CONTRADICCIÓN DE TESIS 21/2021. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DÉCIMO TERCERO Y DÉCIMO PRIMERO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 15 DE NOVIEMBRE DE 2022. MAYORÍA DE VEINTIDÓS VOTOS DE LOS MAGISTRADOS ARTURO IT

• Al resolver el recurso de queja Q.A. 49/2021 el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que el Sistema Nacional Anticorrupción es una instancia de coordinación entre autoridades de los tres órdenes de gobierno, y no un ente específico, que se debe integrar por diversas instituciones a nivel federal, como a nivel local; por lo que, en sí misma no puede recaerle el carácter de autoridad responsable dado que sus diferentes comités o sistemas locales, son los que realizan todas y cada una de sus funciones y facultades que la ley les otorga.

Con base en lo anterior, determinó que, sin prejuzgar sobre la existencia del Sistema Nacional Anticorrupción como institución, no podía soslayar que éste aún no se encontraba debidamente integrado, por lo que fue legal que la Jueza Tercera de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México la tuviera como autoridad inexistente, para efectos del juicio de amparo.

Precisó que era infundado que la Jueza de Distrito no haya tomado en consideración que la autoridad denominada Sistema Nacional Anticorrupción, podía ser notificada a través del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción, puesto que, de la resolución recurrida, se desprendía que fue precisamente la negativa de dicha autoridad para que por su conducto se emplazara al Sistema Nacional Anticorrupción, lo que llevó a la juzgadora a emitir la resolución recurrida.

• El Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en el recurso de queja Q.A. 4/2021, resolvió que era incorrecta la determinación de la Jueza, en el sentido de tener por inexistente a la autoridad responsable denominada Sistema Nacional Anticorrupción, toda vez que la parte quejosa sí señaló la denominación correcta de la autoridad responsable, por lo que cumplió con la obligación prevista en el artículo 108, fracción III, de la Ley de Amparo.

Determinó que la resolución recurrida no estaba debidamente motivada ya que la juzgadora omitió exponer las razones que justificaran su determinación, ya que únicamente invocó el artículo 108, fracción III, de la Ley de Amparo, pero no realizó la subsunción entre la hipótesis normativa que estableció y el hecho que refirió.

Indicó que el citado artículo no establece la obligación que se atribuyó a cargo de la quejosa, consistente en justificar a qué autoridad corresponde la representación de la o las responsables, sino más bien, en señalarlas; de ahí que la resolución no estaba debidamente fundada, ni estaba justificada la conclusión de tener por inexistente a la autoridad señalada como responsable.

Manifestó que el Juez está facultado para analizar la legislación que rija a las autoridades señaladas como responsables en el juicio de amparo, a fin de establecer, por ejemplo, cuál es la autoridad a través de la cual debe emplazar a juicio a la señalada como responsable en el juicio de amparo, pudiendo requerir a las propias responsables la información necesaria.

Determinó que la autoridad responsable, Sistema Nacional Anticorrupción podía ser llamada a juicio por medio de su Comité Coordinador, en virtud de que dicho sistema se define como una instancia de coordinación entre las autoridades de los diversos órdenes del gobierno que lo integran; que, entre esos órganos, el Comité Coordinador es la instancia en la que recae la coordinación y eficacia del sistema, así como el diseño, promoción y evaluación de políticas públicas de combate a la corrupción, y el establecimiento de los mecanismos de coordinación entre los integrantes del Sistema Nacional Anticorrupción, mientras que su presidente tiene la atribución de representar al comité y dar seguimiento a los acuerdos que emita, a través de la Secretaría Ejecutiva.

Por lo anterior, determinó que cuando el Sistema Nacional Anticorrupción sea señalado como autoridad responsable en el juicio de amparo, puede ser emplazado por conducto de la instancia a la que corresponde la coordinación entre todas las instituciones que lo integran, es decir, a través del Comité Coordinador, representado por su presidente.

De lo antes reseñado, este Pleno concluye que sí existe contradicción de tesis, toda vez que los tribunales contendientes llegaron a conclusiones distintas al analizar si era correcto tener por inexistente al Sistema Nacional Anticorrupción, ante la imposibilidad de notificarle la demanda de amparo indirecto.

Lo anterior, pues el Décimo Tercer Tribunal Colegiado resolvió que resultaba correcto tener por inexistente al referido Sistema Nacional Anticorrupción, en virtud de que no se encontraba debidamente conformado, por lo que, no podía recaerle el carácter de autoridad responsable; por su parte, el Décimo Primer Tribunal Colegiado determinó que era incorrecto tener como autoridad inexistente al Sistema Nacional Anticorrupción, ya que éste podía ser notificado por conducto de la instancia a la que corresponde la coordinación entre todas las instituciones que lo integran, esto es, el Comité Coordinador.

Sí existe contradicción sustancial entre el problema jurídico y los criterios objeto de la denuncia, pues ambos Tribunales Colegiados fijaron de manera indubitable y expresa un criterio en el que sostuvieron una postura contraria a efecto de determinar si resultó correcto tener como autoridad responsable inexistente al Sistema Nacional Anticorrupción.

Lo anterior, pues si bien el Décimo Tercer Tribunal Colegiado no analizó de manera específica si el Sistema Nacional Anticorrupción podía ser emplazado por conducto del Comité Coordinador; sin embargo en la foja 26 de la ejecutoria dictada en el recurso de queja 49/2021 se observa que, el citado órgano precisó que la negativa de recibir los oficios dirigidos al referido sistema, por parte del Comité de Participación Ciudadana de dicho sistema, fue la que llevó a la Jueza a emitir la resolución recurrida, consistente en tener al Sistema Nacional Anticorrupción como autoridad inexistente, por lo que al resolver que fue correcta la decisión de la Jueza de Distrito, de manera implícita determinó que el Sistema Nacional Anticorrupción no existía y tampoco podía ser emplazado a juicio por conducto de las autoridades que lo integran; de ahí que, la divergencia de criterios se actualiza y debe ser resuelta.

Sirve de sustento a lo anterior la tesis P. XLVII/2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 67, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, registro digital: 166996, Novena Época:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan." También apoya esta afirmación, el criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 93/2006 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, julio de 2008, página 5, que establece:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PUEDE CONFIGURARSE AUNQUE UNO DE LOS CRITERIOS CONTENDIENTES SEA IMPLÍCITO, SIEMPRE QUE SU SENTIDO PUEDA DEDUCIRSE INDUBITABLEMENTE DE LAS CIRCUNSTANCIAS PARTICULARES DEL CASO. De lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 192, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se desprende que con la resolución de las contradicciones de tesis se busca acabar con la inseguridad jurídica que provoca la divergencia de criterios entre órganos jurisdiccionales terminales al resolver sobre un mismo tema jurídico, mediante el establecimiento de una jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación que unifique el criterio que debe observarse en lo subsecuente para la solución de asuntos similares a los que motivaron la denuncia respectiva, para lo cual es indispensable que supere las discrepancias existentes no sólo entre criterios expresos, sino también cuando alguno de ellos sea implícito, siempre que pueda deducirse de manera clara e indubitable de las circunstancias particulares del caso, pues de estimarse que en este último supuesto no puede configurarse la contradicción de criterios, seguirían resolviéndose de forma diferente y sin justificación alguna, negocios jurídicos en los que se examinen cuestiones esencialmente iguales, que es precisamente lo que el Órgano Reformador de la Constitución pretendió remediar con la instauración del citado procedimiento, sin que obste el desconocimiento de las consideraciones que sirvieron de sustento al órgano jurisdiccional contendiente para adoptar el criterio tácito, ya que corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como máximo intérprete de la Constitución Federal, fijar la jurisprudencia que debe prevalecer con base en las consideraciones que estime pertinentes, las cuales pueden o no coincidir con las expresadas en las ejecutorias a las que se atribuye la contraposición."

En efecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que el objetivo fundamental de la contradicción de tesis es terminar con la incertidumbre generada para los gobernados y los órganos jurisdiccionales por la existencia de criterios contradictorios, mediante la definición de una jurisprudencia producto de la sentencia dictada en ese procedimiento, que servirá para resolver uniformemente casos similares a los que motivaron la denuncia de contradicción, evitando que se sigan resolviendo diferente e incorrectamente, lo que permitirá preservar la unidad en la interpretación de las normas del orden jurídico nacional con la fijación de su sentido y alcance en protección de la garantía de seguridad jurídica.

Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 3/2010 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, febrero de 2010, página 6, de rubro y texto:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. AUNQUE LOS CRITERIOS CONTENDIENTES SEAN ERRÓNEOS, DEBE RESOLVERSE EL FONDO A FIN DE PROTEGER LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación debe resolver una contradicción de tesis existente entre criterios de Tribunales Colegiados de Circuito aunque sean erróneos o inaplicables, pues el objetivo fundamental de ese procedimiento es terminar con la incertidumbre generada para los gobernados y los órganos jurisdiccionales por la existencia de criterios contradictorios, mediante la definición de una jurisprudencia producto de la sentencia dictada en ese procedimiento, que servirá para resolver uniformemente casos similares a los que motivaron la denuncia de contradicción, evitando que se sigan resolviendo diferente e incorrectamente, lo que permitirá preservar la unidad en la interpretación de las normas del orden jurídico nacional con la fijación de su sentido y alcance en protección de la garantía de seguridad jurídica. Además, esa definición jurídica no sería posible realizarla si se declara improcedente la contradicción suscitada respecto de tesis equivocadas o inaplicables de esos Tribunales, ya que aunque se dejaran sin efecto, si no existiera pronunciamiento por declararse su improcedencia, lejos de garantizar a los gobernados y a los órganos jurisdiccionales del país la solución de otros asuntos de similar naturaleza, se generaría incertidumbre, por lo cual debe emitirse una sentencia que fije el verdadero sentido y alcance de la solución que deba darse al supuesto o problema jurídico examinado por los Tribunales Colegiados de Circuito que originó la oposición de criterios."

Lo anterior se destaca a efecto de evidenciar que, en el caso, el tema jurídico analizado por los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes fue el mismo, pues ambos conocieron de la queja interpuesta contra el Acuerdo en el que una Jueza de Distrito determinó tener como inexistente al Sistema Nacional Anticorrupción ante la imposibilidad de ser emplazada a juicio y sostuvieron criterios opuestos, por lo que sí existe la contradicción de criterios.

QUINTO.—Este Pleno de Circuito considera que debe prevalecer, como jurisprudencia, el criterio que se desarrolla.

El tema de la contradicción se circunscribe en determinar si al Sistema Nacional Anticorrupción le reviste el carácter de autoridad responsable para efectos del juicio de amparo indirecto, y si, ante la imposibilidad de emplazarla, resulta correcto tenerla como inexistente.

En principio, es importante considerar los artículos de la Ley de Amparo analizados por los tribunales contendientes.

El artículo 108, fracción III, de la Ley de Amparo, establece como requisito de la demanda de amparo que el quejoso señale las autoridades responsables.

El diverso artículo 114 de la misma ley, en su fracción II y penúltimo párrafo, prevé que en caso de que se omita algún requisito de los señalados en el artículo 108, el Juez deberá requerir al promovente que aclare la demanda, señalando con precisión en el auto relativo las deficiencias, irregularidades u omisiones que deban corregirse; y de no subsanar las deficiencias, irregularidades u omisiones, dentro del plazo de cinco días, se tendrá por no presentada la demanda de amparo.

Los citados artículos 108, fracción III y 114, fracción II y penúltimo párrafo, de la Ley de Amparo, establecen:

"Artículo 108. La demanda de amparo indirecto deberá formularse por escrito o por medios electrónicos en los casos que la ley lo autorice, en la que se expresará:

"...

"III. La autoridad o autoridades responsables. En caso de que se impugnen normas generales, el quejoso deberá señalar a los titulares de los órganos de Estado a los que la ley encomiende su promulgación. En el caso de las autoridades que hubieren intervenido en el refrendo del decreto promulgatorio de la ley o en su publicación, el quejoso deberá señalarlas con el carácter de autoridades responsables, únicamente cuando impugne sus actos por vicios propios; ..."

"Artículo 114. El órgano jurisdiccional mandará requerir al promovente que aclare la demanda, señalando con precisión en el auto relativo las deficiencias, irregularidades u omisiones que deban corregirse, cuando:

"...