VARIOS 2/2006-SS, SOLICITUD DE MODIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA. MINISTRO MARIANO AZUELA GÜITRÓN, PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.

"EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE. En materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución Federal, porque ese requisito no está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la misma Carta Fundamental." (Publicada en el Apéndice de 1917-1988 con el número 834, Parte II, página 1389, Quinta Época).

La anterior jurisprudencia se originó al resolver los amparos en revisión 2902/39, 5446/39, 4652/39, 8054/39 y 4406/42, los días dos de diciembre de mil novecientos treinta y nueve, veintiocho de marzo, veintinueve de junio y veinticuatro de septiembre de mil novecientos cuarenta y nueve de octubre de mil novecientos cuarenta y dos.

Para determinar si procede modificar las tesis en comento, es necesario atender, en primer término, a las ejecutorias a través de la cuales se resolvieron los referidos amparos en revisión, en lo que se refiere a la garantía de previa audiencia en materia de expropiación, de los que se transcribirá, por ser similares las consideraciones, únicamente lo dispuesto en el amparo en revisión 8054/39, el que expresa, en la parte que interesa, lo siguiente:

"... es exacto que esta Segunda Sala tiene resuelto, que en materia de expropiación no rige la garantía individual de previa audiencia, consagrada por el artículo 14 de la Constitución Política de la República, porque al prevenir el artículo 27 de la misma Constitución que las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización, que las leyes de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, tocando a las autoridades administrativas hacer, de acuerdo con esas leyes, la declaración correspondiente, de todo esto se advierte que son tres las condiciones exigidas por el Constituyente para que las autoridades puedan expropiar los bienes de particulares: que la utilidad pública, determinada por el Legislativo, así lo requiera, que la declaración administrativa se dicte de acuerdo con la ley respectiva; y que medie indemnización. Que en consecuencia, al no consignarse entre las condiciones necesarias para la procedencia de la expropiación, la previa audiencia del interesado, por voluntad manifiesta del Constituyente, es lógico y jurídico reconocer que no rige en la materia de que se trata la garantía antes expresada; que si la mente del legislador hubiera sido la contraria, indudablemente que lo habría manifestado de modo expreso, como lo hizo al exigir el pago del precio del bien expropiado ..."

Del texto que antecede se advierte, que la razón toral que se tuvo en cuenta para resolver que la garantía de previa audiencia no rige en materia de expropiación, fue al considerar que el artículo 27 constitucional previene, únicamente, que las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública, mediante indemnización y por voluntad manifiesta del Constituyente, sosteniendo que si hubiera sido objeto del legislador otorgar al quejoso la garantía de previa audiencia, así lo hubiera manifestado expresamente en el texto del numeral antes indicado.

Por lo que se consideró que al no estar establecido como una condición necesaria para la procedencia de la expropiación en el artículo 27 constitucional el respeto a la garantía de audiencia previa ésta no rige en esa materia.

Ahora bien, para determinar si el criterio sustentado por la Segunda Sala de este Alto Tribunal debe ser modificado, conforme lo permite el sistema legal que rige a la jurisprudencia, es necesario atender a lo resuelto por el Tribunal Pleno en los amparos en revisión 1133/2004, 1132/2004 y 1131/2004, ejecutoria que ya fue transcrita y que en síntesis expresa lo siguiente:

El planteamiento de inconstitucionalidad, relativo a si en materia agraria rige la garantía de audiencia previa guarda íntima relación con el contenido de los artículos 14, segundo párrafo y 27 de la Constitución Federal, que prevén el derecho a la propiedad privada, la garantía de previa audiencia frente a actos privativos, así como la potestad expropiatoria por causas de utilidad pública.

Por tanto, es necesario que se precise el alcance o intensidad de las garantías del derecho a la propiedad, específicamente, la de defensa frente a actos de autoridad privativos de tal derecho o, desde otra perspectiva, que se defina el alcance de la potestad expropiatoria en relación con la garantía de audiencia del particular afectado.

De lo establecido en el artículo 27 constitucional se advierte que la propiedad de tierras y aguas se divide en: a) pública, cuando la Nación se reserva el dominio de ciertos bienes; b) privada, cuando transmite el dominio de tierras y aguas a particulares y c) social, que deriva de la dotación de tierra a ejidos y comunidades, en el presente caso las consideraciones que sustentan la presente resolución se encuentran limitadas a la propiedad privada, porque es la que guarda relación con los hechos del asunto.

Por razones históricas y determinadas concepciones jurídicas, en nuestro sistema jurídico ha sido común el entendimiento consistente en que en materia de expropiación no rige la garantía de audiencia previa, reconocida en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional.

Desde la Quinta Época de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, hasta fechas recientes, el acto expropiatorio se ha considerado una excepción al derecho de audiencia previa, sustentando ese pensamiento en dos aspectos: por un lado, en una interpretación aislada del artículo 27 constitucional, que guarda silencio con respecto al derecho de audiencia previa frente al acto de expropiación y, por otro lado, en la añeja idea de que las autoridades administrativas no se encuentran en el supuesto del segundo párrafo del artículo 14 constitucional, al considerarse que la obligación de escuchar a los gobernados previamente a la emisión de actos privativos estaba únicamente dirigida a los órganos jurisdiccionales.

No resulta fácil determinar todas las razones que motivaron dicho entendimiento; sin embargo, en principio, el poco desarrollo de la materia administrativa, en comparación con el ámbito penal y civil, podría formar parte de uno de los motivos de esa concepción, según lo confirma, por ejemplo, el propio artículo 14 constitucional, al establecer en sus últimos dos párrafos el modo de interpretación de las normas de carácter penal y civil, sin contemplar expresamente, en principio, a las de carácter administrativo.

El desarrollo político, económico, social y jurídico del país generó un crecimiento exorbitante del derecho administrativo, dando lugar a la regulación jurídica de distintos sectores en que fue paulatinamente necesario equilibrar normativamente los intereses particulares e intereses generales que pudieran resultar en conflicto.

La posibilidad de afectación a los derechos de particulares por autoridades administrativas fue paulatinamente abriendo paso a la idea de que ese tipo de órganos debía observar directamente la Constitución, con el fin de no emitir actuaciones violatorias de garantías individuales.

Esa paulatina transformación y crecimiento del derecho administrativo fue encontrando respuesta en la jurisprudencia de este Alto Tribunal, en lo relativo a la eficacia directa de la garantía de audiencia previa tratándose de autoridades administrativas, según lo confirman los siguientes criterios: "AUDIENCIA, GARANTÍA DE. SU CUMPLIMIENTO EN MATERIA ADMINISTRATIVA." y "AUDIENCIA, GARANTÍA DE. DEBE RESPETARSE AUNQUE LA LEY EN QUE SE FUNDE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA NO PREVEA EL PROCEDIMIENTO PARA TAL EFECTO."

De ese modo, el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, en la parte que señalaba: "Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio ...", comenzó a hacerse extensivo a las autoridades administrativas, entendiéndose por "juicio" cualquier procedimiento susceptible de brindar al particular la posibilidad de ser oído en defensa frente a los actos privativos.

De esa manera, se fue consolidando la idea contenida en los criterios antes transcritos, consistente en que el hecho de que la ley del acto guarde silencio en lo relativo a un procedimiento de audiencia tratándose de actos privativos no debe impedir que la autoridad administrativa otorgue la oportunidad de defensa al particular afectado, en aplicación directa de la Constitución Federal.

La exigencia en el sentido de que en todas y cada una de las leyes que establezcan facultades para emitir actos privativos se debe prever que dicha afectación debe ser con audiencia previa, significaría una indebida técnica legislativa que no podría acarrear como resultado su inconstitucionalidad pues, de ser así, se llegaría al absurdo de declarar contrarias al Texto Básico todas las normas secundarias que no reprodujeran siempre y en todos los casos todas las exigencias que la propia Constitución ya prevé.

La ausencia de un procedimiento de audiencia en la ley del acto genera la necesidad constitucional -como deber de la autoridad- de colmar la laguna legal respectiva a través de la aplicación de los principios generales del derecho, a fin de garantizar que el particular sea oído y vencido en juicio, para cumplir con el segundo párrafo del artículo 14 constitucional.

De todo lo expuesto, este Alto Tribunal observa que la evolución relativa al ámbito de aplicación de la garantía de audiencia pone de manifiesto que las razones que existieron para sustentar la idea de que las autoridades administrativas no están obligadas a otorgar el derecho de previa audiencia tratándose de actos expropiatorios no operan actualmente.

Conforme a lo señalado, no puede sostenerse que el concepto "juicio" contenido en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional consista necesariamente en un verdadero y auténtico proceso que se siga ante las autoridades judiciales.

Ciertamente, si a los órganos estatales administrativos incumbe legalmente desempeñar las funciones inherentes a los distintos ramos de la administración pública, la defensa previa que el gobernado formule debe enderezarse también ante ellos dentro del procedimiento que legalmente se instituya. Si el acto de privación emana de una autoridad administrativa, sería ilógico que fuese una autoridad judicial la que escuchase al gobernado en defensa "previa" a un acto de privación que ya es plenamente ejecutable.

Desde esa óptica, el concepto de "juicio", que es de capital importancia para fijar el sentido mismo de la garantía específica de audiencia en estudio, equivale a la idea de procedimiento, es decir, de una secuela de actos concatenados entre sí afectos a un fin común que les proporciona unidad.

En ese sentido, el "juicio" a que alude el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal, no necesariamente supone un real y verdadero conflicto jurídico que deba ser resuelto a través de una resolución jurisdiccional, en sentido material, sino que dicho conflicto puede ser presuntivo o potencial.

En suma, el carácter normativo de la Constitución impone incluso a las autoridades administrativas del Estado la obligación positiva de observar directamente, frente al gobernado, una conducta activa, que estriba en realizar todos y cada uno de los actos que tiendan al cumplimiento de las exigencias específicas en que el derecho de audiencia se revela.

Ahora bien, las razones que recientemente se han externado para justificar la falta de audiencia previa en relación con actos expropiatorios son:

1) La garantía de previa audiencia no es un requisito de los que se establecen en el artículo 27 constitucional para emitir actos expropiatorios.

2) El artículo 14 de la Constitución Federal contiene una regla general para derechos individuales, mientras que el numeral 27 del mismo ordenamiento establece garantías sociales que, por su propia naturaleza, están por encima de aquéllos.

3) La expropiación obedece a circunstancias apremiantes que requieren una determinación rápida, la cual no podría lograrse oyendo al afectado previamente a su urgente ejecución.

A raíz de estas consideraciones se emitió la ejecutoria que dio lugar al criterio jurisprudencial siguiente: "EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE."

Esta Segunda Sala encuentra que dicho criterio jurisprudencial debe ser interrumpido, con fundamento en el artículo 194 de la Ley de Amparo, toda vez que de una nueva reflexión de dicho problema jurídico ha derivado el surgimiento de novedosas y distintas razones que ameritan un cambio en la interpretación de los alcances de la garantía de audiencia, en relación con el derecho a la propiedad privada y la potestad expropiatoria.

El tratamiento de lo relativo a la propiedad privada ha sido uno de los grandes temas del derecho constitucional, por el hecho de que a su alrededor giran cuestiones esenciales del consenso político sobre el que descansa el Texto Supremo.

Elevada la propiedad a elemento básico e imprescindible de la iniciativa de los particulares en materia económica, se constituye como punto de referencia de asuntos tan relevantes como la delimitación en esa esfera económica del ámbito de lo privado frente a lo público.

En la regulación de la propiedad privada se ha encontrado presente, de manera permanente, la eterna antítesis entre los intereses del individuo como tal y los de la comunidad a la que pertenece, que es uno de los objetos principales de la mediación política y jurídica.

De la Constitución, particularmente del artículo 27, es posible derivar, de un lado, el reconocimiento de un derecho fundamental a la propiedad privada; de otro, una función social de la propiedad que incide sobre el interior del derecho mismo, configurándose como un haz de facultades individuales sobre las cosas y, al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones justificados en valores e intereses de la colectividad.

La facultad de imponer modalidades a la propiedad privada, en aras de un interés público o social constitucionalmente justificado, compete al Congreso de la Unión como organismo legislativo federal, a través de las leyes que expida, si el interés público que legitima constitucionalmente la aludida imposición incide en alguno de los ramos o materias que formen el cuadro competencial de dicho Congreso. Desde luego, si tal ramo o materia incumbe legislativamente a los Congresos de los Estados, en virtud del principio contenido en el artículo 124 de la Constitución, las leyes que impongan modalidades a la propiedad privada pueden provenir de tales legislaturas.

Asimismo, la Constitución ha establecido como límite del derecho fundamental a la propiedad privada la figura de la expropiación, consistente en una potestad administrativa dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular, decretada por el Estado, con la finalidad de adquirirlo por causas de utilidad pública.

En el límite de la garantía de la propiedad y la posibilidad de reservar bienes al sector público, es preciso dejar subrayado que ésta no puede aniquilar o hacer irrisoria o intrascendente socialmente la necesidad de un ámbito de apropiación, disfrute y transmisión de los bienes por los gobernados.

Esta Segunda Sala considera que las autoridades expropiatorias no solamente deben invocar alguna causa de utilidad pública para expropiar, sino que deben acreditar dicha causa en cada caso concreto de que se trate. Dicho en otros términos, la declaratoria de utilidad pública no debe basarse en una simple aseveración de la autoridad expropiante, sino que ésta tiene la obligación de demostrar y justificar que tal causa opera en cada situación concreta en relación con la cual se expida o haya expedido el decreto correspondiente. En ese orden de ideas, toda causa de utilidad pública debe ser concreta, específica y operar o registrarse en la realidad: la causa debe ser objetiva y real.

La necesidad de una defensa efectiva de los particulares frente a la expropiación es una cuestión que ha sido continuamente reconocida en el seno de este Alto Tribunal.

Del contexto histórico y jurídico este Alto Tribunal llega a la conclusión de que debe interrumpirse el criterio jurisprudencial de rubro y datos de identificación: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, junio de 1997, tesis P./J. 65/95, página 44. "EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.", que ha establecido que no opera la garantía de audiencia previa frente a la expropiación, con base en los siguientes argumentos:

1) De la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14 y 27 constitucionales se obtiene que la Constitución no ha establecido como excepción a la garantía de audiencia previa la ejecución de actos de carácter expropiatorio;

2) El problema jurídico relativo a la aplicabilidad de la garantía de audiencia previa tratándose de la expropiación no entraña un verdadero conflicto entre garantías sociales e individuales y, aunque pudiera considerarse que genera un conflicto de esa índole, ese tipo de controversias no deben resolverse de modo absoluto y abstracto favoreciendo a las garantías sociales frente a aquéllas.

3) La Ley de Expropiación prevé medidas legales alternativas que permiten la ocupación inmediata de los bienes en casos urgentes.

4) Debe existir una relación lógica de correspondencia entre la intensidad de la afectación de un acto expropiatorio y la intensidad de las garantías de defensa frente a posibles actuaciones arbitrarias sobre el derecho fundamental a la propiedad privada.

El criterio jurisprudencial que ha establecido que no opera la garantía de audiencia previa frente a la expropiación radica en que la garantía de defensa previa no es un requisito de los que se establecen en el artículo 27 constitucional para emitir actos expropiatorios, razón que ha partido de una interpretación incompleta o fragmentada del Texto Constitucional.

El criterio fundamental que ha inspirado la interpretación del artículo 27 de la Constitución ha sido en el sentido de que es una potestad soberana del Estado recuperar para sí, o para terceros, la propiedad de muebles o inmuebles que pertenecen a los gobernados, con la finalidad de destinarlos a un fin social de utilidad pública, de tal forma que, siendo potestad soberana, no debe estar regida por la garantía de audiencia.

La previsión constitucional de la potestad expropiatoria no implica que la Constitución autorice actuaciones arbitrarias de los poderes públicos, que dejen sin efectos las garantías que la propia Norma Suprema reconoce a favor de los gobernados.

Del contenido del artículo 27 constitucional no se desprende que la Constitución haya establecido una excepción expresa de la garantía de audiencia previa tratándose de la expropiación, sino que solamente existe un silencio constitucional a ese respecto.

Sería una técnica legislativa poco práctica que en cada precepto que estableciera facultades para emitir actos privativos se tuviera que precisar que debe efectuarse previa audiencia del afectado.

Además, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su labor de interpretación constitucional, no se encuentra facultada para inobservar normas del Texto Supremo. Por ende, cuando dos normas constitucionales interpretadas literal y aisladamente parecieran contradecirse, es preciso armonizar ambas disposiciones, con el fin de que puedan tener eficacia, en la medida de lo posible.

En ese sentido, el contenido del artículo 27 constitucional debe relacionarse con el segundo párrafo del artículo 14 de dicho ordenamiento, para determinar si debe existir defensa previa tratándose de los actos de expropiación.

Del artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal se desprende que los actos privativos de la propiedad deben realizarse, por regla general, mediando un procedimiento dirigido a escuchar previamente al afectado, porque en éste deben cumplirse las formalidades esenciales del procedimiento, que son las que, según la jurisprudencia P./J. 47/95, de rubro: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.", resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada "... antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. ..."

Desde esa óptica, para esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, tratándose de actos privativos, la defensa, para que sea adecuada y efectiva, debe ser previa, en orden a garantizar eficazmente los bienes constitucionalmente protegidos a través del artículo 14 constitucional.

Esta Segunda Sala no encuentra razones para que la defensa deba ser posterior tratándose de actos expropiatorios, tomando en cuenta la naturaleza y los efectos de ese tipo de actos. Principalmente, porque la eficacia de la defensa, en dichos supuestos, se ve generalmente mermada por el transcurso del tiempo, haciendo imposible la recuperación de los bienes concretos que han sido objeto de la privación en los casos en que finalmente el afectado logra demostrar que ésta ha sido emitida de manera arbitraria e injustificada.

Por ende, es incorrecto señalar que la Constitución no establece la audiencia previa como requisito de la expropiación, porque tal afirmación se apoya en una interpretación que se aparta de la lectura integral del Ordenamiento Supremo, ya que si bien el artículo 27 constitucional establece las condiciones para su procedencia, no excluye expresamente en esta materia las demás garantías de seguridad jurídica que se encuentran contempladas en los artículos 14 y 16 de la Carta Magna.

La segunda de las razones que sustentan el criterio jurisprudencial que ha establecido que no opera la garantía de audiencia previa frente a la expropiación, radica en que el artículo 14 de la Constitución Federal contiene una regla general para derechos individuales, mientras que el numeral 27 del mismo ordenamiento establece garantías sociales que, por su propia naturaleza, están por encima de aquéllos.

En primer término, este tribunal encuentra que el problema jurídico consistente en si opera o no la garantía de previa audiencia frente a la expropiación no da lugar a un verdadero conflicto entre garantías individuales y garantías sociales.

El argumento de que el artículo 14 de la Constitución consagra una regla general para derechos subjetivos y el artículo 27 ampara garantías sociales, se aparta del correcto planteamiento del problema, pues la expropiación no está concebida por el Constituyente como una de las garantías sociales, ya que el contenido y las finalidades de éstas corresponden en estricto sentido al régimen de propiedad agraria, y por extensión a las modalidades de la propiedad, al dominio y a la propiedad nacional.

La expropiación no es una garantía social, en el sentido estricto y constitucional del concepto, sino que es una potestad administrativa que crea, modifica y/o extingue relaciones jurídicas concretas, y que obedece a causas establecidas legalmente y a valoraciones discrecionales de las autoridades administrativas. Sin que tenga como origen el ejercicio de un derecho constitucional colectivo que dé lugar al otorgamiento de prestaciones sociales.

Por esa razón, no existe un verdadero conflicto entre una garantía individual y una social en el caso que se examina.

En segundo lugar, es inexacto que pueda determinarse, a priori, de manera abstracta y para todos los casos, que las garantías sociales, los bienes colectivos o el orden público priven necesariamente, y de modo absoluto, sobre los bienes o garantías individuales, determinación que no es posible, porque todas las normas constitucionales tienen la misma jerarquía.

Asimismo, desde el punto de vista material, tampoco resulta sencillo establecer una jerarquía entre los distintos intereses consagrados constitucionalmente, de un lado, por razones históricas, en razón al origen social, a la vez que liberal, de nuestro Texto Supremo, reflejado en todo su articulado; de otro lado, porque tanto las garantías sociales, como las individuales, presuponen la existencia de un núcleo indisponible, que genera que sus posibles conflictos normativos deban resolverse a partir de relaciones de precedencia condicionada, atendiendo al caso concreto, y bajo una actividad jurisdiccional de ponderación de los bienes constitucionales en juego, a partir de criterios de razonabilidad y proporcionalidad, esencialmente.

Por tanto, es inexacta, y existen razones de peso para dejar de lado la consideración consistente en que el artículo 14 de la Constitución Federal contiene una regla general para derechos individuales y que el numeral 27 del mismo ordenamiento establece garantías sociales que, por su propia naturaleza, están por encima de aquéllos, lo que genera que dicho argumento no pueda servir de sustento a la estimación de que es inaplicable la garantía de defensa previa tratándose de actos expropiatorios.

La tercera de las razones que sustentan el criterio jurisprudencial que ha establecido que no opera la garantía de audiencia previa frente a la expropiación, radica en la consideración consistente en que la expropiación obedece a circunstancias apremiantes que requieren una determinación rápida, la cual no podría lograrse oyendo al afectado previamente a su urgente ejecución, argumento que es parcialmente inexacto.

La potestad expropiatoria del artículo 27 constitucional está dirigida a atender una finalidad pública o social, lo que implica que puedan existir casos urgentes en que dicha medida deba ejecutarse de manera inmediata, a fin de que sea realmente efectiva para colmar la necesidad colectiva apremiante, casos en los que la instauración de un procedimiento previo para la ejecución de la medida expropiatoria podría generar que se afectaran irreparablemente intereses de la colectividad.

Sin embargo, el hecho de que existan casos urgentes que justifiquen la ejecución inmediata de algunas medidas dirigidas a satisfacer necesidades públicas concretas, no significa que deba dejarse de lado el derecho de previa audiencia frente a los actos expropiatorios.

En ese orden de ideas, la problemática radica en determinar de qué forma es posible establecer un balance constitucionalmente adecuado entre los intereses colectivos suficientes para justificar intervenciones inmediatas a la propiedad privada y las garantías de defensa efectiva frente a actos expropiatorios, siendo la Ley de Expropiación la norma que ofrece una respuesta constitucionalmente correcta en sus artículos 1o., 2o. y 8o.

El legislador ha reconocido que no sólo a través de actos privativos (expropiación), sino también de actos de molestia (ocupación temporal, total o parcial, o la simple limitación de los derechos de dominio), es posible hacer frente, de manera inmediata, a las necesidades públicas y sociales descritas en la ley de mérito.

A ese respecto, el legislador ha establecido que en los casos urgentes de las fracciones V, VI y X del artículo 1o. de la Ley de Expropiación el Ejecutivo Federal, hecha la declaratoria, podrá ordenar la ocupación de los bienes objeto de la expropiación, la ocupación temporal o la ejecución inmediata de las disposiciones de limitación de dominio.

De dicha posibilidad se obtiene un balance constitucionalmente adecuado entre el interés colectivo susceptible de justificar intervenciones inmediatas a la propiedad privada y las garantías de defensa efectiva frente a actos expropiatorios.

Así, es falso que los actos de privación inmediata de la propiedad sean, en exclusiva, los únicos susceptibles de evitar afectaciones al interés público y social en los casos previstos en la ley de la materia, ya que también los actos de molestia pueden llegar a ser idóneos a esos efectos.

En ese sentido, puede admitirse la posibilidad legal de la puesta en marcha de actos precautorios de molestia, que no tienen más efecto que el inmediato, de modo que actúan normalmente a título provisional y cesan una vez que las circunstancias que la legitimen desaparecen. De ese modo cabe hablar de una medida temporal, caducable en el tiempo, que sólo si es suplida o sustituida por el procedimiento expropiatorio ordinario puede convertirse en una expropiación verdadera, la que requerirá, desde luego, la defensa previa a la ocupación definitiva que implica.

En esa virtud, existen razones de peso para dejar de lado la consideración consistente en que la expropiación obedece a circunstancias apremiantes que requieren una determinación rápida, la cual no podría lograrse oyendo al afectado previamente a su urgente ejecución.

En otro orden de ideas, debe mencionarse que el derecho administrativo está hecho de un equilibrio entre privilegios y garantías. En último término, todos los problemas jurídico-administrativos consisten en buscar ese equilibrio, asegurarlo cuando se ha encontrado y reconstruirlo cuando se ha perdido. De lo que se trata es de perseguir y obtener el eficaz servicio del interés general, sin mengua de las situaciones jurídicas, igualmente respetables, de los gobernados.

La legalidad define y atribuye, con normalidad, potestades a la administración. La acción administrativa es el ejercicio de tales potestades, ejercicio que crea, modifica, extingue y protege relaciones jurídicas concretas.

Las potestades administrativas pertenecen en su inmensa mayoría a la especie llamada potestad-función, esto es, aquellas potestades que deben ser ejercidas en interés ajeno al propio y egoísta del titular. Concretamente, las potestades administrativas deben ejercerse en función del interés público, que no es el interés propio del aparato administrativo, sino el interés de la comunidad a la cual la administración pública sirve con objetividad y para el bien común.

La expropiación, como ya se ha visto, es una potestad administrativa, prevista directamente en el artículo 27 constitucional, dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular, decretada por el Estado, con la finalidad de adquirirlo por causas de utilidad pública.

La idea de utilidad en general implica la relación entre una necesidad y un objeto satisfactor que a la misma deba aplicarse. Se dice, por ende, que hay utilidad cuando el bien satisfactor colma una necesidad preexistente, para cuyo efecto se requiere que entre aquél y éste haya una cierta adecuación o idoneidad. Por tanto, para que exista una causa o motivo de utilidad pública, se requiere que haya, por un lado, una necesidad pública, esto es, estatal, social o general y, por otro, un objeto susceptible económicamente de colmar o satisfacer dicha necesidad.

Constitucionalmente, pues, la expropiación por causa de utilidad pública exige el cumplimento o existencia de estos tres elementos o condiciones: 1) que haya una necesidad pública; 2) que el bien que se pretende expropiar sea susceptible de producir la satisfacción de esa necesidad, extinguiéndola; y 3) la inexistencia de otra vía de solución que pudiera producir el mismo efecto, sin necesidad de privar al particular de su derecho de propiedad.

Es decir, entre la causa expropiando y la determinación de los bienes y derechos que deben ser objeto de la expropiación existe siempre una relación necesaria, dado que tan sólo son incluibles en la expropiación aquellos que sirvan a su fin legitimador y ello convierte en injustificada la expropiación de bienes o derechos que no sean estrictamente indispensables para el cumplimiento de dicho fin.

En ese sentido, este Alto Tribunal encuentra que pesa sobre las autoridades la justificación de la causa expropiando, de lo cual se deduce que el particular afectado se encuentra en la posición de demostrar que el acto de imperio no se ha ajustado a las condiciones constitucionales que legitiman ese tipo de actuaciones.

De las razones que han sido vertidas a lo largo de la presente resolución es posible determinar que la garantía de defensa frente a actos expropiatorios debe ser previa a la definición del acto privativo, para que sea efectiva.

Esto es así, en virtud de la requerida, lógica y justa correspondencia entre la intensidad de la expropiación y la intensidad de la oportunidad defensiva frente a ese tipo de actuaciones.

Ya se ha visto que la expropiación se presenta bajo una doble faz: por una parte, supone un poder de la administración para abatir la propiedad y mermar el régimen patrimonial de los administrados; por otro lado, su regulación se articula en muy buena medida como un sistema de garantías ofrecido a estos administrados que sufren sobre sus bienes la violenta acción administrativa.

Podemos así distinguir en el seno de la misma institución una potestad expropiatoria y una garantía patrimonial.

La primera es una potestad administrativa dotada de una especial energía y gravedad: la de sacrificar situaciones patrimoniales privadas. La garantía del particular que, como es lo común en todas las instituciones de derecho administrativo, balancea y contrapesa esa potestad de la administración, hace valer, primero, los límites y condiciones de tal potestad, que delinean el sistema activo de protección correlativo; y segundo, reduce esa potestad a su efecto mínimo de desapoderamiento específico del objeto expropiado, sin implicar el empeoramiento patrimonial de su valor, que ha de restablecerse con la indemnización expropiatoria. Y todavía, hace pender permanentemente sobre la expropiación consumada la efectividad de su causa para resolver aquélla cuando ésta cesa.

En ese sentido, la existencia constitucional de la potestad expropiatoria no implica que toda la balanza deba inclinarse hacia la efectividad de dicha posibilidad, habida cuenta que dicha institución conlleva también garantías del particular que, como es lo común en todas las instituciones de derecho administrativo, balancean y contrapesan esa potestad de la administración.

El numeral 14 de la Carta Magna expresamente consagra la garantía de previa audiencia en todos los actos de privación que afecten a los gobernados, calificativo con que debe identificarse a la expropiación, si se tiene presente que ese tipo de actos producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, de conformidad con la jurisprudencia de rubro: "ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN."

Es evidente que los actos de molestia no se rigen por la garantía de previa audiencia, pues los efectos son sólo provisionales; de ahí que únicamente se obligue a la autoridad a contraerse a lo previsto en el artículo 16 de la Carta Magna, fundando y motivando el acto, pero en relación con los actos privativos, es imposible soslayar el hecho de que el artículo 14 constitucional refiere, expresamente, que deben realizarse mediando un procedimiento defensivo previo.

Así, la garantía de audiencia se cumple, tratándose de actos privativos provenientes de autoridad administrativa, cuando se sigue un procedimiento semejante a un juicio, donde se escucha al gobernado en forma previa al acto de afectación, y que se cumple a través de las formalidades esenciales del procedimiento.

Por ende, la naturaleza excepcional o singular de la expropiación no autoriza al legislador a prescindir de la garantía de defensa previa a la que deben someterse las autoridades administrativas, en atención a que, por un lado, ese tipo de actuaciones inciden especialmente grave, frontal y directa sobre el derecho a la propiedad privada de los gobernados; por otro lado, porque la emisión de actos expropiatorios declarados judicialmente injustificados ha tendido a generar afectaciones irreversibles sobre los bienes que concretamente han sido objeto de la expropiación, debido a los problemas que la experiencia del presente momento histórico ha evidenciado en relación con la ejecución de ese tipo de sentencias.

El concepto de expropiación parte de una noción determinada: la privación. Privación supone un ataque y una sustracción positiva de un contenido patrimonial de cuya integridad previa se parte. El acto de privación supone un ataque exterior al derecho respectivo, en virtud de fundamentos distintos de los que sostienen su propio contenido, normal o reducido. Privar de un derecho implica una intervención mutiladora.

Desde esa óptica, la privación que supone la expropiación es un fenómeno singular y concreto, que implica un sacrificio especial y grave, que afecta a determinados ciudadanos concretos, lo que, en principio, supone un desequilibrio de la igualdad ante los beneficios y las cargas públicas que debe, en consecuencia, ser restablecida mediante una indemnización.

Si frente al acto de expropiación no procediera audiencia previa, está claro que todo decreto expropiatorio sería casi definitivo, ningún mecanismo de defensa sería efectivo para combatir un acto de expropiación, puesto que el transcurso del tiempo y la firmeza temporal del acto expropiatorio, terminarían por hacer imposible la devolución de la propiedad concretamente afectada al gobernado, en caso de tener éxito en los tribunales.

La afectación estatal que implica la expropiación sobre el derecho fundamental a la propiedad privada de uno o varios gobernados individualmente identificados, implica que, a partir de una relación lógica de correspondencia, las garantías defensivas deban presentar una intensidad equiparable, en orden a que se encuentren proscritas del ordenamiento jurídico las actuaciones arbitrarias e injustificadas sobre dicho bien constitucionalmente tutelado.

Por consiguiente, el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal debe interpretarse en el sentido de prever una garantía de audiencia previa en favor de los afectados por el despliegue de la potestad administrativa expropiatoria, máxime que no se advierte razón alguna por la cual esta garantía no sea aplicable en ese caso.

El verdadero sentido de las normas constitucionales no se obtiene de su interpretación aislada, sino de su interpretación sistemática y armónica con las normas con que convive dentro del ordenamiento jurídico, sean nacionales o internacionales, secundarias o primarias, acordes con su tiempo, habida cuenta que las normas constitucionales se hallan dentro de un contexto jurídico complejo.

La conclusión a la que se ha arribado es acorde a la interpretación sistemática y armónica de los artículos 14 y 27 de la Constitución Federal pero, además, resulta congruente con el principio de no discriminación por razón de nacionalidad previsto en el artículo 1o. constitucional y 1o. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que aplicado directamente al caso concreto, debió orillar a la autoridad a prever para las empresas nacionales las mismas condiciones que las reguladas para los extranjeros en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en cuanto al aspecto en análisis.

Acorde a la anterior reseña, el Pleno de este Alto Tribunal determinó que en los casos de expropiación debe regir la garantía de audiencia previa establecida en el artículo 14 constitucional, acorde a las consideraciones relativas ya citadas; por tanto, al tratarse de los mismos supuestos de la jurisprudencia respecto de la cual se solicita su modificación, tales premisas subsisten en el asunto que nos ocupa en virtud de que los artículos analizados para determinar que sí rige la garantía de audiencia previa son los mismos que adopta esta Segunda Sala.

Según se advierte, de lo reseñado subsisten las disposiciones y, por ende, las razones por las cuales se estimó que debe otorgarse la garantía de audiencia previa a favor de los afectados por el despliegue de la potestad administrativa expropiatoria, pues del artículo 27 constitucional no se advierte razón alguna por la cual esta garantía no sea aplicable en ese caso.

Luego, es por lo que esta Segunda Sala asume como propias las consideraciones del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sustentadas al resolver los amparos en revisión 1133/2004, 1132/2004 y 1131/2004, fallados los días dieciséis y diecisiete de enero de de dos mil seis, en el sentido de que le resulta aplicable la garantía de audiencia previa prevista en el numeral 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a favor de los afectados por un decreto de expropiación.

QUINTO.-Atento a las razones expuestas, esta Segunda Sala resuelve modificar la tesis de jurisprudencia que ha sido analizada, como enseguida se precisa:

EXPROPIACIÓN. LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DEBE RESPETARSE EN FORMA PREVIA A LA EMISIÓN DEL DECRETO RELATIVO.-Conforme al artículo 197 de la Ley de Amparo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación modifica la jurisprudencia 834, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, página 1389, con el rubro: "EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.", porque de una nueva reflexión se concluye que de la interpretación del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los actos privativos de la propiedad deben realizarse, por regla general, mediante un procedimiento dirigido a escuchar previamente al afectado, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, que son las señaladas en la jurisprudencia P./J. 47/95, de rubro: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.", las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. En ese sentido, tratándose de actos privativos como lo es la expropiación, para que la defensa sea adecuada y efectiva debe ser previa, en orden a garantizar eficazmente los bienes constitucionalmente protegidos a través del mencionado artículo 14, sin que lo anterior se contraponga al artículo 27 de la Constitución Federal, pues si bien es cierto que este precepto establece las garantías sociales, las cuales atienden a un contenido y finalidades en estricto sentido al régimen de propiedad agraria, y por extensión a las modalidades de la propiedad, al dominio y a la propiedad nacional, también lo es que la expropiación no es una garantía social en el sentido estricto y constitucional del concepto, sino que es una potestad administrativa que crea, modifica y/o extingue relaciones jurídicas concretas, y que obedece a causas establecidas legalmente y a valoraciones discrecionales de las autoridades administrativas; además, la expropiación es una potestad administrativa dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular decretada por el Estado, con el fin de adquirirlo.

Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en los artículos 192 y 194 de la Ley de Amparo, se resuelve:

PRIMERO.-Procede la solicitud de modificación de jurisprudencia, formulada por el señor Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

SEGUNDO.-Es fundada la modificación de la tesis de jurisprudencia a que esta resolución se refiere, en términos del considerando cuarto de la misma.

TERCERO.-Se modifica la jurisprudencia de la Segunda Sala número 834, publicada en el Apéndice de 1917-1988, Quinta Época, Parte II, página 1389, para quedar en los términos señalados en el último considerando de esta ejecutoria.

Notifíquese; remítase la tesis de jurisprudencia aprobada a las Salas de este Alto Tribunal, a los Tribunales Colegiados de Circuito, a los Juzgados de Distrito, al Semanario Judicial de la Federación para su publicación; y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: Genaro David Góngora Pimentel, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Ministra presidenta Margarita Beatriz Luna Ramos. El señor Ministro Juan Díaz Romero votó en contra, quien formulará voto particular. Fue ponente el primero de los señores Ministros antes mencionados.