CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 21/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR EL PRIMER Y EL SEGUNDO TRIBUNALES COLEGIADOS DEL DÉCIMO CIRCUITO. 29 DE NOVIEMBRE DE 2022. UNANIMIDAD DE SEIS VOTOS DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BARRERA FLORES (PRESIDENTE), ÁNGEL RODRÍGUEZ

"En ese sentido, la referida Sala sistematizó en la jurisprudencia 2a./J. 164/2011 los criterios anteriores y definió como notas distintivas de la autoridad para efectos del juicio de amparo, las siguientes:

"1. La existencia de un ente que, de hecho o de derecho, estableciera una relación de supra a subordinación con una persona particular.

"2. Que esa relación tuviera su nacimiento en la ley, lo que le dotaba de una facultad administrativa, cuyo ejercicio era irrenunciable al ser pública la fuente de esa potestad.

"3. Que con motivo de esa relación emitiera actos unilaterales a través de los cuales creara, modificara o extinguiera, por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectaran la esfera legal del particular.

"4. Que para emitir esos actos no requiriera acudir a los órganos judiciales ni precisara del consenso de la voluntad del afectado.

"Para entender adecuadamente esta doctrina, vale la pena hacer una breve mención de los criterios tomados específicamente de casos que involucran a instituciones educativas y su carácter dentro del juicio de amparo.

"A través de las distintas Épocas del Semanario Judicial de la Federación, fue reiterada la postura de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en relación con que los particulares carecían de la posibilidad de emitir actos de autoridad para efectos del juicio de garantías, preponderantemente porque no establecían relaciones de supra a subordinación.

"Al respecto, se robusteció la conclusión al estimarse que los derechos, libertades y bienes jurídicamente protegidos por la Constitución, si bien no eran invulnerables a las relaciones entre particulares, se encontraban salvaguardados a través de procesos ordinarios (civiles, laborales, penales, etcétera), cuyas resoluciones eran impugnables mediante el juicio de amparo.

"Después, atendiendo precisamente a las notas distintivas que se fueron agregando al concepto de autoridad responsable, la Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoció dicha calidad a diferentes entes gubernamentales, entre ellos.

"El primer asunto que se resolvió en ese sentido, fue el ya referido amparo en revisión 1195/1992, en el que se determinó las instituciones de educación superior, al instituirse como organismos públicos descentralizados, formaban parte del Estado, independientemente de que se tratara de instituciones autónomas.

"Lo anterior implicaba que su potestad no era absoluta o ilimitada, sino que estaba sujeta a un marco de principios y reglas predeterminadas por el propio Estado.

"Una vez definida la naturaleza jurídica de las universidades públicas autónomas, las decisiones posteriores adoptadas por el Alto Tribunal se centraron en analizar, ya no en lo general sino a partir de cada caso, si el acto reclamado se dictó al amparo de las facultades de autogestión y autodeterminación que derivan del carácter autónomo de dichos órganos, o bien, si se trataba de actos que en ejercicio de un poder público afectaban de manera unilateral la esfera jurídica de las y los gobernados y, por ende, eran susceptibles de combatirse por la vía del amparo.

"Por esa razón, los criterios que existen hasta ahora, suelen admitir ciertos casos en los que particulares o instituciones tienen el carácter de autoridad, y ciertos otros en los cuales no, lo que refleja un acento en la naturaleza del acto y no en la calidad intrínseca de los sujetos que lo emiten.

"Ahora, los parámetros anteriores subsistieron hasta la promulgación de la Ley de Amparo vigente, cuyo artículo 5o. introdujo un cambio sustantivo al disponer que debe reconocerse con carácter de autoridad responsable a:

"a) Quienes, con independencia de su naturaleza formal, dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar el acto que crea, modifique o extinga situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria, o bien, aquellas que omitan el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas; y,

"b) Los particulares cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, los cuales afecten derechos en los mismos términos, siempre que sus funciones estén determinadas por una norma general.

"Ahora, el criterio adoptado por la Primera Sala del Alto Tribunal, sobre el particular, es que siempre que se encuentre presente el referido principio de intervención pública, que permita atribuir la materialidad de un acto a la personificación estatal del ordenamiento jurídico, debe entenderse que el juzgador de amparo se encuentra habilitado para calificar a un acto de un particular como equivalente al de una autoridad por encontrarse una semejanza material entre ambas.

"Por tanto, se estima que debe aplicarse un estándar material que dirija a la autoridad judicial a evaluar el contenido del acto propuesto como reclamado.

"En ese entendido, se adopta el criterio de que para caracterizar a un acto de particular como acto de autoridad debe cumplirse un estándar de dos pasos –a los cuales ya se ha hecho mención– cuya comprobación permitirá determinar si la regulación estatal creó un espacio de decisión diferenciado en favor de ese particular en relación al resto, para investirlo de un poder normativo suficiente para generar actuaciones, que potencialmente podrían generar un perjuicio a los derechos humanos, respecto de cuyo contenido las normas jurídicas no son neutras, sino que lo promueven, incentivan o lo asiste afirmativamente, haciéndolo equivalente al de una autoridad.

"El primer paso del estándar exige relacionar el reclamo de la violación constitucional al ejercicio de una prerrogativa o poder normativo cuya fuente se pueda remitir a una de autoridad estatal en términos generales, en otras palabras, debe comprobarse que la autoridad pública –a través de alguna norma jurídica– haya otorgado los medios para posicionar a ese particular en una situación diferenciada para generar un acto con el potencial de actualizar una violación a un derecho humano.

"Este primer paso puede denominarse del ‘nexo’. Ello, ya que la caracterización de este primer paso es constatar que el particular responsable haya usado un medio estatal para generar una afectación constitucional en contra de la parte quejosa. Este primer paso del test es formal y busca excluir dentro del ámbito de actos justiciables en amparo aquellos de los particulares, cuyo fundamento es una relación de coordinación únicamente, esto es, aquellos que no tengan un nexo con una potestad normativa de naturaleza estatal.

"El segundo paso del test es material y, exige, que habiéndose constatado la existencia del nexo entre el acto del particular reclamado y la fuente de autoridad, con independencia si se emite en el contexto de una relación de coordinación, debe evaluarse la materialidad de dicha prerrogativa, lo que supone evaluar si la prerrogativa utilizada por el particular reviste un carácter equivalente al de autoridad, esto es, determinarse si materialmente el acto reviste un interés público diferenciado, ya sea porque su ejercicio cuenta con privilegios o beneficios asociados al ejercicio de una autoridad estatal –por ejemplo, gozar de un reconocimiento jurídico especial o acceder a una ejecución equivalente al de una orden de autoridad–, o bien, porque la función es una que corresponda tradicionalmente a la autoridad y se ejerza de manera delegada por un particular, o bien, porque la materialidad de la acción se vincule con el tipo de obligaciones, cuyo correlativo sea una de las prestaciones nucleares de un derecho social cuya responsabilidad sea del Estado Mexicano.

"Este segundo paso busca verificar que el Estado no es neutral respecto del contenido del acto, sino que lo apuntala afirmativamente como relevante, desde una perspectiva pública, que es la propia de las autoridades.