CONTRADICCIÓN DE TESIS 9/2020. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO Y EL DÉCIMO QUINTO TRIBUNAL COLEGIADO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 10 DE MAYO DE 2022. MAYORÍA DE DIECINUEVE VOTOS DE LOS MAGISTRADOS JOEL

(b) Que esa afectación se actualice en una relación en la que la autoridad se encuentre en un plano de igualdad con los particulares.

El supuesto normativo aludido permite a una persona jurídica oficial promover el juicio de amparo cuando exista una afectación patrimonial, es decir, una vulneración a alguna de las facultades, competencias o derechos que se comprenden dentro de su patrimonio, lo cual puede traducirse en términos monetarios y, además, esa afectación debe darse en una situación jurídica en la que se encuentre como gobernada, esto es, sujeta al imperio que le impone un acto unilateral.

En relación con la intelección del artículo 7o. de la Ley de Amparo, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 289/2017,(11) en sesión de treinta y uno de enero de dos mil dieciocho, estableció lo siguiente:

"Para resolver el tema de la contradicción de tesis que nos ocupa, en primer lugar, es necesario referir al contenido del artículo 7o. de la Ley de Amparo vigente, el cual dispone lo siguiente:

"...

"Este artículo prevé una hipótesis de legitimación para acudir al juicio de amparo, al facultar a las personas morales oficiales a reclamar afectaciones que les puede ocasionar otra autoridad mediante un acto, una norma o una omisión. Se trata de una condición de acceso al juicio de amparo, esto es, un presupuesto procesal que exige a una autoridad acreditar una afectación patrimonial dentro de una relación en la que se encuentra en un plano de igualdad.

"Estas exigencias se justifican en atención a que la Federación, los Estados, el Distrito Federal, los Municipios o cualquier persona moral pública –como lo enuncia el artículo– no pueden considerarse titulares de derechos humanos, por ser entidades estatales que gozan de competencias y facultades para cumplir con su función; por lo que no podrían considerarse legitimados, en un primer momento, para reclamar una afectación derivada de la transgresión a un derecho humano.

"Es importante recordar que el juicio de amparo fue concebido como un medio de defensa constitucional para proteger a los particulares contra la acción del Estado que sea perjudicial a los derechos del hombre, sus garantías individuales y ahora sus derechos humanos, las cuales constituyen auténticas restricciones al poder público para salvaguardar los valores fundamentales de la dignidad humana.

"En esas condiciones, se puede considerar que los órganos del Estado, por regla general, no se encuentran legitimados para promover juicio de amparo, en virtud de que no gozan de ese tipo de prerrogativas, es decir, no son titulares de garantías individuales o derechos humanos, susceptibles de ser afectados por la actuación de alguna autoridad.

"Sin embargo, la Ley de Amparo reconoce que existen casos en los que se requiere la intervención de la Justicia Federal, a través del juicio de amparo, para evitar la imposición arbitraria de actos por parte de ciertas autoridades que transgredan ciertos derechos de otras autoridades.

"De esa forma, la Ley de Amparo identifica esa situación a partir de dos elementos: i) la existencia de una afectación patrimonial; y, ii) que dicha afectación se actualice dentro de una relación en la que la autoridad se encuentre en un plano de igualdad con los particulares.

"La existencia de un plano de igualdad con los particulares ha sido objeto de análisis y se han utilizado una serie de conceptos para identificar sus alcances, tales como la doble personalidad del Estado, conforme a lo cual se entiende que en ciertas circunstancias las autoridades dejan de actuar con imperio y, por tanto, se asemejan a los particulares.

"Lo anterior sin desconocer que la doble personalidad del Estado debe referirse a la calificación de la naturaleza del acto en cuestión y, a partir de ello, se atribuyen distintas consecuencias (de derecho privado o de derecho público); por lo que no puede ser del todo acertado que un órgano del Estado actúe en calidad de particular, por el simple hecho de que realiza actos sujetos al derecho civil o mercantil, o que actúa como autoridad, cuando uno de sus actos está sujeto al derecho público.

"En razón de ello, las personas morales oficiales, sólo tienen una personalidad, la cual es en todos los casos de derecho público, pues se encuentra sometido a la Constitución y a las leyes aplicables, y si bien puede realizar determinados actos regidos por el derecho civil o mercantil o incluso puede colocarse en una situación de desventaja frente a otra autoridad; ello no implica que por esa simple circunstancia, se modifique su naturaleza jurídica, se bifurque su personalidad, o que a los atributos de la personalidad se le puedan aplicar las normas del derecho privado.

"Así, la situación a la que se refiere el artículo 7o. de la Ley de Amparo obliga a advertir una condición de supra-subordinación de una autoridad frente a otra, en atención a la imposición unilateral de un acto, motivo por el cual, de acuerdo a la naturaleza vertical del juicio de amparo y a su objeto protector de derechos humanos –que permite reclamar actos emitidos por una autoridad responsable que actúe de manera unilateral y obligatoria– debe considerarse que la posibilidad de una autoridad para acudir al juicio, se da cuando sufre una afectación derivada de un acto impuesto por una autoridad que actúa de manera unilateral, con imperio, por lo que su pretensión es defender sus derechos en dicha situación de subordinación. "En ese sentido, se concibe una acción de amparo que permite a ciertas autoridades defenderse de otras autoridades, de ahí que se trate de un mecanismo de control excepcional, que limita su acceso para garantizar la defensa de una autoridad, respecto de los actos de otra frente a la cual no tiene posibilidad de defensa, por lo que requiere de un órgano jurisdiccional que intervenga para solucionar la controversia.

"La legitimación para acudir al amparo de las personas morales oficiales, prevista en el artículo transcrito, ha sido objeto de análisis en distintos precedentes, no sólo conforme a lo dispuesto en la ley vigente, sino también en lo dispuesto en el artículo 9o. de la Ley de Amparo abrogada. En dichos precedentes, se ha afirmado que las personas morales oficiales pueden acudir al juicio de amparo de manera excepcional, acreditando los distintos requisitos que la norma exige, como la existencia de una afectación patrimonial dentro de relaciones jurídicas en las que la autoridad se encuentre subordinada a la autoridad que emite el acto que se reclama.

"En efecto, dichos alcances se han abordado en diversas ocasiones por esta Suprema Corte y precisamente al resolver la contradicción de tesis 345/2010, por unanimidad de cuatro votos, en sesión de nueve de febrero de dos mil once, esta Primera Sala precisó que en relación con la legitimación de las autoridades estatales para acudir al juicio de amparo, debe distinguirse entre los actos que realizan los órganos del Estado como entidad soberana, esto es, en un nivel de supraordinación, por medio de dictados imperativos, cuya observancia es obligatoria, de los actos que realizan en un nivel de coordinación con los particulares, sin atributos de autoridad.

"Precisó esta Primera Sala que la razón de ser de dicha distinción, radica en la naturaleza del juicio de amparo, como medio de control del poder público a favor de los gobernados, por lo que no puede el propio poder público, acudir al amparo para defender la legalidad de actos de autoridad. En cambio, consideró que los órganos del Estado sí están legitimados para promover juicio de amparo en contra de la sentencia definitiva que resuelve una acción civil ejercida por alguno de ellos para reclamar prestaciones de carácter patrimonial que corresponden al erario público, pues en esta hipótesis se colman los requisitos de legitimación que establece la Ley de Amparo.

"Igualmente, en el amparo directo en revisión 2823/2012, esta Primera Sala consideró que: ‘a pesar de que las personas morales de derecho público no son titulares de derechos fundamentales, el legislador consideró conveniente que en los casos en que éstas actúen como personas morales de derecho privado puedan promover juicio de amparo. Esto se explica, porque en estos casos el Estado no actúa con potestad, sino que se relaciona en un plano de igualdad con los particulares, por lo que el legislador recurre a una ficción y les otorga los mismos derechos a las personas morales oficiales que a las personas de derecho privado’.

"En ese mismo asunto, se concluyó que para determinar la legitimación en el amparo, es intrascendente si la persona moral oficial actúa dentro de un procedimiento jurisdiccional (como podría ser un juicio contencioso administrativo), sino que es preciso atender y analizar la relación subyacente a dicho procedimiento. Es decir, que la igualdad procesal que puede advertirse en un procedimiento jurisdiccional, no implica que se actúe en un plano de coordinación con los particulares, sino que la igualdad que se requiere para que una autoridad pueda promover juicio se trata de una igualdad en la que no haya relación de supra-subordinación."

Asimismo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 374/2016 –referida con antelación–, en relación con la interpretación y los alcances que deben darse al artículo 7o. de la Ley de Amparo, con un carácter restrictivo estableció, en lo que interesa, lo siguiente: