CONTRADICCIÓN DE TESIS 9/2020. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO Y EL DÉCIMO QUINTO TRIBUNAL COLEGIADO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 10 DE MAYO DE 2022. MAYORÍA DE DIECINUEVE VOTOS DE LOS MAGISTRADOS JOEL

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"Como se advierte de lo anterior, el legislador federal ha considerado que las personas morales públicas pueden solicitar amparo cuando la actuación de una diversa autoridad afecte su patrimonio, en tratándose de ‘relaciones jurídicas que se encuentren en un plano de igualdad con los particulares’.

"A juicio de esta Segunda Sala, la excepción contenida en el precepto normativo aludido: (I) no resulta de interpretación amplia, sino estricta; y (II) constituye el único fundamento para que las personas morales oficiales puedan interponer amparo, por lo que de no actualizarse sus hipótesis fácticas-jurídicas, tales entes carecerán indefectiblemente de legitimación en tal medio de control constitucional.

"En efecto, no puede perderse de vista que la excepción contenida en el artículo 7o. de la Ley de Amparo obedece a la teoría de la doble personalidad del Estado, según la cual, los entes públicos pueden ser considerados como entidades dotadas de imperio, o bien, en su carácter de sujetos de derecho privado.

"Así lo ha establecido este Alto Tribunal, al señalar que bajo la fase de derecho privado –es decir, como sujeto colocado en el mismo plano jurídico que los particulares–, el Estado como persona moral, ‘capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones, está en aptitud de poner en ejercicio todos aquellos medios que la ley le concede a las personas civiles, para la defensa de unos y otras’, entre ellos, precisamente, el juicio de amparo.

"Siendo que, como entidad pública en sentido estricto, ‘no puede ejercer ninguno de esos medios sin desconocer su propia soberanía’, dando lugar, por ende, a que se soslayara ‘todo el imperio, toda la autoridad, o los atributos propios del Estado’.

"Además, no es posible conceder a los órganos del Estado el juicio de amparo por actos emitidos por el propio Estado a través de otro de sus órganos, ‘porque establecería una contienda de poderes soberanos, y el juicio de garantías no es más que una queja del particular, que se hace valer contra abusos del poder’.

"En otras palabras, el Estado, en unos casos puede obrar como autoridad ‘haciendo uso de los atributos propios de su soberanía encargado de velar por el bien común por medio de dictados imperativos cuya observancia es obligatoria’, y en otros casos, como persona de derecho privado, es decir, ‘cuando al igual que los individuos particulares ejecuta actos civiles que se fundan en derechos del propio Estado, vinculados a sus intereses particulares, ya celebrando contratos o promoviendo ante las autoridades en defensa de sus derechos patrimoniales’.

"Ilustra lo anterior, las tesis intituladas: ‘ESTADO, NO PUEDE PEDIR AMPARO COMO ENTIDAD SOBERANA, CUANDO SE APLICA EL ESTATUTO JURÍDICO.’(12) y ‘ESTADO. CUANDO OBRA COMO PERSONA DE DERECHO PÚBLICO, Y CUÁNDO COMO PERSONA DE DERECHO PRIVADO.’(13)

"Por ende, resulta inconcuso que la posibilidad de que las personas morales públicas puedan promover el juicio de amparo, únicamente tiene cabida cuando el Estado obra como ente privado en el ejercicio de su capacidad de adquirir derechos y contraer obligaciones vinculados a sus ‘intereses particulares’, lo cual lo coloca en un plano fáctico-jurídico de igualdad con los particulares con los que se relaciona, precisamente, para esos fines patrimoniales, provocando con ello que se encuentre en aptitud de ‘poner en ejercicio todos aquellos medios que la ley le concede a las personas civiles’, como lo es el referido medio de control constitucional.

"En efecto, si la finalidad del juicio de amparo es resolver toda controversia que se suscite por leyes o actos de autoridad que violen los derechos humanos, es claro que dicho objeto no puede hacerse extensivo a las personas de derecho público, sino cuando opere la excepción a esta regla –cuando el ente público obra como cualquier particular–, pues, de lo contrario, se traduciría en un desconocimiento del propio imperio del cual se encuentra investida la autoridad, al tiempo que modificaría al juicio de amparo a un simple medio de resolución de conflictos entre poderes públicos.

"En consecuencia, si bien el artículo 7o. de la Ley de Amparo autoriza a las personas morales oficiales para promover el juicio de garantías en defensa de sus derechos privados cuando actúa como cualquier particular, lo cierto es que ‘no capacita a las oficinas públicas o departamentos de Estado para entablarlo con objeto de protegerse contra otros departamentos de Estado’.

"Pues, como se ha razonado, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos estableció el juicio de amparo para proteger a los individuos contra la actuación del Estado que sea lesiva de los derechos fundamentales. Luego, siendo, en esencia, los derechos humanos ‘restricciones al poder público ... queda al margen de toda discusión que el Estado no goza de éstos, y por lo mismo, no puede promover juicio de garantías’.

"Da sustento a lo anterior, la tesis emitida por esta Segunda Sala que se lee bajo el rubro: ‘PERSONAS MORALES OFICIALES, AMPARO PEDIDO POR LAS.’(14)

"En esa tesitura, siempre que las personas morales oficiales actúen en su verdadero carácter de autoridad, se encontrarán excluidas de la posibilidad de interponer el juicio de amparo, con entera independencia de la naturaleza sustantiva o adjetiva de las violaciones que pretendan hacer valer, pues tal medio de control constitucional no debe de operar para resolver controversias entre entes estatales, sino para la eficaz protección de los derechos humanos de los particulares ante los actos de autoridad.

"En esa tesitura, contrario a lo sostenido en uno de los criterios disidentes en la presente contradicción de tesis, se colige que el simple hecho de que una autoridad sea parte dentro del juicio contencioso administrativo, de manera alguna implica que la persona moral oficial se encuentre en una relación de igualdad fáctica-jurídica con el gobernado.

"Es así, pues en los juicios de naturaleza administrativa –cual sea la posición procesal de la autoridad, ya sea como demandada o como accionante–, lo que se encuentra a debate es, precisamente, un acto genuino del Estado a través de alguno de sus órganos de la rama ejecutiva, lo que implica que las relaciones jurídicas en las que se encuentra la persona moral oficial con el particular de forma alguna se ubican en un plano de igualdad, pues, precisamente, el fin del juicio es determinar la validez o nulidad de tales actuaciones; de ahí que la defensa del acto administrativo ‘no puede ser considerado como un derecho del hombre ... para el efecto de que la autoridad que lo dispuso, estuviera en aptitud de defenderlo mediante el juicio de amparo, como si se tratara de una garantía individual suya’.

"Por tanto, el hecho de una persona moral oficial acuda como ‘litigante’ en el juicio contencioso administrativo de origen ‘no implica que se despoje de su ropaje de autoridad, ni que deba gozar de los mismos derechos que el particular, a efecto de estar en una situación de igualdad, al estimar que si el particular actúa como litigante y tiene a su favor el juicio de garantías, del mismo modo deberá tener acceso al mismo la autoridad.’

"Admitir que la autoridad accionante o demandada está facultada para promover el juicio de amparo, por el solo hecho de sujetarse a la jurisdicción de un tribunal contencioso y ser parte en tal contienda jurisdiccional, sería tanto como desnaturalizar dicho medio de control constitucional ‘para convertirlo en una mera instancia dentro de un juicio ordinario, el cual, ni por razón de origen, ni por razón de su finalidad, puede equipararse al juicio de amparo’.

"Ilustra lo anterior, la tesis emitida por esta Segunda Sala intitulada: ‘FISCO, IMPROCEDENCIA DEL AMPARO PROMOVIDO POR ÉL.’(15)

"En efecto, cuando las personas morales oficiales pretenden reclamar cualquier acto que derive de un juicio contencioso administrativo –sea sustantivo o adjetivo–, lógicamente, por ese solo hecho carecerán de legitimación para promover el juicio de amparo, en virtud de que las actuaciones que son materia de controversia en tales procedimientos, provienen, precisamente, del ejercicio de las facultades que las leyes les otorgan, para el cumplimiento de las funciones públicas que les son encomendadas.

"Siendo que, como se ha reiterado, el requisito indispensable para acreditar la legitimación ad causam de las personas morales oficiales en el juicio de amparo, es que ‘la afectación a sus intereses patrimoniales sean derivados o tengan su origen en actos jurídicos que realiza como particular o gobernado, bajo un plano de igualdad en una relación de coordinación frente a otro gobernado’; distinguiéndose así dicha actuación con la que realiza en despliegue de sus atribuciones propias de gobierno, porque en estas últimas, el organismo público crea, modifica o revoca, unilateralmente, una situación que afecta la esfera legal del particular.

"De ahí que, si bien en algunos casos se pudiese considerar que mediante el juicio contencioso administrativo las personas morales oficiales pretenden proteger cuestiones patrimoniales, lo cierto es que no se surte el diverso supuesto atinente a que actúen en un plano de igualdad fáctica jurídica como si se tratase de un particular, lo cual constituye el requisito sin el cual, no puede actualizarse el supuesto de excepción consagrado en el precepto 7o. de la Ley de Amparo; puesto que en el despliegue de su actuación como ente de gobierno, se encuentra desprovisto de toda posibilidad de exigir la protección de derechos fundamentales.

"Sirve de sustento a lo anterior, de manera análoga, la jurisprudencia 2a./J. 45/2003, que se lee bajo el rubro: ‘PERSONAS MORALES OFICIALES. CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO CUANDO ACTÚAN COMO AUTORIDADES DEMANDADAS EN UN PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, POR ACTOS RELACIONADOS CON SERVIDORES PÚBLICOS MIEMBROS DE CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA.’."(16)