CONTRADICCIÓN DE TESIS 21/2021. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DÉCIMO TERCERO Y DÉCIMO PRIMERO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 15 DE NOVIEMBRE DE 2022. MAYORÍA DE VEINTIDÓS VOTOS DE LOS MAGISTRADOS ARTURO IT

"‘Artículo 108. La demanda de amparo indirecto deberá formularse por escrito o por medios electrónicos en los casos que la ley lo autorice, en la que se expresará:

"‘I. ...

"‘II. ...

"‘III. La autoridad o autoridades responsables. En caso de que se impugnen normas generales, el quejoso deberá señalar a los titulares de los órganos de Estado a los que la ley encomiende su promulgación. En el caso de las autoridades que hubieren intervenido en el refrendo del decreto promulgatorio de la ley o en su publicación, el quejoso deberá señalarlas con el carácter de autoridades responsables, únicamente cuando impugne sus actos por vicios propios; ...’

"En cuanto al sentido de esa disposición, debe tenerse presente que la interpretación jurídica consiste en atribuirle sentido o significado a los enunciados jurídicos, esto es, interpretar consiste en esclarecer el significado de un texto.

"Sin embargo, también se debe tomar en cuenta que sólo será necesario realizar una labor interpretativa, más allá de la literalidad de la norma, cuando respecto de ésta existan dudas o controversias, es decir, cuando el texto sea oscuro o discutible en cuanto a lo que establece.

"En el caso, del precepto transcrito se advierte que la Ley de Amparo dispone que la demanda relativa deberá formularse por escrito o por medios electrónicos, y que en ésta se expresarán, entre otros datos, la o las autoridades responsables.

"En ese sentido, se considera que el texto de la disposición es claro en cuanto establece una obligación a cargo de quien promueva un amparo, esto es, del quejoso, de que en su demanda de amparo señale la o las autoridades a las que atribuya el o los actos que causen perjuicio a su esfera de derechos.

"De ahí que para que se considere que el quejoso viola el artículo 108, fracción III, de la Ley de Amparo, es necesario que incumpla su obligación de señalar la o las autoridades responsables.

"En el caso, como se señaló previamente, el Juez de Distrito consideró que el solicitante de amparo violó la citada disposición porque no justificó que correspondía al Comité de Participación Ciudadana representar en el juicio de amparo al Sistema Nacional Anticorrupción.

"Sin embargo, como ya se precisó, si bien la disposición normativa establece una obligación a cargo de la parte quejosa, lo cierto es que ésta no consiste en justificar a qué autoridad corresponde la representación de la o las responsables, sino más bien, en señalarlas.

"Sin que este tribunal advierta la existencia de algún otro precepto que lo establezca de ese modo, tal como lo aduce la recurrente.

"En el caso, ante el requerimiento que se le formuló, el quejoso reiteró que la autoridad responsable es el Sistema Nacional Anticorrupción y que ésa es su denominación correcta, con lo que, se estima, cumplió con la obligación prevista en el artículo 108, fracción III, de la Ley de Amparo.

"De ahí que si el precepto referido, citado como fundamento de la decisión, no establece la obligación que se atribuyó a cargo de la quejosa, entonces la resolución no está debidamente fundada, ni está justificada la conclusión de tener por inexistente a la autoridad señalada como responsable.

"En esas condiciones, procede declarar fundados los agravios y dejar insubsistente el auto recurrido, para que no se tenga por inexistente a la autoridad denominada Sistema Nacional Anticorrupción.

"Sin que pase inadvertido para este Tribunal Colegiado que la Juez de Distrito para emitir el auto recurrido, tomó en cuenta las diversas manifestaciones de la presidenta del Comité de Participación Ciudadana y del Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, en el sentido de que existe imposibilidad para emplazar a juicio al Sistema Nacional Anticorrupción, fundamentalmente, porque no están nombrados ciertos funcionarios que deben integrar el Comité de Participación Ciudadana del referido sistema, por lo cual devolvió los oficios que se le dirigieron.

"Sin embargo, lo manifestado no justifica que la Juez cese la comunicación con la autoridad responsable porque no exista, ya que al hacerlo restringe el derecho del quejoso de que dicha autoridad responda en el juicio de amparo por los actos que se le atribuyen.

"Lo anterior, pues debe tenerse presente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que para impedir la acción de amparo es necesario que la causa que dé lugar a esa consecuencia debe ser manifiesta e indudable.

"En efecto, de lo dicho por la presidenta del Comité Coordinador y del Comité de Participación Ciudadana al devolver los oficios, se advierte lo siguiente:

"– Señaló que se ostentaba como: ‘la presidenta del Comité de Participación Ciudadana y del Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción.’

"Esto es, la propia remitente manifiesta formar parte del Sistema Nacional Anticorrupción y ser la persona que preside tanto el Comité de Participación Ciudadana como el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción.

"– Señaló que el Sistema Nacional Anticorrupción no estaba instalado formalmente, ya que faltaban los nombramientos, por ejemplo, de la Comisión de Selección del Sistema Nacional Anticorrupción, la cual nombra a los integrantes del Comité de Participación Ciudadana, el cual sólo tiene nombrados tres de los cinco miembros que conforme a la ley deben integrarlo.

"Sin embargo, dicha remitente también mencionó que los dos comités que preside (Comité de Participación Ciudadana y Comité Coordinador) actualmente están operando.

"– Sostuvo que no todos los sistemas locales de las entidades federativas que integran el sistema han terminado de instalarse, y que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió acciones de inconstitucionalidad en las que declaró la invalidez del Decreto por el que se expide la Ley del Sistema Anticorrupción de la Ciudad de México y el Decreto por el que se expide la Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en el Combate a la Corrupción de la Ciudad de México.

"Sin embargo, de lo dicho por la remitente no se advierte que mencione porqué el hecho de que no se hayan instalado diversos sistemas de las entidades federativas, y que existan resoluciones de acciones de inconstitucionalidad respecto de la ley y decretos que menciona, de la Ciudad de México, impide que el referido Sistema Nacional Anticorrupción sea emplazado al juicio de amparo en el que se le señaló como responsable, máxime cuando la propia remitente menciona que actualmente “diversas instancias” de éste están operando, entre ellas, los dos comités que preside.

"– Afirmó que debido a que el sistema es una instancia de coordinación entre autoridades de los tres niveles de gobierno y no un ente específico, el cual está incompleto pues no se ha instalado formalmente y no cuenta con un domicilio en particular, y que por ello el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción ‘se encuentra imposibilitado material y jurídicamente para hacer de conocimiento de dicha instancia de coordinación el juicio de amparo que se pretende notificarle por conducto de este Comité.’ (sic)

"Sin embargo, no se advierte que la citada autoridad mencione la relación entre el hecho de que el sistema no esté completamente integrado y que carezca de un domicilio, impida que el Comité Coordinador esté impedido para ‘hacer de conocimiento de dicha instancia de coordinación el juicio de amparo que se pretende notificarle por conducto de este Comité.’ (sic) máxime cuando precisamente la remitente preside al Comité Coordinador.

"De lo que se sigue, que las manifestaciones efectuadas no otorgan certeza, primero, de que la autoridad señalada como responsable, Sistema Nacional Anticorrupción, no pueda ser emplazada por conducto de alguno de los órganos que lo integran y que están operando, ya que, se reitera, la persona que devuelve los oficios forma parte de éste, según su propia denominación y manifestaciones en ese sentido, e incluso preside el Comité Coordinador y el Comité de Participación Ciudadana; y, segundo, de que no exista.

"Ahora bien, dado que además de resolver acerca de lo correcto o incorrecto de la determinación recurrida, resulta de primordial importancia continuar con la tramitación del juicio de amparo, es necesario realizar las siguientes precisiones.

"Si una autoridad es señalada como responsable en el juicio de amparo, y existe, debe ser emplazada a efecto de que rinda su informe justificado, en relación con los actos que se le atribuyen.

"Corresponde al Juez de Distrito, como rector del procedimiento, asegurarse de que todas las partes en el juicio de amparo sean debidamente emplazadas.

"El Juez de Distrito tiene a su alcance los medios legales necesarios para hacer cumplir sus determinaciones, incluso de manera coercitiva y para allegarse de la información que requiera a fin de tramitar correctamente el juicio de amparo, considerando, desde luego, las cargas que procesalmente correspondan a cada parte.

"En ese sentido, el Juez está facultado para analizar la legislación que rija a las autoridades señaladas como responsables en el juicio de amparo, a fin de establecer, por ejemplo, cuál es la autoridad a través de la cual debe emplazar a juicio a la señalada como responsable en el juicio de amparo, pudiendo requerir a las propias responsables (incluso a través de los superiores jerárquicos de dichas autoridades, en caso de que existan), la información necesaria.

"No obstante, en aras de privilegiar la expeditez en la impartición de justicia, este tribunal considera que la autoridad señalada como el Sistema Nacional Anticorrupción puede ser llamado a juicio por medio de su Comité Coordinador, como se explica a continuación.

"El fundamento constitucional del Sistema Nacional Anticorrupción es el artículo 113 de la Carta Magna, que establece que es la instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos, y que contará con un Comité Coordinador, del que menciona cómo estará integrado, asimismo, que le corresponde, en los términos que determine la ley, entre otras cosas, el establecimiento de mecanismos de coordinación con los sistemas locales.

"Por otra parte, del artículo 7 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción se advierte que éste se integra por: I. Los integrantes del Comité Coordinador; II. El Comité de Participación Ciudadana; III. El Comité Rector del Sistema Nacional de Fiscalización, y IV. Los Sistemas Locales, quienes concurrirán a través de sus representantes.

"El artículo 3, fracción III, de ese ordenamiento establece que el Comité Coordinador es la instancia a la que hace referencia el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, “encargada de la coordinación y eficacia del Sistema Nacional” (SIC).

"El artículo 6 de la mencionada ley señala que las políticas públicas que establezca el Comité Coordinador del Sistema Nacional deberán ser implementadas por todos los Entes públicos.

"El artículo 8 del ordenamiento señala que el Comité Coordinador es la instancia responsable de establecer mecanismos de coordinación entre los integrantes del Sistema Nacional y tendrá bajo su encargo el diseño, promoción y evaluación de políticas públicas de combate a la corrupción.

"Asimismo, según el artículo 9, fracción VII, del ordenamiento, el Comité Coordinador tendrá entre sus facultades, la determinación e instrumentación de los mecanismos, bases y principios para la coordinación con las autoridades de fiscalización, control y de prevención y disuasión de faltas administrativas y hechos de corrupción, en especial sobre las causas que los generan.

"En el artículo 13 se establece que ‘el Sistema Nacional’ sesionará previa convocatoria del Comité Coordinador en los términos en que éste lo determine.

"Mientras que el artículo 12 señala en sus fracciones II y IV, que son atribuciones del presidente del Comité Coordinador, representar a dicho comité y dar seguimiento a los acuerdos del Comité Coordinador, a través de la Secretaría Ejecutiva.

"De todos los preceptos transcritos se advierte que el Sistema Nacional Anticorrupción se define como una instancia de coordinación entre las autoridades de los diversos órdenes del gobierno que lo integran; que de entre esos diversos órganos, el Comité Coordinador es la instancia en la que recae la coordinación y eficacia del sistema, así como el diseño, promoción y evaluación de políticas públicas de combate a la corrupción, y el establecimiento de los mecanismos de coordinación entre los integrantes del Sistema Nacional Anticorrupción, mientras que su presidente tendrá la atribución de representar al comité y de dar seguimiento a los acuerdos que emita, a través de la Secretaría Ejecutiva.

"Por ende, si bien es cierto que, como lo mencionó la presidenta del Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, éste se integra por un gran número de instituciones, tanto a nivel federal como local, lo cierto es que corresponde al comité la coordinación entre esas instituciones y, sobre todo, la eficacia del sistema. "De ahí que este tribunal considere que, precisamente, porque el Sistema Nacional Anticorrupción es una instancia integrada por diversas instituciones, cuando se promueva un juicio de amparo en el que se le señale como autoridad responsable, puede ser emplazada al juicio por conducto de la instancia a la que corresponde la coordinación entre todas las instituciones que lo integran, esto es, el Comité Coordinador, representado por su presidente.

"Máxime que, se advierte que los actos que la quejosa reclamó del Sistema Nacional Anticorrupción son: la expedición y publicación, así como la aplicación del ‘Acuerdo por el que el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción da a conocer que los formatos de declaración de situación patrimonial y de intereses son técnicamente operables con el Sistema de Evolución Patrimonial y de Declaración de Intereses de la Plataforma Digital Nacional, así como el inicio de la obligación de los servidores públicos de presentar sus respectivas declaraciones de situación patrimonial y de intereses conforme a los artículos 32 y 33 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 2019...’ (sic); y al presidente corresponde representar al Comité Coordinador y dar seguimiento a sus acuerdos, a través de la Secretaría Ejecutiva.

"En consecuencia, se reitera, ante lo esencialmente fundado de los agravios, procede dejar insubsistente el auto recurrido, a efecto de que no se deje de tener comunicación con la autoridad señalada como responsable consistente en el Sistema Nacional Anticorrupción, y para que la Juez de Distrito lleve a cabo todos los actos que sean necesarios para lograr el emplazamiento a juicio de la misma, conforme a lo expuesto en esta resolución.

"Por lo expuesto y fundado, con apoyo además en los artículos 97, fracción I, inciso e); 101 y demás relativos de la Ley de Amparo, se;

"RESUELVE:

"ÚNICO. Es fundado el recurso de queja interpuesto contra el auto de primero de diciembre de dos mil veinte dictado por la Juez Tercero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, en el juicio de amparo indirecto 659/2020."

CUARTO.—Una vez transcritos los criterios contendientes debe determinarse si en el caso existe contradicción de criterios, pues sólo en tal supuesto es posible resolver cuál es el que debe prevalecer.

Para que exista materia a dilucidar en una contradicción de tesis debe, cuando menos formalmente, haber una oposición de criterios jurídicos en los que se analice la misma cuestión; es decir, para que surta su procedencia, la contradicción denunciada debe referirse a las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas vertidas dentro de la parte considerativa de las sentencias respectivas.

Por contradicción de "tesis" debe entenderse cualquier discrepancia en el criterio adoptado por órganos jurisdiccionales mediante argumentos lógico-jurídicos que justifiquen su decisión en una controversia, independientemente de que el criterio sustentado por los Tribunales Colegiados de Circuito no constituya jurisprudencia debidamente integrada, ello no será requisito indispensable para proceder a su análisis y establecer si existe la contradicción de tesis planteada y, en su caso, cuál será el criterio que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia.

Es aplicable al caso la jurisprudencia 2a./J. 94/2000 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 319, Tomo XII, noviembre de 2000, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de texto:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, regulan la contradicción de tesis sobre una misma cuestión jurídica como forma o sistema de integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos; criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto que esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados de generalidad y abstracción. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados."

De acuerdo con lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la causa que motiva la solución de los problemas que se plantean en este tipo de asuntos es la necesidad de unificar criterios, sin exigir el cumplimiento de una serie de características formales o fácticas.

Entonces, para determinar que una contradicción de tesis es procedente, se requiere verificar si existe la necesidad de unificar criterios; es decir, si hay una posible discrepancia en las consideraciones de los Tribunales Colegiados de Circuito sustentadas durante el proceso de interpretación que llevaron a cabo los referidos órganos jurisdiccionales.

En otras palabras, para resolver si existe o no la contradicción de tesis denunciada, es necesario analizar detenidamente cada una de las consideraciones interpretativas involucradas –no los puntos resolutivos– con el objeto de identificar si en los respectivos razonamientos, en relación con un mismo punto de derecho se tomaron decisiones distintas –no necesariamente contradictorias en términos lógicos–.

Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia número P./J. 72/2010, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 7, Tomo XXXII, agosto de 2010 de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, con registro digital: 164120, de texto:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

Criterio del que se advierte que la finalidad de la contradicción de tesis es la unificación de criterios y dado que el problema radica en los procesos de interpretación –no en los resultados– adoptados por los tribunales contendientes.

A partir de lo expuesto, se verificará si el asunto cumple con las condiciones necesarias para la existencia de la contradicción entre los criterios de los Tribunales Colegiados contendientes.

Es oportuno destacar que en los asuntos de los que derivaron los recursos de queja materia de contradicción, se reclamó, entre otros, el Acuerdo por el que se da a conocer que los formatos de declaración de situación patrimonial y de intereses son técnicamente operables con el Sistema de Evolución Patrimonial y de Declaración de Intereses de la Plataforma Digital Nacional, así como el inicio de la obligación de los servidores públicos de presentar sus respectivas declaraciones de situación patrimonial y de intereses, conforme a los artículos 32 y 33 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

Asimismo, dicho acuerdo fue atribuido, entre otras autoridades responsables, al Sistema Nacional Anticorrupción, el cual no pudo ser emplazado a juicio; y, previos requerimientos a la parte quejosa para que señalara su denominación correcta y desahogos de ésta en el sentido de que el nombre correcto de la autoridad responsable es como se señaló, la Jueza del conocimiento determinó tener por inexistente a la referida autoridad responsable.