VARIOS 2/2006-SS, SOLICITUD DE MODIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA. MINISTRO MARIANO AZUELA GÜITRÓN, PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.

"Es verdad que, por definición, la potestad expropiatoria del artículo 27 constitucional está dirigida a atender una finalidad pública o social, lo que implica que puedan llegar a existir casos urgentes en que dicha medida deba ejecutarse de manera inmediata, a fin de que sea realmente efectiva para colmar la necesidad colectiva apremiante.

"Es cierto que, en esos casos urgentes, la instauración de un procedimiento previo para la ejecución de la medida expropiatoria podría generar que se afectaran irreparablemente intereses de la colectividad, lo que resultaría contrario a la concepción constitucional de la propiedad privada, cuya función social, como se ha dicho, incide sobre el interior del derecho mismo, configurándose como un haz de facultades individuales sobre las cosas, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones justificados en valores e intereses de la colectividad.

"Sin embargo, el hecho de que existan casos urgentes que justifiquen la ejecución inmediata de algunas medidas dirigidas a satisfacer necesidades públicas concretas, no significa que deba dejarse de lado el derecho de previa audiencia frente a los actos expropiatorios.

"En ese orden de ideas, la problemática radica en determinar de qué forma es posible establecer un balance constitucionalmente adecuado entre los intereses colectivos suficientes para justificar intervenciones inmediatas a la propiedad privada y las garantías de defensa efectiva frente a actos expropiatorios.

"La propia Ley de Expropiación ofrece una respuesta constitucionalmente correcta. Los artículos 1o., 2o. y 8o. de dicho ordenamiento legal, establecen: (se transcriben).

"Este Alto Tribunal observa que el legislador ha establecido, junto con la expropiación, otras medidas, de menor intensidad, dirigidas a satisfacer las necesidades públicas y sociales descritas en el artículo 1o. del citado ordenamiento, al establecer, además, la posibilidad de una: ‘... ocupación temporal, total o parcial, o la simple limitación de los derechos de dominio ...’ a esos efectos (artículo 2o. de la Ley de Expropiación).

"De esa forma, el legislador ha reconocido que no sólo a través de actos privativos (expropiación), sino también de actos de molestia (ocupación temporal, total o parcial, o la simple limitación de los derechos de dominio), es posible hacer frente, de manera inmediata, a las necesidades públicas y sociales descritas en la ley de mérito.

"A ese respecto, además, el legislador ha establecido que en los casos urgentes de las fracciones V, VI y X del artículo 1o. de la Ley de Expropiación (supuestos subrayados en la transcripción), el Ejecutivo Federal, hecha la declaratoria, podrá ordenar la ocupación de los bienes objeto de la expropiación, la ocupación temporal o la ejecución inmediata de las disposiciones de limitación de dominio.

"Este Alto Tribunal encuentra que esa posibilidad debe interpretarse en el sentido de que, en los supuestos legales mencionados, el Ejecutivo Federal está facultado para realizar, hecha la declaratoria, actos precautorios, de molestia, dirigidos a ocupar temporal e inmediatamente los bienes objeto de la expropiación.

"De dicha posibilidad se obtiene un balance constitucionalmente adecuado entre el interés colectivo susceptible de justificar intervenciones inmediatas a la propiedad privada y las garantías de defensa efectiva frente a actos expropiatorios.

"Es falso, así, que los actos de privación inmediata de la propiedad sean, en exclusiva, los únicos susceptibles de evitar afectaciones al interés público y social en los casos previstos en la ley de la materia, ya que también los actos de molestia pueden llegar a ser idóneos a esos efectos.

"En ese sentido, puede admitirse la posibilidad legal de la puesta en marcha de actos precautorios de molestia, que no tienen más efecto que el inmediato, de modo que actúan normalmente a título provisional y cesan una vez que las circunstancias que la legitimen desaparecen. De ese modo cabe hablar de una medida temporal, caducable en el tiempo, que sólo si es suplida o sustituida por el procedimiento expropiatorio ordinario puede convertirse en una expropiación verdadera, la que requerirá, desde luego, la defensa previa a la ocupación definitiva que implica.

"En esa virtud, existen razones de peso para dejar de lado la consideración consistente en que la expropiación obedece a circunstancias apremiantes que requieren una determinación rápida, la cual no podría lograrse oyendo al afectado previamente a su urgente ejecución.

"Esto es así, en suma, porque el sistema normativo en estudio permite la emisión de actos precautorios de molestia (no privativos) dirigidos a atender de manera inmediata (sin audiencia previa) los intereses públicos o sociales urgentes, al mismo tiempo que hace posible la instauración de un procedimiento defensivo previo a la definición del acto expropiatorio (privación del bien respectivo).

"III.4. La relación de correspondencia entre la intensidad de la expropiación y la intensidad de las garantías de defensa del derecho fundamental a la propiedad privada.

"La administración pública personifica el poder del Estado, asumiendo el servicio objetivo de los intereses generales, para lo cual dispone de un elenco de potestades exorbitantes del derecho común, esto es, un marco de poderes de actuación de los que no disfrutan los sujetos privados.

"Así, por ejemplo, la administración puede crear, modificar o extinguir derechos por su sola voluntad mediante actos unilaterales (por ejemplo, adquirir de los particulares bienes o derechos sin contar con la voluntad de éstos mediante la expropiación forzosa) e incluso, ejecutar de oficio a través de procedimientos extraordinarios sus propias decisiones (privilegio de decisión ejecutoria y acción de oficio) de manera que sus actos llegan a constituir verdaderos títulos ejecutivos sin necesidad de declaración judicial al respecto.

"Empero, junto a los privilegios en más hay también privilegios en menos. La administración es, con toda frecuencia, menos libre que los particulares. El derecho administrativo coloca, junto a los privilegios, las garantías: unas, de carácter económico (el pago del justo precio por el bien expropiado); otras, de carácter jurídico (necesidad de observar un procedimiento, sistema de recursos administrativos y jurisdiccionales para controlar la legalidad de su actuación).

"El derecho administrativo está hecho, pues, de un equilibrio entre privilegios y garantías. En último término, todos los problemas jurídico-administrativos consisten en buscar ese equilibrio, asegurarlo cuando se ha encontrado y reconstruirlo cuando se ha perdido. De lo que se trata es de perseguir y obtener el eficaz servicio del interés general, sin mengua de las situaciones jurídicas, igualmente respetables, de los gobernados.

"La legalidad define y atribuye, con normalidad, potestades a la administración. La acción administrativa es el ejercicio de tales potestades, ejercicio que crea, modifica, extingue y protege relaciones jurídicas concretas.

"La potestad administrativa articula un poder de actuar frente a círculos genéricos de gobernados, que se manifiesta en la posibilidad de producir efectos jurídicos que tales gobernados han de soportar; y dichos efectos jurídicos pueden ser con normalidad efectos de gravamen, de cuyo ejercicio concreto surjan obligaciones, deberes, cargas, vínculos y restricciones.

"Las potestades administrativas pertenecen en su inmensa mayoría a la especie llamada potestad-función, esto es, aquellas potestades que deben ser ejercidas en interés ajeno al propio y egoísta del titular. Concretamente, las potestades administrativas deben ejercerse en función del interés público, que no es el interés propio del aparato administrativo, sino el interés de la comunidad a la cual la administración pública sirve con objetividad y para el bien común.

"La expropiación, como ya se ha visto, es una potestad administrativa, prevista directamente en el artículo 27 constitucional, dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular, decretada por el Estado, con la finalidad de adquirirlo por causas de utilidad pública.

"La idea de utilidad en general implica la relación entre una necesidad y un objeto satisfactor que a la misma deba aplicarse. Se dice, por ende, que hay utilidad cuando el bien satisfactor colma una necesidad preexistente, para cuyo efecto se requiere que entre aquél y éste haya una cierta adecuación o idoneidad. Por tanto, para que exista una causa o motivo de utilidad pública, se requiere que haya, por un lado, una necesidad pública, esto es, estatal, social o general, y por otro, un objeto susceptible económicamente de colmar o satisfacer dicha necesidad.

"Constitucionalmente, pues, la expropiación por causa de utilidad pública exige el cumplimento o existencia de estos tres elementos o condiciones: 1) que haya una necesidad pública; 2) que el bien que se pretende expropiar sea susceptible de producir la satisfacción de esa necesidad, extinguiéndola; y 3) la inexistencia de otra vía de solución que pudiera producir el mismo efecto, sin necesidad de privar al particular de su derecho de propiedad.

"Es decir, entre la causa expropiando y la determinación de los bienes y derechos que deben ser objeto de la expropiación existe siempre una relación necesaria, dado que tan sólo son incluibles en la expropiación aquellos que sirvan a su fin legitimador y ello convierte en injustificada la expropiación de bienes o derechos que no sean estrictamente indispensables para el cumplimiento de dicho fin.

"En ese sentido, este Alto Tribunal encuentra que pesa sobre las autoridades la justificación de la causa expropiando, de lo cual se deduce que el particular afectado se encuentra en la posición de demostrar que el acto de imperio no se ha ajustado a las condiciones constitucionales que legitiman ese tipo de actuaciones.

"De las razones que han sido vertidas a lo largo de la presente resolución, es posible determinar que la garantía de defensa frente a actos expropiatorios debe ser previa a la definición del acto privativo, para que sea efectiva.

"Esto es así, en virtud de la requerida, lógica y justa correspondencia entre la intensidad de la expropiación y la intensidad de la oportunidad defensiva frente a ese tipo de actuaciones.

"Ya se ha visto que la expropiación se presenta bajo una doble faz: por una parte, supone un poder de la administración para abatir la propiedad y mermar el régimen patrimonial de los administrados; por otro lado, su regulación se articula en muy buena medida como un sistema de garantías ofrecido a estos administrados que sufren sobre sus bienes la violenta acción administrativa.

"Podemos así distinguir en el seno de la misma institución una potestad expropiatoria y una garantía patrimonial.

"La primera es una potestad administrativa dotada de una especial energía y gravedad: la de sacrificar situaciones patrimoniales privadas. La garantía del particular, que, como es lo común en todas las instituciones de derecho administrativo, balancea y contrapesa esa potestad de la administración, hace valer, primero, los límites y condiciones de tal potestad, que delinean el sistema activo de protección correlativo; y segundo, reduce esa potestad a su efecto mínimo de desapoderamiento específico del objeto expropiado, sin implicar el empeoramiento patrimonial de su valor, que ha de restablecerse con la indemnización expropiatoria. Y todavía, hace pender permanentemente sobre la expropiación consumada la efectividad de su causa para resolver aquélla cuando ésta cesa (reversión).

"En ese sentido, la existencia constitucional de la potestad expropiatoria no implica que toda la balanza deba inclinarse hacia la efectividad de dicha posibilidad, habida cuenta que dicha institución conlleva también garantías del particular que, como es lo común en todas las instituciones de derecho administrativo, balancean y contrapesan esa potestad de la administración.

"El numeral 14 de la Carta Magna expresamente consagra la garantía de previa audiencia en todos los actos de privación que afecten a los gobernados, calificativo con que debe identificarse a la expropiación, si se tiene presente que ese tipo de actos producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, de conformidad con la siguiente jurisprudencia: