CONTRADICCIÓN DE TESIS 15/2021. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEXTO, EL VIGÉSIMO PRIMERO Y EL VIGÉSIMO SEGUNDO TRIBUNALES COLEGIADOS, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 12 DE JULIO DE 2022. MAYORÍA DE VEINTE VOTOS DE LOS MAGISTRADOS

"RESUELVE:

"PRIMERO.—Se desecha por improcedente el recurso de revisión fiscal interpuesto por la directora contenciosa de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, en representación de la autoridad demandada.

"SEGUNDO.—Queda firme la sentencia recurrida de treinta de enero de dos mil veinte, dictada por la Sala (sic) Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en el juicio de nulidad ********** ..."

Como se observa del contenido de las ejecutorias cuyas consideraciones han sido reproducidas, es viable concluir que existe la contradicción denunciada, dado que los Tribunales Colegiados de Circuito involucrados, al resolver los respectivos recursos de revisión, examinaron la procedencia en términos del artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al recurrirse sentencias emitidas en juicios contencioso administrativos tramitados en la vía sumaria en términos de los artículos 58-1 y 58-2 del citado ordenamiento, suscritas por el Magistrado instructor de la Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, donde se impugnaron las resoluciones suscritas por la directora de Sanciones a Instituciones Financieras de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, mediante las cuales se impusieron multas a instituciones financieras por infracciones a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.

En todas las sentencias recurridas, el Magistrado instructor declaró la nulidad de la resolución impugnada, sobre la base de inaplicar el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad, al concluir que dicho precepto vulnera el derecho de seguridad jurídica, por no prever un plazo para que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros dicte la resolución que derive del procedimiento sancionador, lo que impide que el afectado tenga certeza de su situación jurídica y evidencia una indefinición legislativa que genera incertidumbre jurídica respecto del plazo máximo con que contará la autoridad para ejercer sus atribuciones.

Sin embargo, la divergencia de criterios entre los órganos jurisdiccionales radica en el hecho de que el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito consideró que el juicio contencioso administrativo del que deriva el asunto, se tramitó en la vía sumaria en términos de los artículos 58-1 y 58-2 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, y que existía criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el sentido de que no fue la intención del legislador disponer que las sentencias emitidas en los juicios contencioso-administrativos tramitados en la vía sumaria pudieran ser controvertidas a través del recurso de revisión, sino solamente las resoluciones emitidas de manera colegiada, es decir, las dictadas por el Pleno, las secciones de la Sala Superior o por las Salas Regionales Metropolitanas del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, por lo que el recurso de revisión previsto en el artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo era improcedente contra las sentencias pronunciadas en los juicios contencioso administrativos tramitados en la vía sumaria, como lo informaba la jurisprudencia 2a./J. 152/2012 (10a.), de rubro: "REVISIÓN FISCAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA SENTENCIAS DICTADAS EN FORMA UNITARIA POR LOS MAGISTRADOS INSTRUCTORES DE LAS SALAS REGIONALES DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, EN LOS JUICIOS CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVOS FEDERALES TRAMITADOS EN LA VÍA SUMARIA.", criterio obligatorio para los órganos judiciales en términos del artículo 217, primer párrafo, de la Ley de Amparo, sin que estuviera permitido a los tribunales interpretarla, no acatarla, ni mucho menos establecer excepciones en su aplicación, entonces, si la sentencia recurrida fue dictada por la Magistrada instructora al resolver un juicio contencioso administrativo tramitado en la vía sumaria, el recurso de revisión era improcedente.

Precisando además, que resultaba intrascendente y ocioso verificar si cobraba vigencia alguna de las hipótesis previstas en el artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al no satisfacerse el requisito esencial previsto en «el» primer párrafo de ese precepto, es decir, que la sentencia fuera emitida de manera colegiada, imponiendo desechar el recurso de revisión.

Por otra parte, para el Vigésimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito fue procedente el recurso de revisión tramitado en la vía sumaria, de conformidad con el artículo 63, fracciones II y X, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al considerar justificada la procedencia cuando el Magistrado instructor, que no pertenece al sistema concentrado constitucional, declaró la nulidad de la resolución impugnada, en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad y/o convencionalidad, al ordenar inaplicar un precepto, lo que a su consideración hacía necesariamente procedente dicho medio de defensa; también destacó que no pasaban desapercibidas las jurisprudencias 2a./J. 88/2011, de rubro: "REVISIÓN FISCAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA QUE SÓLO DECLAREN LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO POR VICIOS FORMALES EN CUALQUIERA DE LOS SUPUESTOS MATERIALES PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 63 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 150/2010).", como la diversa 2a./J. 152/2012, de rubro: "REVISIÓN FISCAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA SENTENCIAS DICTADAS EN FORMA UNITARIA POR LOS MAGISTRADOS INSTRUCTORES DE LAS SALAS REGIONALES DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, EN LOS JUICIOS CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVOS FEDERALES TRAMITADOS EN LA VÍA SUMARIA.", ya que fueron emitidas con anterioridad a la adición de la fracción X del artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que regula la procedencia del recurso cuando en la sentencia se haya declarado la nulidad con motivo de la inaplicación de una norma general, en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad y de la convencionalidad realizado por las Salas del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el trece de junio de dos mil dieciséis, y que la razón que orienta tales criterios está encaminada a considerar la improcedencia del recurso de revisión debido a la falta de importancia y trascendencia o poca importancia de la resolución cuestionada, lo que en el caso no ocurre, cuando en el juicio de nulidad se declara la ilegalidad de un acto administrativo por considerar que en ejercicio de un control difuso de constitucionalidad un precepto es contrario al orden constitucional y, por ende, se decreta su inaplicación, determinación de trascendencia excepcional, como se advertía de la propia exposición de motivos de dicha reforma.

También precisó el referido órgano jurisdiccional, que aun cuando el legislador hacía referencia a la "Sala", no distinguía entre Pleno y Magistrado instructor, por lo que debía incluirse la determinación del Magistrado instructor dictada en un juicio sumario, en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad y de la convencionalidad.

En contraposición a dicho criterio, está lo considerado por el Vigésimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al estimar improcedente el recurso de revisión, con apoyo en las jurisprudencias 2a./J. 150/2010, de rubro: "REVISIÓN FISCAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA QUE SÓLO DECLAREN LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO POR FALTA DE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN." y 2a./J .88/2011, de rubro: "REVISIÓN FISCAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA QUE SÓLO DECLAREN LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO POR VICIOS FORMALES EN CUALQUIERA DE LOS SUPUESTOS MATERIALES PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 63 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 150/2010).", pues la anulación de la resolución impugnada obedeció a la existencia de un vicio formal, como era la indebida fundamentación y motivación, al apoyarse en un procedimiento sancionador que se llevó a cabo en términos del artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, el que no establece un plazo máximo sancionador que determine la imposición de una multa por el incumplimiento o la violación a las normas de la propia ley y a las disposiciones que emanen de ella, quedando al arbitrio de la autoridad su conclusión, propiciando que el procedimiento se prolongue indefinidamente en contravención a los principios de seguridad jurídica y tutela judicial efectiva reconocidos en los artículos 14, 16 y 17 constitucionales, lo que no implicó un estudio de fondo del asunto sobre la legalidad de la resolución sancionadora.

Y precisó que no era obstáculo a tal decisión, la afirmación de la recurrente al afirmar que se actualizaba el supuesto de procedencia previsto en la fracción X del artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, porque la responsable inaplicó un precepto legal en ejercicio del control difuso de la convencionalidad y constitucionalidad, pues al respecto el Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito se había pronunciado en el sentido de que la inaplicación de un precepto legal en ejercicio del control de convencionalidad ex officio, actualizaba los supuestos de importancia y trascendencia previstos en la fracción II del artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, pero para actualizar dicho supuesto de procedencia, el asunto debía encontrarse vinculado a temas de fondo, como se encontraba sustentado en la jurisprudencia «PC.I.A. J/34 A (10a.)» del mencionado Pleno, de rubro: "REVISIÓN FISCAL. PROCEDE CONTRA LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA QUE, EN EJERCICIO DEL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO, ORÐENA INAPLICAR UN PRECEPTO, AL ACTUALIZARSE REQUISITOS DE ‘IMPORTANCIA Y TRASCENDENCIA’ PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 63, FRACCIÓN II, DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO."; mientras que el motivo de ilegalidad de la resolución combatida, obedeció a que el precepto legal que regula el procedimiento seguido en contra de la parte actora no satisfacía las formalidades esenciales del procedimiento que garantizara una defensa adecuada, lo que se vinculaba a un mero aspecto formal, en específico, con la carencia de las formalidades elementales que debía revestir esa clase de procedimientos, entonces el requisito de excepcionalidad previsto en el artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no se cumplía, lo que hacía improcedente el recurso de revisión intentado y lo desechó por improcedente. No pasa inadvertido que si bien el Vigésimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en las sentencias dictadas en los recursos de revisión RF 146/2020 y RF 162/2020, hizo referencia a la "Sala" como la autoridad que emitió la sentencia recurrida, también lo es que ello es una inexacta apreciación que no influye en el sentido del criterio sustentado por dicho órgano jurisdiccional, toda vez que las sentencias recurridas en los recursos de revisión mencionados fueron emitidas por el Magistrado instructor de la Sala del conocimiento,(7) lo que se precisa para los efectos legales a que haya lugar.

De esta guisa, puede concluirse que la materia de contradicción consiste en determinar si es procedente o no el recurso de revisión previsto en el artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en contra de las sentencias dictadas por los Magistrados instructores de las Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en los juicios contencioso administrativos tramitados en la vía sumaria, en los que se resuelva inaplicar el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa a Usuarios de Servicios Financieros, en ejercicio del control difuso.

Sin que sea obstáculo para que este Pleno de Circuito se pronuncie sobre la existencia de la contradicción de tesis denunciada, la circunstancia de que los criterios contendientes no se encuentren publicados formalmente como tesis, y menos que no constituyan jurisprudencia, dado que ni la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni la Ley de Amparo establecen tales requisitos, sino que basta que se hubieran sustentado dos o más criterios discrepantes en torno a un mismo punto de derecho. Resulta aplicable la tesis de jurisprudencia 2a./J. 94/2000,(8) que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, regulan la contradicción de tesis sobre una misma cuestión jurídica como forma o sistema de integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos; criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto que esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados de generalidad y abstracción. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados."