VARIOS 2/2006-SS, SOLICITUD DE MODIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA. MINISTRO MARIANO AZUELA GÜITRÓN, PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.

"De esa forma, tratándose de aquellas atribuciones consignadas en la Constitución General de la República a cargo de los entes del Estado que pudiesen tener como efecto privar de alguno de los derechos fundamentales que el artículo 14 de la propia Constitución tutela en favor de los gobernados, su ejercicio está condicionado a la observancia de la garantía de previa audiencia, a menos de que exista disposición constitucional expresa que autorice una excepción a dicha garantía.

"Sobre el particular es oportuno señalar que resulta innecesario que las garantías establecidas en algún artículo de la Constitución a favor de los gobernados, como es el caso de la garantía de audiencia que consagra el artículo 14, las cuales deben respetar las autoridades al emitir sus actos, se reiteren en aquellos dispositivos constitucionales que las facultan para realizar sus actos.

"Esto es, basta que en una norma constitucional se establezca un principio rector de los actos de autoridad para que sea aplicable a la totalidad de los actos de esa naturaleza, independientemente de que el numeral que prevé la facultad específica no reitere tal prerrogativa, a menos de que exista alguna limitación expresa. Verbigracia, el artículo 21 constitucional faculta a la autoridad administrativa para aplicar sanciones por las infracciones de reglamentos gubernativos y de policía; sin embargo, no precisa las garantías a las que está sujeto el ejercicio de dicha facultad, lo cual no implica que por esa razón no asista a los gobernados garantía alguna en relación con ese tipo de actos.

"Así se considera dado que no debe interpretarse ese dispositivo aisladamente, sino armonizándolo con los demás preceptos de la Constitución que imponen límites al actuar de las autoridades, entre otros el artículo 14, que precisa diversas exigencias que deben cumplirse previamente a la emisión del acto de autoridad que tenga por efecto el menoscabo de algún derecho de los gobernados. De esa forma, con independencia de que en el artículo que consagra la facultad a favor de la autoridad no se mencione que está sometida a la garantía de audiencia, ello no implica que la autoridad esté exenta de observarla, pues, ante todo, debe ajustar su actuar a los principios fundamentales que rigen su actividad. Sobre el particular se transcribe la tesis del rubro, texto y datos de identificación siguientes:

"‘AUDIENCIA, GARANTÍA DE. DEBE RESPETARSE AUNQUE LA LEY EN QUE SE FUNDE LA RESOLUCIÓN NO PREVEA EL PROCEDIMIENTO PARA TAL EFECTO.’ (se transcribe).

"Bajo las anteriores premisas, es posible afirmar que el hecho de que el artículo 27 constitucional, el cual faculta al Estado para llevar a cabo la expropiación de bienes por causa de utilidad pública y mediante indemnización, no prevea la necesidad de otorgar audiencia previa al gobernado que pueda resentir el acto expropiatorio, no implica que el ejercicio de esa facultad esté exento de respetar el citado principio fundamental.

"Ciertamente, la facultad que establece el artículo 27 constitucional no debe interpretarse aisladamente, sino concatenada con el artículo 14 de la propia Constitución, que establece una regla general la cual rige para cualquier acto privativo. A propósito de lo anterior es oportuno señalar que la expropiación efectivamente constituye un acto privativo, pues tiene como efecto la supresión del derecho de propiedad de un gobernado en relación con determinado bien.

"En efecto, debe tomarse en cuenta que previamente al acto expropiatorio existe a favor del particular un derecho de propiedad que ejerce respecto de determinado bien, el cual se encuentra protegido por los artículos 14 y 27 constitucionales, esto es no se trata de una expectativa de un derecho sino no (sic) de un derecho constituido a su favor. Así, siendo la expropiación un medio por el cual el Estado impone al particular la cesión del derecho de propiedad por causa de utilidad pública y mediante indemnización, es claro que se trata de un acto de (sic) produce la privación de esa propiedad que, como todo acto privativo, está sujeto a la garantía de previa audiencia que consagra el artículo 14 constitucional.

"Luego entonces, dado que la restricción o suspensión de las garantías que la Constitución General de la República establece, en los términos consignados en su artículo 1o., debe estar expresamente prevista en la propia Constitución. Si en relación con la garantía de audiencia que establece el artículo 14 no existe ningún dispositivo constitucional que autorice su limitación tratándose de la expropiación de bienes, puede afirmarse que tal garantía debe respetarse previamente al acto expropiatorio.

"Debe señalarse que no obsta a la anterior conclusión el hecho de que en otros precedentes aislados se haya dicho que acorde a la fracción VI del artículo 27 constitucional existe una excepción a la garantía de previa audiencia, dado que tal precepto establece que la autoridad administrativa realizará la declaración correspondiente y lo único que deberá quedar sujeto a resolución judicial será el valor de la indemnización.

"La anterior postura no se comparte pues del análisis detenido de la fracción VI del artículo 27 constitucional se advierte que no fue intención del Constituyente señalar que en materia de expropiación lo único que podría someterse a juicio sería el valor de la indemnización. La referida fracción señala: (se transcribe).

"Al señalar dicho numeral que lo único que quedaría sujeto a resolución judicial es el exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de asignación del valor fiscal, en todo caso, debe interpretarse en el sentido de que tratándose del monto de la indemnización no resultara materia de debate el valor fiscal existente al momento en el que se decrete la expropiación, de manera que sobre esa cuestión lo único que puede ser materia de análisis judicial serían las variaciones de ese valor con motivo de las mejoras o deterioros posteriores al momento en el cual se asignó el valor fiscal.

"En esa medida, en el párrafo segundo de la fracción VI antes transcrita, tratándose de las declaraciones de expropiación, nada dijo el Constituyente sobre que las mismas estarían precedidas o no de un procedimiento en el que se escuchara al sujeto afectado.

"En ese orden de ideas, si el citado precepto constitucional no contiene pronunciamiento alguno sobre la garantía de audiencia en relación con las declaraciones de expropiación, sino únicamente respecto del valor que se toma en cuenta para fijar la indemnización, no se advierte motivo para considerar que ese derecho fundamental no rige en materia de expedición de decretos de expropiación.

"Cabe agregar que no pasa inadvertida la existencia de diversos criterios aislados en los que se ha sostenido que la expropiación constituye un acto de soberanía y por ello no es admisible otorgar previa audiencia al sujeto afectado.

"Aún más, se ha mencionado que la expropiación como acto de soberanía no debe sujetarse a la audiencia previa, ya que el criterio de oportunidad considerando que el bien particular debe ceder al bien colectivo no debe quedar sujeto a juicio o controversia con los afectados.

"En relación con dichos criterios, cabe señalar que en la Constitución General de la República no existe precepto alguno que permita distinguir o hacer referencia a actos de soberanía.

"En todo caso puede entenderse como acto soberano, bajo una acepción, aquel que no encuentra límites jurídicos como podría ser el contenido de una reforma constitucional; o bien, bajo otra acepción, aquellos actos que celebra el Estado mexicano con diversos Estados.

"En esta última acepción el acto soberano de ninguna manera podría ser contrario a la Constitución, pues aun cuando el Estado mexicano celebre algún tratado internacional, el artículo 15 de la Norma Fundamental impide que mediante ellos se vulnere la Constitución.

"En ese orden de ideas, se estima que el acto expropiatorio no constituye un acto soberano, pues se encuentra sometido al cumplimiento de todos los derechos fundamentales previstos en la Constitución.

"Por otro lado, de lo dispuesto en el artículo 27 constitucional se ha llegado a sostener que en materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia, tomando en cuenta que la propiedad originaria de las tierras y aguas corresponde a la nación se ha justificado que en virtud del acto expropiatorio el Estado recupera dicha propiedad, por lo cual se justifica que la audiencia sea posterior.

"En relación con esta postura cabe señalar que si un gobernado ha adquirido determinada propiedad privada conforme a lo establecido en el orden jurídico, la misma constituye un derecho incorporado en su esfera jurídica que atendiendo a lo previsto por el artículo 14, párrafo segundo de la Constitución, únicamente puede desincorporarse de su esfera jurídica previa audiencia en la que se respeten las formalidades esenciales del procedimiento.

"Por otra parte, tampoco resulta aceptable sostener que tratándose de actos expropiatorios no rige la garantía de previa audiencia dado que este derecho subjetivo no puede estar por encima de la garantía social que ampara la potestad del Estado para expropiar bienes.

"Así se considera pues el respeto a la garantía de audiencia no implica sobreponerla a una garantía social; sino únicamente reconocer que aun en el ejercicio de actos que persigan una utilidad pública deben observarse los principios constitucionales.

"Esto es, las atribuciones de la naturaleza de que se habla no pueden quedar al margen de los principios constitucionales, máxime que no existe en la Constitución una disposición expresa en ese sentido; por tanto, su ejercicio no implica la anulación de las garantías que la Constitución consagra a favor de los gobernados.

"En adición a lo anterior debe tomarse en cuenta que los beneficios de carácter público que conlleva una expropiación deben sustentarse en un acto de autoridad debidamente fundado y motivado, en el cual se tomen en cuenta todos los elementos que permitan concluir sobre la existencia de la causa de utilidad pública que justifique una expropiación.

"En ese orden de ideas, aun considerando a la expropiación como una garantía social, debe estimarse que la eficacia de la misma se fortalece con la audiencia previa, dado que al escuchar al sujeto afectado el Estado contará con los elementos suficientes que le permitan adoptar una decisión que efectivamente beneficie a la sociedad y no una resolución que por la falta de elementos para resolver pudiera, con motivo de la audiencia posterior, ser revocada y generar una mayor afectación al orden público.

"Por último, se estima insuficiente para sostener que en materia de expropiación no opera la garantía de previa audiencia el hecho de que al derivar el acto expropiatorio de una causa de utilidad pública, posiblemente proveniente de circunstancia urgentes, resulta necesaria la actuación inmediata del Estado, de tal suerte que el otorgamiento de la audiencia previa entorpecería tal actuar.

"Frente a esta postura, en primer término, es oportuno apuntar que no en todos los casos la expropiación deriva de circunstancias urgentes, como podrían ser las catástrofes naturales; por el contrario, existen casos en los cuales las causas de utilidad pública que podría llegar a justificar el acto expropiatorio no gocen de esa calidad. Como ejemplo se puede citar que con motivo del crecimiento urbano se haga necesaria la construcción de una nueva vialidad, circunstancia que si bien podría resultar de utilidad pública no necesariamente se torna urgente, de manera que justifique la excepción a la garantía de audiencia previa.

"Un segundo argumento para refutar tal postura lo constituye el hecho de que el respeto a la garantía de previa audiencia en materia de expropiación no anula la posibilidad de que ante circunstancias urgentes el Estado pueda actuar con inmediatez.

"Así se considera pues es factible que ante un caso urgente, verbigracia, una catástrofe natural, que por sus especiales características requiera de la intervención oportuna de las autoridades, éstas tomen las medidas provisionales necesarias para contrarrestar sus efectos y poner a salvo los intereses de la sociedad, entre otras medidas, la ocupación provisional de la propiedad particular, la cual, al tener el carácter de preventiva o provisional, sin implicar una privación definitiva de derecho alguno, no está sujeta a la obligación de otorgar la garantía de previa audiencia a favor del afectado.

"Bajo esa óptica, si las circunstancias urgentes pueden contrarrestarse mediante el dictado de medidas provisionales o preventivas, respecto de las cuales no operan los principios que establece el párrafo segundo del artículo 14 de la Constitución General de la República, válidamente el legislador puede establecer y regular detenidamente la figura de la ocupación provisional de inmuebles con fines de expropiación, lo que serviría al Estado para realizar actos para hacer frente a las situaciones de emergencia, incluso con la posibilidad de restituir al particular sus derechos una vez superado el estado de emergencia que las motivó.

"Luego entonces, es dable concluir que el reconocimiento en el sentido de que la garantía de previa audiencia opera en materia de expropiación no anula la posibilidad de que, ante circunstancias de emergencia, el Estado actúe con inmediatez puesto que, en todo caso, pueden emitirse normas que lo faculten para emitir actos preventivos, como lo es la ocupación provisional de inmuebles con fines de expropiación, los cuales, al no constituir una privación definitiva pueden dictarse desde luego.

"Cabe añadir que tratándose de otros casos, en los cuales la causa de utilidad pública que pudiese justificar un acto expropiatorio no revista el carácter de urgente, tampoco se entorpece la actividad administrativa del Estado al otorgar al afectado la previa audiencia, dado que el respeto a esa garantía no implica que el procedimiento respectivo deba ser prolongado, pues es factible establecer plazos cortos en los que sea posible ofrecer y desahogar pruebas, así como alegar en su defensa, de manera que la resolución correspondiente se emita a la brevedad.