir reglas con un lenguaje abierto al redactar el artículo 5o., fracción II, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, con lo cual se evidencia su intención de legislar conceptos que invitan al ejercicio prudente de la discreción judicial.

"Ello, ya que ambas condiciones de actualización del concepto de ‘autoridad’, aplicables a los actos de los particulares, se formulan en el precepto legal a través de enunciados con términos que presentan distintos grados de indeterminación semántica, ya que a éstos se puede atribuir distintos sentidos o significados.

"Ciertamente, el legislador determinó que debía calificarse como actos de autoridad aquellos realizados por particulares cuando fueran ‘equivalentes’ a los de autoridad que ‘afecten derechos’ y ‘cuyas funciones estén determinadas por una norma general’.

"Esta textura abierta de los términos utilizados por el legislador, generan la necesidad interpretativa, la cual ahora se aborda, primeramente, mediante la exclusión de los extremos.

"En efecto, el Supremo Tribunal constitucional decidió que debe excluirse un primer extremo que ampliaría injustificadamente el ámbito de aplicación de la hipótesis del parámetro de control.

"Si los términos ‘que afecten derechos de las personas’ y ‘cuyas funciones estén determinadas por una norma’ se entendieran literalmente para determinar qué actos de los particulares son ‘equivalentes’ a los de la autoridad, esto supondría que la mayoría de los actos de los particulares podrían actualizar la propiedad de ser de autoridad, ya que bastaría indicar que un acto de particular tiene incidencia en el ámbito de proyección de algún derecho constitucional, consagrado en términos amplios como un principio, y precisar que esa actuación se encuentra regulada en una norma jurídica para calificarlo como de autoridad, lo cual no resultaría difícil, ya que en un ordenamiento jurídico avanzado, como el que impera en este país, una gran cantidad de conductas de los particulares se encuentren reglamentadas por una norma jurídica.

"Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación indicó que, con la interpretación literal del artículo 5o., fracción II, segundo párrafo, de la Ley de Amparo se vaciaría de contenido a las jurisdicciones ordinarias diseñadas para resolver los conflictos entre particulares –laborales, mercantiles, civiles, familiares, penal–, con el indeseable resultado de trivializar al juicio de amparo, cuya arquitectura procesal lo busca apuntalar como un genuino medio de control constitucional, limitado a reparar violaciones a derechos constitucionales.

"También, es criterio de este tribunal que deba rechazarse la interpretación opuesta, esto es, aquella que limitaría injustificadamente el ámbito de aplicación del segundo párrafo de la fracción II del artículo 5o. de la Ley de Amparo, ya que conllevaría a que sólo se podría caracterizar a los actos de particulares como equivalente a los de autoridad aquellos que muestren la máxima semejanza posible, al grado de excluir aquellos que incluyan un cierto grado de discreción del particular o aquellos que puedan asociarse de alguna manera con una relación de coordinación; un estándar tan estricto, por ejemplo, pondría en riesgo la utilidad de esta nueva posibilidad diseñada por el legislador, y podría llevar a considerar como actos de autoridad sólo aquellos actos de particulares que ejecute los actos de las autoridades.

"Esta interpretación vaciaría de contenido al nuevo diseño del juicio de amparo y resultaría redundante, ya que esta posibilidad –al menos en sus efectos prácticos– ya había sido reconocida por el Más Alto Tribunal en precedentes previos a la reforma constitucional.

"En conclusión, dicho tribunal consideró que la correcta interpretación del artículo 5o., fracción II, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, es aquella que se ubica en medio de estos dos extremos, la cual no debe abordarse mediante el método literal, sino mediante el teleológico y sistemático, esto es, a través de aquel que busca atribuir significado a un enunciado normativo mediante la consideración del fin o propósito de la medida en la que se inserta, así como mediante la consideración del resto del parámetro de control constitucional.

"Al igual, estimó que le determinación del constituyente permanente de junio de dos mil once de reconfigurar los principios de diseño del juicio de amparo y la legislación secundaria aprobada en consecuencia debieron provocar la construcción de estándares de aplicación que consideren cuidadamente la importante finalidad del Constituyente de ampliar la procedencia del juicio de amparo más allá de sus límites clásicos para apuntalarlo como medio efectivo de protección de los derechos humanos.

"Sin embargo, al garantizar un efecto útil a este propósito, se debe evitar que los Jueces constitucionales sustituyan a los Jueces naturales en la resolución de los conflictos entre los particulares, ya que ello rompería con el delicado equilibrio de competencias alcanzado por el principio federal y de división de Poderes.

"Aplicado lo anterior al artículo 5o., fracción II, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, se tiene que cuando el enunciado prescribe que el acto del particular debe cumplir con el requisito de que ‘su función se determine por una norma’, ello no debe interpretarse en el sentido de actualizarse cuando cualquier norma jurídica regule la actividad del particular, sino sólo cuando una norma establezca ‘una función’ de relevancia pública, que pueda predicarse ‘equivalente’ de autoridad.

"En otras palabras, no es relevante que el acto del particular pueda referenciarse a una norma jurídica que lo regula, sino que debe constatarse que dicha norma apuntale esa actuación del particular como parte de una función estatal.

"La finalidad es constatar que el particular no utilice una regulación neutral, para generar un acto en perjuicio de otro particular (como lo sería la regulación civil que delimita negativamente la libertad contractual de las personas), sino que sea el producto de una actuación particular, cuyo sentido se encuentra respaldado afirmativamente por el orden jurídico y, por tanto, goce de ciertos privilegios propios de una actuación estatal.

"Así, el elemento fundamental dentro del precepto legal lo es el término de ‘equivalente’ al de la autoridad, pues este término hace explícita la intención del autor de la norma de habilitar un poder discrecional de la autoridad judicial –un poder de calificación o de juicio de valor– entre dos extremos: entre aquel de la igualdad sustancial y el de la diferencia sustancial, esto es, entre el razonamiento analógico y el de disociación, que, respectivamente, buscan extender la calificación de acto de autoridad a actos de particulares por su semejanza material o, bien, disociar de esta clase de actos aquellos de los particulares que no muestran esta semejanza material.

"Por tanto, el parámetro de control de la decisión en cuestión se fija con el artículo 5o., fracción II, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, el cual contiene una facultad de evaluación judicial que requiere del prudente ejercicio discrecional del ejercicio de razonamiento de analogía y disociación entre los actos típicos de autoridad y los de los particulares, que por lo pronto excluye los dos extremos precisados.

"Sin embargo, no debe perderse de vista el tipo de relación que rijan entre los contendientes; es decir, derivada de la actuación del Estado a través de sus respectivos órganos.