CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 21/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR EL PRIMER Y EL SEGUNDO TRIBUNALES COLEGIADOS DEL DÉCIMO CIRCUITO. 29 DE NOVIEMBRE DE 2022. UNANIMIDAD DE SEIS VOTOS DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BARRERA FLORES (PRESIDENTE), ÁNGEL RODRÍGUEZ

"En la primera refiere al vínculo que se entablan entre dos o más personas físicas o morales ‘en calidad de gobernados’, por una diversidad de causas, en un plano de igualdad y bilateralidad en el seno del derecho privado, por lo que para dirimir sus diferencias e impedir que se hagan justicia por sí mismos, a través de normas generales se crean los procedimientos ordinarios necesarios para resolverlas, a los que deben acudir las partes involucradas para que los tribunales ordinarios competentes, de manera coactiva, impongan las consecuencias jurídicas procedentes.

"La segunda de ellas surge entre los órganos de autoridad en una parte, y los gobernados por otra, por actuar los primeros en un plano superior a los segundos, en beneficio del orden público y del interés social; las cuales son mediadas por el orden público.

"En este tipo de relaciones, los actos son coercitivos, unilaterales, autónomos y obligatorios (imperatividad), sin necesidad que la autoridad u órgano del Estado acuda a una diversa de la misma naturaleza, para realizar sus actos, para solicitar una acción, o para hacer válidas sus determinaciones, aun y cuando sea en contra de la voluntad del gobernado; y con la finalidad de realizarlo, pueden hacer uso de la fuerza pública.

"En este tipo de relaciones, también se establecen procedimientos para ventilar los conflictos que se susciten por la actuación de los órganos del Estado, entre ellos destaca, en el ámbito ordinario, el procedimiento contencioso administrativo y los mecanismos de defensa de los derechos humanos, mientras que en el parámetro constitucional o extraordinario, el juicio de amparo.

"Finalmente, las relaciones de supraordinación son las que se establecen entre los órganos del propio Estado, en las que éstos actúan en un plano de igualdad superior o coordinación, pero por encima de los particulares. Éstos también son instrumentados por el derecho público que establece mecanismos de solución política y jurisdiccional, destacando en este último rubro, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad que señala el artículo 105, fracciones I y II, de la Carta Magna.

"Recapitulando, de acuerdo a las precisiones que anteceden, los artículos 103 y 107 de la Ley Fundamental, establecen que a través del juicio de amparo se resolverán las controversias derivadas de actos de autoridad que afecten las garantías individuales de los particulares.

"Lo que supone la existencia de actos que nacen en el seno de una relación de supra a subordinación entre autoridades y particulares.

"Los parámetros señalados resultan útiles para distinguir a una autoridad para efectos del amparo ya que, en primer lugar, no debe tratarse de un particular simple y llano, sino de un órgano del Estado que unilateralmente impone su voluntad en relaciones de supra o subordinación, regidas por el derecho público, afectando la esfera jurídica del gobernado; o un particular con circunstancias especiales (de acuerdo a la nueva legislación de amparo), que a través de una autoridad formal, o en auxilio de ésta, tenga imperio sobre el presidido.

"Consecuentemente, los actos que se encuentren excluidos de lo anterior (relaciones de supraordinación entre autoridades o de coordinación entre particulares) no pueden reclamarse a través de ese juicio constitucional.

"Sostiene a tal idea, la tesis 2a. XXXVI/99, autoría de la Segunda Sala del Máximo Tribunal Constitucional del País, visible a foja 307 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, marzo de mil novecientos noventa y nueve, materia administrativa, folio (sic): 194367, de rubro y texto:

"‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES. La teoría general del derecho distingue entre relaciones jurídicas de coordinación, entabladas entre particulares en materias de derecho civil, mercantil o laboral, requiriendo de la intervención de un tribunal ordinario con dichas competencias para dirimir las controversias que se susciten entre las partes; de subordinación, entabladas entre gobernantes y gobernados en materias de derecho público, donde la voluntad del gobernante se impone directamente y de manera unilateral sin necesidad de la actuación de un tribunal, existiendo como límite a su actuación las garantías individuales consagradas en la Constitución y las de supraordinación que se entablan entre órganos del Estado. Los parámetros señalados resultan útiles para distinguir a una autoridad para efectos del amparo ya que, en primer lugar, no debe tratarse de un particular, sino de un órgano del Estado que unilateralmente impone su voluntad en relaciones de supra o subordinación, regidas por el derecho público, afectando la esfera jurídica del gobernado.’

"Así también encuentra apoyo, en la tesis I.15o.A.36 K, del Décimo Quinto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, difundida en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, foja 1316, del Tomo XXVIII, noviembre de dos mil ocho, materia común, en IUS (sic): 168507, que a la letra dice:

"‘AMPARO. EN EL JUICIO RELATIVO NO ES PROCEDENTE RECLAMAR ACTOS DERIVADOS DE RELACIONES DE SUPRAORDINACIÓN O DE COORDINACIÓN, SÓLO DE SUPRA A SUBORDINACIÓN ENTRE AUTORIDADES Y PARTICULARES. De acuerdo con la doctrina las relaciones de coordinación son las que se establecen entre particulares, en las cuales éstos actúan en un mismo plano, es decir, en igualdad y bilateralidad en el seno del derecho privado, por lo que para dirimir sus diferencias e impedir que se hagan justicia por sí mismos, a través de normas generales se crean los procedimientos ordinarios necesarios para resolverlas, a los que deben acudir las partes involucradas para que los tribunales ordinarios competentes, de manera coactiva, impongan las consecuencias jurídicas procedentes. En cambio, las relaciones de supra a subordinación son las que se entablan entre gobernantes y gobernados, por actuar los primeros en un plano superior a los segundos, en beneficio del orden público y del interés social; relaciones que se regulan por el derecho público en el que también se establecen los procedimientos para ventilar los conflictos que se susciten por la actuación de los órganos del Estado, entre ellos destaca, en el ámbito ordinario, el procedimiento contencioso administrativo y los mecanismos de defensa de los derechos humanos, mientras que en el parámetro constitucional, el juicio de amparo; caracterizándose por la unilateralidad y, por esto, la Constitución General de la República establece una serie de garantías individuales como limitaciones al actuar del gobernante, ya que el ente estatal dispone de facultades para imponer su voluntad sin necesidad de acudir a los tribunales. Finalmente, las relaciones de supraordinación son las que se establecen entre los órganos del propio Estado, en las que éstos actúan en un plano de igualdad superior o coordinación, por encima de los particulares, regulándose también por el derecho público que establece mecanismos de solución política y jurisdiccional, destacando en este último rubro, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad que señala el artículo 105, fracciones I y II, de la Carta Magna. En términos de esas precisiones encuentra sentido que los artículos 103 y 107 de la Ley Fundamental, establezcan que a través del juicio de amparo se resolverán las controversias derivadas de actos de autoridad que afecten las garantías individuales de los particulares, lo que supone la existencia de actos que nacen en el seno de una relación de supra a subordinación entre autoridades y particulares; de ahí que aquellos que emanan de relaciones de supraordinación entre autoridades o de coordinación entre particulares no pueden reclamarse a través de ese juicio constitucional.’ "Así, ahora lo relevante es identificar el estándar de aplicación de dicho parámetro, el cual ahora se procede a precisar conforme a los precedentes de la máxima autoridad judicial.

"Como cualquier operación de evaluación analógica o de disociación en la comparación de dos elementos normativos, lo relevante para el juzgador es determinar si entre los actos a comparar existe un principio o racionalidad común, por lo que, en primer lugar, debe determinarse cuál es el principio por detrás del concepto de autoridad para efectos del juicio de amparo para determinar si el mismo puede encontrarse en algunos actos de particulares.

"El principio relativo es el de intervención pública, que como ya se dijo con anterioridad, es aquel que permite a un acto específico atribuirse al ordenamiento jurídico personificado como autoridad, en virtud de lo cual se inviste a ciertos actos con la fuerza de imponerse unilateralmente, por lo que pueden crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas que afecten la esfera jurídica de las y los particulares, sin que su actuación requiriese la autorización previa de la parte afectada o la anuencia de un órgano judicial.

"Mientras que las autoridades emiten este tipo de acto en ejercicio de las competencias asignadas a los órganos a los que pertenecen, los particulares podrán emitirlos por la existencia de una habilitación, delegación, permisión o cualquier otro título suficiente, que posicione y asista al particular para generar un acto de ese tipo.

"Para justificar esta conclusión, es necesario considerar los elementos esenciales que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha identificado respecto del concepto de autoridad para efectos del juicio de amparo, los cuales se han identificado en lo que podría denominarse una doctrina progresiva iniciada antes de la actual Ley de Amparo.

"La doctrina jurisprudencial construida por el Supremo Tribunal Constitucional, en torno al concepto de autoridad responsable, se ha centrado a través de las distintas Épocas del Semanario Judicial de la Federación en distinguir los elementos que debe revestir el ente considerado con tal carácter para efectos del juicio de amparo.

"En un primer momento –dentro de la Quinta Época, en específico–, el elemento distintivo de la autoridad responsable radicaba en la fuerza pública de la que, por circunstancias legales o de hecho, disponía y la cual le otorgaba la posibilidad material de ejercer actos públicos.

"De esa manera, lo único que se requería para acreditar el carácter de autoridad de la persona a la que se atribuía el acto reclamado, era que contara con la potestad de asegurar la ejecución de sus decisiones y mandatos, es decir, con la posibilidad de ejercer un poder de imperio.

"Bajo ese concepto, el amparo resultaba procedente no solamente contra autoridades legalmente constituidas, sino, incluso, contra meras autoridades de facto.

"Con posterioridad, la Segunda Sala del Alto Tribunal resolvió la contradicción de tesis 71/1998, en la cual agregó a los elementos anteriores el relativo a la naturaleza de la relación jurídica existente entre quien resiente el acto y quien lo emite.

"Así, definió que para que se pudiese afirmar que el acto reclamado había sido emitido por un ente con carácter de autoridad responsable debían concurrir dos elementos:

"(i) Que entre la emisora del acto y quien resentía sus efectos existiera una relación de supra a subordinación –excluyendo con ello cualquiera de coordinación o supraordinación–; y,