CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 21/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR EL PRIMER Y EL SEGUNDO TRIBUNALES COLEGIADOS DEL DÉCIMO CIRCUITO. 29 DE NOVIEMBRE DE 2022. UNANIMIDAD DE SEIS VOTOS DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BARRERA FLORES (PRESIDENTE), ÁNGEL RODRÍGUEZ

"Si se comprueban ambos pasos del test, entonces, la autoridad judicial debe concluir que el acto del particular actualiza el segundo párrafo de la fracción II del artículo 5o. de la Ley de Amparo, al concluir que existe una semejanza material relevante entre el acto del particular y uno típicamente de autoridad, por lo que, de no existir otro impedimento procesal, debe declararse la procedencia del juicio de amparo en su contra.

"En ese tenor, este tribunal advierte que del juicio de amparo indirecto se desprende que, en relación con los actos reclamados a las autoridades responsables, que la parte quejosa señaló como: director del Instituto Tecnológico y presidente del Comité Académico del Tecnológico Nacional de México, ambas con sede en Minatitlán, Veracruz –quienes rindieron sus informes justificados aceptando los actos–; así como: directora de docencia e Innovación educativa; áreas de ciencias económico-administrativas y de desarrollo académico; y, dirección de asuntos escolares y apoyo a estudiantes, todas de la Dirección General del Tecnológico Nacional de México, con residencia en la Ciudad de México; jefe de división y estudios profesionales y coordinadora del área de licenciatura en administración, estas últimas del Tecnológico Nacional de México, campus Minatitlán, ambas con domicilio en Minatitlán, Veracruz (se presumieron ciertos los actos al haber sido omisas de rendir el informe de ley); en la sentencia de seis de mayo de dos mil veintiuno, emitida en el juicio de amparo indirecto 533/2020-IV del índice del Juzgado Décimo Noveno de Distrito en el Estado de Veracruz, con sede en esta ciudad, se negó la protección constitucional.

"Pero, en contraposición a tal determinación, este tribunal federal estima que, en la especie, respecto a los actos reclamados que generaron la baja del recurrente principal **********, como estudiante del plantel educativo del Tecnológico Nacional de México, campus Minatitlán, al no superar el primero de los elementos del test, debe sobreseerse en el juicio constitucional, al actualizarse la causa de improcedencia prevista por el artículo 61, fracción XXIII, en relación con los diversos 1o., fracción I y 5o., fracción II, estos últimos interpretados a contrario sensu, todos de la Ley de Amparo, citados previamente.

"En efecto, las conductas atribuidas a las autoridades responsables: directora de docencia e innovación educativa; áreas de ciencias económico-administrativas y de desarrollo académico; y, dirección de asuntos escolares y apoyo a estudiantes, todas de la Dirección General del Tecnológico Nacional de México, con residencia en la Ciudad de México; director; presidente del comité académico; jefe de división y estudios profesionales y coordinadora del área de licenciatura en administración, estos últimos del Tecnológico Nacional de México, campus Minatitlán, con residencia en la ciudad del mismo nombre, perteneciente al Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, son actos cuya generación deriva de una fuente contractual y, por tanto, se controla mediante un contenido convencional específico.

"Por ese motivo, dicho acto no supera el primer paso del test, ya que no se acredita el nexo entre el acto del particular y una potestad normativa atribuida al Estado.

"Habida cuenta que no es un acto de autoridad propiamente hablando; considerando que existe un vínculo de otra naturaleza entre las partes (civil, administrativo, etcétera), en el cual se encuentran en un plano de igualdad en cuanto a la relación de contratantes.

"Apoya a lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 65/2018 (10a.) –con número de registro digital: 2017394–, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, localizable a foja 647, de la Décima Época, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 56, Tomo I, julio de dos mil dieciocho, materia común, que se lee:

"‘UNIVERSIDADES PRIVADAS. CUANDO REALIZAN ACTOS RELACIONADOS CON LA INSCRIPCIÓN INGRESO, EVALUACIÓN, PERMANENCIA O DISCIPLINA DE SUS ALUMNOS, NO TIENEN EL CARÁCTER DE AUTORIDAD RESPONSABLE PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El artículo 5o., fracción II, párrafo segundo, de la Ley de Amparo prevé que para efectos de esa ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esa fracción y cuyas funciones estén determinadas por una norma general. Ahora bien, el hecho de que una universidad privada realice actos relacionados con la inscripción o ingreso, evaluación, permanencia o disciplina de sus alumnos, con motivo de la aplicación de la normativa interna, no conlleva que se constituya en un particular que realiza actos de autoridad para efectos del juicio de amparo (por más que el estudiante pueda considerar que afecta sus derechos), ya que la relación entre las universidades particulares y sus educandos tiene su origen en una disposición integrada al orden privado y no constituye un acto unilateral, sino de coordinación, atendiendo a que aquéllas tienen como objeto prestar servicios educativos en los niveles medio superior y superior y actúan con base en su normativa interna, que obliga únicamente a quienes por voluntad propia deciden adquirir el carácter de alumnos y tienen conocimiento de que ante el incumplimiento de lo acordado en la relación contractual, pueden tomarse las medidas disciplinarias correspondientes, las que no constituyen un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo.’

"Asimismo, en lo conducente, se cita el criterio 1a. XXII/2020 (10a.), emitido por la Primera Sala de la Honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, localizable a foja 3042, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 77, Tomo IV, agosto de dos mil veinte, materia común, en la red (sic): 2021960, que dice:

"‘BAJA O CESE DE UN ALUMNO DE UNA ESCUELA PRIVADA DEL NIVEL BÁSICO. POR REGLA GENERAL, NO ACTUALIZA EL CARÁCTER DE ACTO DE AUTORIDAD EQUIVALENTE.

"‘Hechos: El juicio de amparo se interpuso en contra de diversos actos de una escuela privada de nivel básico, entre ellos la baja de un menor de edad.

"‘Criterio jurídico: Cuando dicho acto se emite por una escuela privada por incumplimiento de una obligación contractual pactada como condición de ingreso y permanencia –como es el pago de una contraprestación– es un acto cuya generación deriva de una fuente contractual y, por tanto, se controla mediante un contenido contractual específico, no obstante que se requiera autorización oficial para prestar los servicios. Por tanto, este acto no supera el primer paso del estándar fijado por esta Primera Sala para determinar actos de autoridad equivalentes, ya que no se acredita el nexo entre el acto del particular y una potestad normativa atribuida al Estado.

"‘Justificación: La educación es un derecho social de jerarquía constitucional, el cual se garantiza a través de su caracterización como servicio público de educación, siendo obligatorio en el nivel básico. Para satisfacer este derecho, se dispone que el Estado debe prestarlo directamente, respetando determinados principios y condiciones previstos en el artículo 3o. de la Constitución Federal. Lo relevante es que en la fracción VI de la norma constitucional se prevé que los particulares tienen una prerrogativa para participar en la prestación de dicho servicio público, mediante la obtención de una autorización estatal, que los habilita para ello y los integra al sistema educativo nacional, pero siendo silencioso respecto a la etapa en la que ofrecen ese servicio al mercado y las condiciones de contratación de sus servicios con los particulares, lo que evidencia la neutralidad de la Constitución respecto de este punto: lo reserva a la libertad contractual.’

"Así, la decisión de optar por una escuela privada, en lugar de una escuela pública, y las condiciones de permanencia en dicha opción, por cumplimiento de las condiciones pactadas en ese contrato, se reserva a la libertad de las personas.

"Se sostiene lo anterior, toda vez que, aun cuando el juicio de amparo constituye un medio de control de la constitucionalidad de los actos del poder público, el cual se inicia y prosigue siempre a instancia de los gobernados con el propósito de verificar su apego a la Constitución Federal y tratados internacionales de los que México es Parte; no puede soslayarse que a través de este solo es factible reclamar actos u omisiones que provengan de autoridad. "Efectivamente, debe reputarse como autoridad al ente que, como ya se dijo, con independencia de su naturaleza formal, dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria, u omita el acto que, de realizarse, crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas; esto es, que autoridad es todo aquel ente que ejerce facultades decisorias, de imperio y coercitivas, que le están atribuidas en la ley y que, por ende, constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad.

"Esto es así, pues no basta estimar que los actos reclamados violentan los derechos fundamentales de la parte quejosa –baja del quejoso (como alumno), al incumplir con la normatividad interna del instituto de estudios técnico-superiores–; para considerar que fueron emitidos por una autoridad para los efectos del juicio de amparo, puesto que la Segunda Sala del Máximo Tribunal de Justicia de la Nación, ya ha sostenido el criterio de que para estimar realizado un acto de autoridad es necesaria la existencia de un órgano del Estado que establece una relación de supra a subordinación con un particular; que esa relación tenga su nacimiento en la ley, que dote al órgano del Estado de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad; que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del particular, y que para emitir esos actos no sea necesario acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado.

"El criterio a que se alude se encuentra inmerso en la jurisprudencia 2a./J. 164/2011, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 1089, Tomo: XXXIV, septiembre de dos mil once, materia común, con número de registro digital: 161133, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que se lee:

"‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS. Las notas que distinguen a una autoridad para efectos del juicio de amparo son las siguientes: a) La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular; b) Que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser pública la fuente de esa potestad; c) Que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y, d) Que para emitir esos actos no requiera acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado.’

"En la misma línea interpretativa, se orienta la tesis P. XXVII/97, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, con número de registro digital: 199459, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero de mil novecientos noventa y siete, materia común, visible en la página 118, del tenor siguiente:

"‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: «AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término ‹autoridades› para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.», cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado Mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual, y gestó la llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y, que por ende, constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública, o bien, a través de otras autoridades.’

"Además, conforme a la teoría general del derecho, respecto a las relaciones jurídicas entre particulares, es evidente que la relación establecida entre la parte quejosa y las autoridades que señaló como responsables, en la especie, no son de supra a subordinación, sino que se trata de una relación de coordinación regulada por el derecho civil o administrativo.

"Pues, incluso, sobre lo actos que emiten y la forma de regulación de las universidades públicas del país, el más Alto Tribunal de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 37/2005-SS estableció:

"‘En este orden de ideas, cabe precisar que los artículos 10, 20 y 21 de la Ley Orgánica de la Universidad de Guadalajara, establecen lo siguiente: