CONTRADICCIÓN DE TESIS 9/2020. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO Y EL DÉCIMO QUINTO TRIBUNAL COLEGIADO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 10 DE MAYO DE 2022. MAYORÍA DE DIECINUEVE VOTOS DE LOS MAGISTRADOS JOEL

• La Ley de Amparo prevé una hipótesis de legitimación para que las personas jurídicas oficiales acudan al juicio a reclamar afectaciones que les puede ocasionar otra autoridad mediante un acto, una norma o una omisión, a condición que los entes públicos acrediten una afectación patrimonial dentro de una relación en la que se encuentra en un plano de igualdad.

• La Federación, los Estados, el Distrito Federal (ahora Ciudad de México), los Municipios o cualquier persona moral pública –como lo enuncia el artículo 7o. de la Ley de Amparo– no pueden considerarse titulares de derechos humanos, por ser entidades estatales que gozan de competencias y facultades para cumplir con su función; por lo que no podrían considerarse legitimados, en un primer momento, para reclamar una afectación derivada de la transgresión a un derecho humano.

• Si el juicio de amparo fue concebido como un medio de defensa constitucional para proteger a los particulares contra la acción del Estado que sea perjudicial a los derechos de las personas, sus garantías individuales y ahora sus derechos humanos, es inconcuso que los órganos del Estado, por regla general, no se encuentran legitimados para promover juicio de amparo, en virtud que no gozan de ese tipo de prerrogativas, es decir, no son titulares de derechos humanos, susceptibles de ser afectados por la actuación de alguna autoridad.

• La Ley de Amparo reconoce que existen casos en los que se requiere la intervención de la Justicia Federal, a través del juicio de amparo, para evitar la imposición arbitraria de actos por parte de ciertas autoridades que transgredan ciertos derechos de otras autoridades, por lo que el legislador identificó esa situación a partir de dos elementos: (a) la existencia de una afectación patrimonial; y, (b) que esa afectación se actualice dentro de una relación en la que la autoridad se encuentre en un plano de igualdad con los particulares.

• La existencia de un plano de igualdad con los particulares ha sido objeto de análisis y se han utilizado una serie de conceptos para identificar sus alcances, tales como la doble personalidad del Estado, conforme a lo cual se entiende que en ciertas circunstancias las autoridades dejan de actuar con imperio y, por tanto, se asemejan a los particulares.

• La doble personalidad del Estado debe referirse a la calificación de la naturaleza del acto en cuestión y, a partir de ello, se atribuyen distintas consecuencias (de derecho privado o de derecho público); por lo que no puede ser del todo acertado sostener que un órgano del Estado actúe en calidad de particular, por el simple hecho de que realiza actos sujetos al derecho civil o mercantil, o que actúa como autoridad, cuando uno de sus actos está sujeto al derecho público.

• Las personas jurídicas oficiales sólo tienen una personalidad, la cual es, en todos los casos, de derecho público, pues se encuentran sometidas a la Constitución y a las leyes aplicables, y si bien pueden realizar determinados actos regidos por el derecho civil o mercantil o, incluso, puede colocarse en una situación de desventaja frente a otra autoridad. Ello no implica que, por esa simple circunstancia, se modifique su naturaleza jurídica, se bifurque su personalidad, o que a los atributos de la personalidad se le puedan aplicar las normas del derecho privado.

• La situación a la que se refiere el artículo 7o. de la Ley de Amparo, obliga a advertir una condición de supra-subordinación de una autoridad frente a otra, en atención a la imposición unilateral de un acto, motivo por el cual, de acuerdo a la naturaleza vertical del juicio de amparo y a su objeto protector de derechos humanos –que permite reclamar actos emitidos por una autoridad responsable que actúe de manera unilateral y obligatoria– debe considerarse que la posibilidad de una autoridad para acudir al juicio, se da cuando sufre una afectación derivada de un acto impuesto por una autoridad que actúa de manera unilateral, con imperio, por lo que su pretensión es defender sus derechos en esa situación de subordinación.

• La acción de amparo permite a ciertas autoridades defenderse de otras autoridades, lo cual implica que se trata de un mecanismo de control excepcional, que limita su acceso para garantizar la defensa de una autoridad, respecto de los actos de otra frente a la cual no tiene posibilidad de defensa, por lo que requiere de un órgano jurisdiccional que intervenga para solucionar la controversia.

• La legitimación de las personas jurídicas oficiales para acudir al juicio de amparo constituye una excepción a la regla contenida en el artículo 7o. de la Ley de Amparo, que obedece a la teoría de la doble personalidad del Estado, según la cual, los entes públicos pueden ser considerados como entidades dotadas de imperio, o bien, en su carácter de sujetos de derecho privado.

• La posibilidad de que las personas jurídicas públicas puedan promover el juicio de amparo, únicamente tiene cabida cuando el Estado obra como ente privado en el ejercicio de su capacidad de adquirir derechos y contraer obligaciones vinculados a sus "intereses particulares", lo cual lo coloca en un plano fáctico-jurídico de igualdad con los particulares con los que se relaciona, precisamente, para esos fines patrimoniales, provocando con ello que se encuentre en aptitud de "poner en ejercicio todos aquellos medios que la ley le concede a las personas civiles", como lo es el referido medio de control constitucional.

• Si la finalidad del juicio de amparo es resolver toda controversia que se suscite por leyes o actos de autoridad que violen los derechos humanos, es claro que dicho objeto no puede hacerse extensivo a las personas de derecho público, sino cuando opere la excepción a esta regla –cuando el ente público obra como cualquier particular–. • Si bien el artículo 7o. de la Ley de Amparo autoriza a las personas jurídicas oficiales para promover el juicio de garantías en defensa de sus derechos privados cuando actúa como cualquier particular, lo cierto es que "no capacita a las oficinas públicas o departamentos de Estado para entablarlo con objeto de protegerse contra otros departamentos de Estado".

• El requisito indispensable para acreditar la legitimación ad causam de las personas jurídicas oficiales en el juicio de amparo, es que "la afectación a sus intereses patrimoniales sean derivados o tengan su origen en actos jurídicos que realiza como particular o gobernado, bajo un plano de igualdad en una relación de coordinación frente a otro gobernado"; distinguiéndose así dicha actuación con la que realiza en despliegue de sus atribuciones propias de gobierno, porque en estas últimas, el organismo público crea, modifica o revoca, unilateralmente, una situación que afecta la esfera legal del particular.

• El legislador federal ha considerado que las personas jurídicas públicas pueden solicitar amparo cuando la actuación de una diversa autoridad afecte su patrimonio, en tratándose de "relaciones jurídicas que se encuentren en un plano de igualdad con los particulares", lo cual implica que la excepción contenida en el artículo 7o. de la Ley de Amparo: (a) no resulta de interpretación amplia, sino estricta; y (b) constituye el único fundamento para que las personas jurídicas oficiales puedan interponer amparo, por lo que de no actualizarse sus hipótesis fácticas-jurídicas, tales entes carecerán indefectiblemente de legitimación en tal medio de control constitucional.

• Siempre que las personas jurídicas oficiales actúen en su verdadero carácter de autoridad, se encontrarán excluidas de la posibilidad de interponer el juicio de amparo, con entera independencia de la naturaleza sustantiva o adjetiva de las violaciones que pretendan hacer valer, pues tal medio de control constitucional no debe operar para resolver controversias entre entes estatales, sino para la eficaz protección de los derechos humanos de los particulares ante los actos de autoridad.

Con base en los criterios sustentados por el Máximo Tribunal de Justicia de la Nación, se advierte que si el juicio de amparo es un medio de control de la constitucionalidad instituido para la salvaguarda de los derechos humanos y que, por regla general, los órganos del Estado no se encuentran legitimados para promover juicio de amparo, en virtud «de» que no gozan de ese tipo de prerrogativas, en tanto que no son titulares de derechos humanos, susceptibles de ser afectados por la actuación de alguna autoridad, salvo que lo hagan en defensa de su patrimonio y cuya regulación se encuentra prevista en el artículo 7o. de la Ley de Amparo.

De ahí que la excepción para la procedencia del juicio de amparo ejercida por las personas jurídicas públicas contenida en el precepto normativo aludido no resulta de interpretación amplia, sino estricta, dado que en estos casos el amparo constituye un mecanismo de control excepcional, que limita su acceso y los legitima cuando como personas de derecho privado en el ejercicio de su capacidad adquieren derechos y contraen obligaciones vinculadas a sus intereses particulares.

De estimarse lo contrario, esto es, de considerarse que la impugnación en amparo se hiciera extensiva a las personas de derecho público y no como entes de derecho privado, modificaría la esencia del juicio de amparo para convertirlo en un medio de resolución de conflictos entre poderes públicos.

Acorde con lo expuesto en la presente resolución, se considera que en términos del marco regulatorio aplicable al Instituto Federal de Defensoría Pública y, en particular, a su director general, el hecho «de» que cuente con la facultad de garantizar los derechos de defensa y de acceso a la justicia a favor de los gobernados que lo soliciten en los términos que establecen las disposiciones jurídicas que le son aplicables, ello no lo legitima a acudir al juicio de amparo a demandar el acceso a las estaciones migratorias para que de esa forma –según el mismo lo refiere–, cuente con las herramientas necesarias para el mejor desempeño de sus actividades, pues la impugnación la hace como una persona jurídica que demanda de una autoridad un acto que se relaciona con el desempeño de sus atribuciones como ente gubernamental o como ente autoritativo.

Si el juicio de amparo se erige como un medio de control de la constitucionalidad instituido para la salvaguarda de los derechos humanos a favor de los gobernados y que los órganos del Estado, por regla general, no se encuentran legitimados para promover juicio de amparo, en virtud «de» que no gozan de ese tipo de prerrogativas, en tanto que no son titulares de derechos humanos, susceptibles de ser afectados por la actuación de alguna autoridad, salvo que lo hagan en defensa de su patrimonio y cuya regulación se limita en términos del artículo 7o. de la Ley de Amparo, a aquellos casos en que se controvierta una afectación patrimonial en una relación en la que la persona jurídica accionante se encuentra en un plano de igualdad con los particulares, es indudable que sólo en esos casos quedará justificada la legitimación para que las personas jurídicas oficiales acudan al juicio de amparo.

Si la calificación de los hechos con los cuales se acude al juicio de amparo cuando un ente público en el desempeño de sus funciones se duele de que una autoridad le genera una afectación al no permitirle un mejor desempeño en la actividad que despliega, es inconcuso que lo que está en juego no es una afectación a derechos fundamentales, como acontece en la especie tratándose de la impugnación del director general del Instituto Federal de Defensoría Pública en temas relacionados con la autorización para acceder al sistema de control de aseguramientos y traslados en estaciones migratorias, pues en estos casos la impugnación se relaciona con el desempeño de sus atribuciones como titular de ese instituto y no así como un ente público en defensa de su patrimonio.

Es aplicable a lo expuesto, la jurisprudencia 2a./J. 128/2017 (10a.), sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:

"PERSONAS MORALES OFICIALES. CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD, CON INDEPENDENCIA DE LAS VIOLACIONES QUE ADUZCAN. La excepción contenida en el artículo 7o. de la Ley de Amparo es de aplicación estricta y constituye el único fundamento para que las personas morales oficiales promuevan el juicio de amparo. En esa tesitura, si el objeto del juicio constitucional es resolver toda controversia suscitada por actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos, no puede hacerse extensivo a las personas de derecho público, sino cuando opere la excepción a esta regla, es decir, cuando actúan como cualquier particular y en defensa de su patrimonio; de ahí que cuando lo hacen en su carácter de autoridad carecen de legitimación para promover el amparo, con independencia de la naturaleza sustantiva o adjetiva de las violaciones que pretendan hacer valer ante el Juez o tribunal federal, pues el indicado medio de control constitucional no debe operar para resolver controversias entre organismos públicos, ni como un simple recurso de casación, sino para la eficaz protección de los derechos humanos reconocidos por el Estado Mexicano; habida cuenta que, siendo en esencia los derechos humanos restricciones al poder público, queda al margen de toda discusión que la autoridad no goza de éstos."(17) (Énfasis añadido)

Acorde con lo expuesto, se advierte que en términos del artículo 7o. de la Ley de Amparo, la excepción para la procedencia del juicio de amparo ejercida por las personas jurídicas públicas se limita a cuando éstas actúan como cualquier particular y en defensa de su patrimonio y que constituye el presupuesto procesal para que acudan a ese medio extraordinario de defensa.

De ahí que resulte incuestionable que si el director general del Instituto Federal de Defensoría Pública interpone demanda de amparo en la cual señala como actos reclamados la omisión de respuesta o la determinación negativa ante su solicitud de dictar una medida que facilite el desempeño de las funciones como ente público del personal a su cargo, dándole acceso al sistema informático de control de extranjeros ingresados en las estaciones migratorias, se actualiza un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, pues no se requiere de mayores elementos de constatación para advertir lo anterior, en tanto que en esos casos el servidor público acude como una persona jurídica oficial con potestades públicas y no como un ente público en defensa de su patrimonio.