CONTRADICCIÓN DE TESIS 15/2021. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEXTO, EL VIGÉSIMO PRIMERO Y EL VIGÉSIMO SEGUNDO TRIBUNALES COLEGIADOS, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 12 DE JULIO DE 2022. MAYORÍA DE VEINTE VOTOS DE LOS MAGISTRADOS

"Lo anterior permite establecer, como primera conclusión, que no basta que el asunto se ubique en alguna de las hipótesis previstas en el artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, sino que, atendiendo a la naturaleza excepcional del recurso de revisión, es indispensable, además, que el fallo que se pretenda recurrir contenga decisiones en cuanto al fondo del asunto para justificar la procedencia del citado medio de impugnación atendiendo a su importancia y trascendencia.

"Precisado lo anterior, hay que señalar que en la sentencia recurrida la sala (sic) determinó que le asistía la razón a la parte actora, toda vez que al dar contestación al concepto de impugnación séptimo de la parte actora, en el que, esencialmente, hizo valer que la resolución impugnada proviene de un acto viciado de origen, toda vez que el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, no establece un plazo perentorio para que la autoridad emita y notifique la resolución dentro del procedimiento de sanciones, lo que transgrede el derecho humano a la seguridad jurídica de su representada, lo cual genera que incurra en arbitrariedades al propiciar que dicho procedimiento se prolongue indefinidamente dejando en estado de incertidumbre jurídica a la accionante.

"La Sala (sic) emisora de la sentencia recurrida estimó fundado dicho agravio en examen, con apoyo en las siguientes consideraciones:

"Que conforme al artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se prevé en favor del gobernado la garantía de audiencia que consiste, básicamente, en otorgarle la oportunidad de defensa previo al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos o de molestia, y su debido respeto que impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio o en el ejercicio de alguna potestad se cumplan con las formalidades esenciales del procedimiento.

"Indicó la recurrida que esas formalidades resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación o de molestia y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.

"Que el dictado de una resolución, para ser efectivamente tutelado, toda autoridad debe emitir sus sentencias de manera pronta, completa e imparcial, tal como se consagra en el artículo 17 constitucional, ya que de lo contrario se dejaría al gobernado en completo estado de indefensión.

"La Sala (sic) Especializada en Materia Ambiental y Regulación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa advirtió que la resolución impugnada tuvo su origen en el oficio número ********** del seis de mayo de dos mil dieciséis, mediante el cual se informó a la actora el posible incumplimiento a diversas disposiciones de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros y se le otorgó el término de 10 días para realizar manifestaciones y ofrecer pruebas, lo anterior «en» términos del artículo 96 de la citada ley.

"Señaló la sala (sic) recurrida que del artículo 96 en cita, se advierte que para poder imponer la multa que corresponda, la Comisión Nacional deberá oír previamente a la institución financiera presuntamente infractora, dentro del plazo que fije la propia Comisión Nacional y que no podrá ser inferior a cinco días hábiles y tener en cuenta las condiciones económicas de la misma, la gravedad de la falta cometida, así como la necesidad de evitar reincidencias y prácticas tendientes a contravenir las disposiciones contenidas en esa ley; y que la facultad de la Comisión Nacional para imponer sanciones caducará en un plazo de cinco años, contado a partir del día siguiente a aquel en que se realizó la conducta o se actualizó el supuesto de la infracción.

"Estableció la Sala (sic) que emitió la sentencia impugnada, que del artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, no se desprende que se contemple un plazo para su conclusión, al no existir disposición legal expresa que así lo disponga en el referido ordenamiento o en alguno otro, lo que viola la garantía de seguridad jurídica contenida en el artículo 16 de la Constitución Federal, porque no señala un plazo máximo de duración para que se emita la resolución en el procedimiento sancionador por la que determine la imposición de una multa por el incumplimiento o la violación a las normas de la propia ley y a las disposiciones que emanen de ella, de modo que queda al arbitrio de la autoridad su conclusión, lo que propicia que el procedimiento se prolongue indefinidamente, lo que causa incertidumbre jurídica al gobernado.

"Argumentó la Sala (sic), que de conformidad con las reformas realizadas a la Constitución en junio de dos mil once, que el juicio se analiza y resuelve haciendo uso de la facultad de ese juzgador para la aplicación del control difuso ex officio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues a través de ese medio se puede juzgar, sobre la ilegalidad del acto impugnado que encuentre su fundamento en algún precepto que sea contrario a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o a algún tratado internacional.

"Que bajo esa consideración, la circunstancia de que el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, no establezca consecuencias para que la autoridad dicte la resolución en el procedimiento administrativo sancionador, sin sujetarla a determinado plazo, transgrede el principio de tutela jurisdiccional efectiva contenido en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que si bien es cierto que en éste se establece la exigencia de que la administración de justicia se imparta de manera pronta, completa e imparcial, también lo es que se debe cumplir con el imperativo de fijar un plazo razonable para la conclusión del procedimiento señalado; por lo que la ausencia de un plazo para dictar resolución genera inseguridad al gobernado, esto es, la indefinición legislativa de un límite temporal para que la autoridad dicte resolución, posibilita que la autoridad demandada incurra en arbitrariedades y en la prolongación indefinida del procedimiento en detrimento del principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 16 constitucional, por el hecho de no fijar consecuencia o sanción alguna, ya que en los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, como lo es el sancionador, la autoridad que actúa con imperio de jurisdicción tiene la obligación de observar en todo momento los principios de seguridad jurídica y tutela jurisdiccional efectiva reconocidos por los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Federal.

"Puntualizó la autoridad emisora de la resolución recurrida, que no hay duda de que el procedimiento de imposición de sanciones de mérito vulnera el principio de seguridad jurídica ante la incertidumbre que se genera con la falta de previsión de un plazo determinado en la ley para que la autoridad dicte la resolución correspondiente, lo que en consecuencia, entre otros derechos, tiene también impacto en el principio de justicia pronta y expedita, ya que tampoco existe un estándar que permita asegurar a los justiciables que los asuntos instruidos en su contra serán resueltos en un plazo razonable claramente determinado en la ley aplicable.

"Que considerar lo contrario, permitiría la actuación arbitraria de la autoridad al otorgarle la posibilidad de emitir su determinación en cualquier momento, fuera del término que marca la ley relativa, lo que dejaría al particular en la incertidumbre de saber si derivado de la verificación realizada se le va a iniciar o no un proceso sancionatorio, y sobre todo cuando se le va a sancionar por ese motivo.

"En tal virtud, la Sala (sic) señalada como autoridad emisora de la sentencia sujeta a revisión consideró procedente inaplicar el procedimiento administrativo sancionador previsto en el artículo 96, segundo párrafo, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.

"No pasó inadvertido para la Sala (sic) que la demandada sostuviera que el artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros prevé el plazo de cinco años para ejercer las facultades sancionadoras; puesto que no se advierte que exista un plazo para la conclusión del procedimiento de infracciones, esto es, emitir la resolución de manera pronta en el citado procedimiento sancionatorio. "Sin que en la especie, añadió la Sala (sic) emisora de la sentencia recurrida, pueda aplicarse una interpretación conforme en alguno de sus sentidos (amplio o estricto), pues no existe precepto legal alguno que prevea bajo el principio de mayor beneficio, un plazo supletorio para la emisión de la resolución recurrida, ya que en términos del artículo 1o., párrafo tercero, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, dicha ley no le es aplicable supletoriamente a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros (materia financiera), salvo por cuanto se refiere a la denominada ‘mejora regulatoria’, prevista en el ordenamiento primeramente mencionado.

"Por lo que, en las relatadas condiciones, la Sala (sic) del Tribunal Federal de Justicia Administrativa declaró la nulidad de la resolución impugnada.

"De lo anterior se desprende que la anulación de la resolución combatida obedeció a la existencia de un vicio formal, a saber, la indebida fundamentación y motivación, al apoyarse en un procedimiento sancionador que se llevó a cabo en términos del artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, el cual no establece un plazo máximo de duración para que se emita la resolución en el procedimiento sancionador que determine la imposición de una multa por el incumplimiento o la violación a las normas de la propia ley y a las disposiciones que emanen de ella, quedando al arbitrio de la autoridad su conclusión, lo cual propicia que el procedimiento se prolongue indefinidamente, en contravención a los principios de seguridad jurídica y tutela jurisdiccional efectiva reconocidos en los artículos 14, 16 y 17 constitucionales.

"Así, ese pronunciamiento no implicó un estudio de fondo del asunto, pues no se dilucidó sobre la legalidad de la resolución contenida en el oficio número ********** de ocho de octubre de dos mil dieciocho, emitido por la directora de Sanciones a Instituciones Financieras de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, por el que se le impuso una multa en cantidad de $**********, por infracción a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, que tiene su origen en el diverso oficio número ********** de seis de mayo de dos mil dieciséis, mediante el cual se informó a la actora el posible incumplimiento a diversas disposiciones de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, sino lo que se decidió fue que ante la ausencia del citado requisito formal, esto es, la carencia de un precepto normativo que otorgara un plazo razonable para emitir la resolución impugnada, trajo como consecuencia que ésta resultara ilegal.

"Sirve de apoyo a lo anterior, por identidad de razón, la jurisprudencia 2a./J. 118/2012 (10a.), emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XIV, noviembre de 2012, Tomo 2, página 1487, Décima Época, del tenor siguiente:

"‘REVISIÓN FISCAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA LAS SENTENCIAS QUE SÓLO DECLAREN LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO POR HABER OPERADO LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN.’ (transcribe contenido)

"Sin que sea obstáculo a esta decisión la afirmación de la recurrente al afirmar que se actualiza el supuesto de procedencia previsto en la fracción X del artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en razón de que la autoridad resolutora inaplicó un precepto legal en ejercicio del control difuso de su convencionalidad y constitucionalidad.

"Sobre ese tema, es relevante señalar que el Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito se pronunció en el sentido de que la inaplicación de un precepto legal, en ejercicio del control de convencionalidad ex officio, actualiza los supuestos de importancia y trascendencia previstos en el artículo 63, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; sin embargo, para actualizar el supuesto de procedencia, precisó que éste debía encontrarse vinculado con temas de fondo.

"Lo anterior se encuentra sustentado en la jurisprudencia emitida por el Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 13, diciembre de 2014, Tomo I, página 677, Décima Época, del tenor siguiente:

"‘REVISIÓN FISCAL. PROCEDE CONTRA LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA QUE, EN EJERCICIO DEL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO, ORDENA INAPLICAR UN PRECEPTO, AL ACTUALIZARSE LOS REQUISITOS DE «IMPORTANCIA Y TRASCENDENCIA» PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 63, FRACCIÓN II, DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.’ (transcribe contenido)

"En la ejecutoria que dio lugar a la anterior jurisprudencia se desprende, en lo que interesa, lo siguiente: (transcribe)

"Como se colige del citado criterio jurisprudencial, el Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito se pronunció en el sentido de que la inaplicación de un precepto legal, en ejercicio del control de convencionalidad ex officio, actualiza los supuestos de importancia y trascendencia previstos en el artículo 63, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, siempre y cuando dicha inaplicación derive de un aspecto vinculado con temas de fondo.

"Sin embargo, en el caso, el motivo de ilegalidad de la resolución combatida obedeció a que el precepto que regula el procedimiento seguido en contra de la parte actora, no satisface las formalidades esenciales del procedimiento que garanticen una defensa adecuada, es decir, se vincula con un aspecto de forma, en específico, con la carencia de las formalidades elementales que debe revestir esa clase de procedimientos.

"Bajo ese orden de ideas, como ya se expuso, es insuficiente para actualizar la procedencia del recurso de revisión, debido a que la sala (sic) juzgadora no resolvió el fondo del asunto, sino que únicamente declaró la nulidad de la resolución controvertida por un vicio de forma, el cual consistió en la falta de un sustento legal del procedimiento seguido en contra de la demandante, debido a que no era posible determinar si estaban vigentes o no, las facultades para emitir la resolución impugnada, toda vez que la norma legal aplicable no permite tener certeza jurídica de que la resolución se emitirá de manera pronta; lo que significa que no se decidió sobre la legalidad de la resolución impugnada en la que se impuso a la actora una multa por infracciones a la Ley de Protección y Defensa al Usuario.

"Al respecto, también resulta aplicable, por los motivos que informa, la jurisprudencia PC.I.A. J/119 A del Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 52, marzo de 2018, Tomo III, página 2924, Décima Época, que indica:

"‘REVISIÓN FISCAL Y REVISIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. ESTOS RECURSOS SON IMPROCEDENTES CONTRA LA RESOLUCIÓN QUE DECLARA LA NULIDAD DEL ACTO IMPUGNADO POR LA FALTA DE VIGENCIA DE UNA NORMA OFICIAL MEXICANA, AL TRATARSE DE UN VICIO FORMAL.’ (transcribe contenido)

"En la resolución de la que emanó el criterio jurisprudencial transcrito, el Pleno en Materia Administrativa de este Circuito Judicial señaló que la falta de vigencia de la normativa bajo la cual se sanciona una determinada conducta no puede constituir un vicio de fondo para efectos de la procedencia del recurso de revisión, debido a la excepcionalidad que el mismo requiere, pues el examen de dicha causa de anulación no conduce a la declaración de un derecho, ni a la inexigibilidad de una obligación, además de que tampoco resuelve el contenido material de la pretensión en el juicio administrativo federal, porque una declaratoria de nulidad en esos términos sólo se limita al análisis de la posible carencia de determinadas formalidades elementales que debe revestir todo acto o pronunciamiento administrativo para ser legal, como es la fundamentación.

"El referido órgano colegiado también aseveró que cuando se declara la nulidad de un acto impugnado porque se sustenta en una norma que carece de certeza jurídica, en cuanto al plazo para dictar y notificar la resolución en el procedimiento para sancionar al contador público y, por tanto, inaplicable, no se resuelve la pretensión planteada en el juicio respectivo, por lo que no se emite un pronunciamiento de fondo en el que se declare un derecho o se exija el cumplimiento de una obligación; de ahí que el requisito de excepcionalidad previsto en el artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no se satisfaga, tornando improcedente el medio de defensa intentado.

"Concluyó que lo anterior es así, porque lo que provoca en tales casos la anulación sólo se refiere a la falta de formalidad de la normatividad que sirve de apoyo para sancionar; mas no por el propio contenido material de la litis o derivado de que el particular o el servidor público no hubieran llevado a cabo la conducta que les fue atribuida.

"Es decir, determinó que la falta de fundamentación constituye un vicio formal que implica que el recurso de revisión se deba estimar improcedente, al margen de la materia específica de que trate la resolución relativa, pues en ese tipo de sentencias no se emite algún pronunciamiento que implique la declaración de un derecho ni la inexigibilidad de una obligación, ya que no se resuelve respecto del contenido material de la pretensión planteada en el juicio contencioso, sino que únicamente se limita al examen de la posible carencia de determinadas formalidades elementales que debe revestir todo acto o procedimiento administrativo para ser legal.

"Entonces, si en el presente caso la declaratoria de nulidad obedeció a que en consideración de la Sala el procedimiento administrativo seguido en contra de la demandante carece de un sustento normativo, como consecuencia de su inaplicación, en ejercicio del control difuso de su constitucionalidad, esa circunstancia pone de relieve que la decisión de la autoridad de origen no involucra un aspecto de fondo, sino únicamente de forma.