SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0022/2006
Fecha: 18-Abr-2006
Sucre, 18 de abril de 2006
Expedientes: 2005-12778-26-RII;
2005-12975-26-RII y
2005-13128-27-RDI
Distrito: La Paz
En los recursos indirectos o incidentales de inconstitucionalidad, promovido por el Tribunal Disciplinario Superior a instancia de Jhonny Alarcón Ticona y Edward Olmar Pereira Dávila en el proceso disciplinario seguido en su contra; y promovido por David Aramayo Araóz, a instancia de Jorge Gabriel Rojas Torrez en representación con mandato de David Rojas Vásquez en el proceso disciplinario seguido contra el referido mandante; y el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad interpuesto por Hugo Carvajal Donoso, Senador de la República; en los que se impugna la inconstitucionalidad de los arts. 6 inc. “D”.27, 11 inc. g), 9 segundo párrafo, 20 inc. d), 31 incs. a) y c) y 129 inc. a) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, aprobado por Resolución Suprema (RS) 222266, de 9 de febrero de 2004; por infringir las normas de los arts. 6.I, 7 incs. a) y d), 16, 31, 228 y 229 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del primer recurso (expediente 2005-12778-26-RII)
I.1.1 Relación sintética del recurso
Por memorial presentado el 28 de octubre de 2005, cursante de fs. 15 a 20 de obrados, dentro del proceso disciplinario instaurado en su contra; los recurrentes Jhonny Alarcón Ticona y Edward Olmar Pereira Dávila, solicitaron al Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Nacional promueva recurso incidental de inconstitucionalidad contra los arts. 31 incs. a) y c); 11 inc. g) con relación al art. 6 inc. “D”.27; 20 inc. d) y 129, inc. a) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, indicando que sobre la base del pliego acusatorio del Fiscal Policial, se les abrió proceso disciplinario administrativo en única instancia ante el Tribunal Disciplinario Superior, pero por existir acusación penal ampliatoria en la justicia ordinaria en contra de los procesados, el Fiscal General del Tribunal Disciplinario Superior requirió el 11 de octubre de 2005 se disponga su retiro indefinido de la Policía Nacional, apoyando su requerimiento en los artículos impugnados, 6 inc. “D”.27, 9 segundo párrafo in fine y 11 inc. g) del referido Reglamento.
Indican, que la normativa impugnada de inconstitucional, será la que apoyará y servirá de fundamento legal del Auto motivado que dictará la Sala Plena del Tribunal Disciplinario Superior, sobre el ilegal retiro indefinido de los procesados, fallo que, en cumplimiento del art. 31 incs. a) y c) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, se dictará en única instancia, siendo inapelable y no admitiendo ulterior recurso, adquiriendo el valor de cosa juzgada, que inobjetablemente infiere vinculación necesaria entre la validez constitucional de los artículos impugnados con la ilegal decisión final que adoptara la Sala Plena del Tribunal Disciplinario Superior.
Afirman, que el hecho de que la norma impugnada establezca el procesamiento en única instancia, siendo sus fallos definitivos e inapelables, genera indefensión a los procesados y contradice la garantía constitucional del debido proceso, violando el derecho a la defensa y a la presunción de inocencia consagrados en el art. 16.I y II de la CPE, que determina el derecho de toda persona a ser procesada en una instancia plural o doble instancia para poder cuestionar una determinada resolución, por lo que al desestimar y negar la norma impugnada el derecho al recurso de apelación, constituye una flagrante violación a la garantía de tener acceso a un recurso efectivo.
Señalan, por otra parte, que la citada norma reglamentaria es también violatoria del derecho a la igualdad consagrada en el art. 6.I de la CPE, puesto que mientras quienes son procesados ante el Tribunal Disciplinario Superior no tienen derecho a la doble instancia, en cambio los funcionarios que son procesados ante el Tribunal Disciplinario Departamental pueden usar el recurso de apelación, conforme determina el art. 32 del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional.
Agregan, que los arts. 11 inc. g) y 20 inc. d) del mencionado Reglamento Disciplinario, establecen como sanción el “Retiro Indefinido” y la “Baja Definitiva”, respectivamente, pese a que en la Ley Orgánica de la Policía Nacional sólo está previsto el retiro indefinido, y en cuyo art. 66 se señalan los presupuestos legales para ser retirado de la institución policial, figurando entre ellos el haber sido condenado a pena corporal mediante sentencia judicial ejecutoriada, y por faltas graves cometidas en el ejercicio de sus funciones, previo proceso y Resolución del Tribunal Disciplinario Superior; por consiguiente, la figura sancionatoria de “Retiro Indefinido” vulnera garantías constitucionales como el principio de inocencia, el derecho a la defensa y al debido proceso, a la seguridad jurídica y al trabajo.
I.1.2. Trámite procesal del incidente y Resolución de la autoridad administrativa
Mediante Auto motivado 29/2005, de 29 de octubre (fs. 42 a 44 vta.), el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Nacional rechazó el incidente con la siguiente fundamentación: 1) la norma que rige en materia disciplinaria administrativa para los miembros de la Policía Nacional es el Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, aprobado por RS 222266, de 9 de febrero de 2004, por lo que los preceptos impugnados están vigentes, presumiéndose su constitucionalidad; 2) la parte recurrente señala los preceptos constitucionales infringidos, pero ninguno de ellos establece la prohibición de procesar en única instancia en materia disciplinaria administrativa, como tampoco a procesar necesariamente en doble instancia en esa materia; 3) por otra parte, el retiro indefinido no implica baja o retiro definitivo, por lo que el funcionario implicado continúa percibiendo sus haberes, tratándose sólo de una situación de espera mientras la justicia ordinaria se pronuncie.
Asimismo, dispuso la remisión de antecedentes en consulta al Tribunal Constitucional. Recibido el expediente (fs. 45 vta.), la Comisión de Admisión por AC 586/2005-CA, de 21 de noviembre (fs. 46 a 50), revocó el Auto motivado 29/2005 de 29 de octubre; en consecuencia, admitió el recurso y dispuso la notificación al Presidente de la República, orden que fue cumplida el 1 de diciembre de 2005 (fs. 70).
I.1.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada
Por memorial presentado el 15 de diciembre de 2005, cursante de fs. 77 a 79., Eduardo Rodríguez Veltzé, Presidente de la República, expresó los siguientes argumentos: a) Siendo el Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional la norma que rige en materia disciplinaria administrativa para todos los miembros de la Policía Nacional y se encuentra vigente a la fecha; el art. 31 incs. a) y c), así como los arts. 6 inc. “D”.27, art. 9 segundo párrafo in fine, art. 11 inc. g) y demás disposiciones del Reglamento, son legales y estando vigentes, se presume su constitucionalidad de acuerdo al art. 2 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC); b) en lo principal se objeta el art. 31 incs. a) y c) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, por lo que respecto al inc. a) se debe considerar que el nuevo Reglamento de Disciplina y Sanciones para la Policía Nacional, al haber adoptado el sistema de procesos orales y con la finalidad de dar celeridad a los mismos, ha adoptado el procesamiento en única instancia para faltas graves incursas en el inc. “D”, habida cuenta que los procesos disciplinarios son de carácter administrativo e interno y no se trata de procesos penales ordinarios; c) en la argumentación de los preceptos constitucionales supuestamente infringidos, la parte recurrente cita artículos de la Constitución Política del Estado; sin embargo, en ninguno de ellos se establece la prohibición de procesar en única instancia en materia disciplinaria administrativa, como tampoco obliga a procesar necesariamente en doble instancia en esta materia; d) la SC 0106/2001-R, de 9 de febrero, que los recurrentes pretenden hacer valer como jurisprudencia, se refiere a que en ese caso las autoridades recurridas no se habían apegado a la ley y se arrogaron atribuciones que no les competía; por consiguiente, no tiene ninguna relación y no es pertinente al presente caso; al contrario, en este caso, el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Nacional está aplicando únicamente lo que le manda la ley vigente dentro de su jurisdicción y competencia, además que el retiro indefinido no implica baja o retiro definitivo, es más, el funcionario continúa percibiendo haberes y se trata solamente de una situación en la que está a la espera de lo que determine la justicia ordinaria. Asimismo, es una situación que garantiza la igualdad de condiciones entre las partes procesales, evitando que los funcionarios policiales sometidos a ella puedan utilizar el nombre de la Policía Nacional para evitar susceptibilidades de recurrir a influencias, invocar fueros inexistentes u obtener cualquier otra ventaja dentro del proceso ordinario; y e) finalmente, hace notar que el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Nacional ya respondió rechazando el presente recurso, además que existe jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha confirmado el rechazo en otros dos casos con idéntico objeto, como ser el AC 0593/2005-CA, de 22 de noviembre, que rechazó el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad interpuesto por Enrique Alemán Soliz y, el AC 592/2005-CA, de 22 de noviembre, que rechazó el idéntico recurso interpuesto por Alberto Ramiro Paniagua Boyerman, ambos con retiro indefinido dentro de un mismo caso ante la justicia ordinaria. Solicita se declare la improcedencia del recurso y la declaratoria de constitucionalidad de las normas impugnadas del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, con costas y formalidades de ley.
I.2. Contenido del segundo recurso (expediente 2005-12975-26-RII) I.2.1. Relación sintética del recurso
Por memorial de 21 de noviembre de 2005, cursante de fs. 12 a 17 vta. de obrados, Gabriel Jorge Rojas Torrez en representación de David Rojas Vásquez, solicitó al Comandante General de la Policía Nacional promueva recurso incidental de inconstitucionalidad contra los arts. 11 inc. g) con relación al 20 inc. d) y 129 inc. a) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional.
Refiere, que a raíz de una calumniosa acusación y sin haber cometido delito alguno, se le imputó coautoría en el delito de aborto y sin haberle sometido a un debido proceso legal previo, presumiendo su culpabilidad antes que su inocencia, en violación a su derecho a la defensa, a ser oído, juzgado y sancionado en proceso contradictorio se dictó el Auto motivado 34/2005 de 16 de noviembre de 2005, cursante de fs. 21 a 24, usurpando potestad jurisdiccional que corresponde a los tribunales de instancia ordinaria, disponiendo la sanción de su retiro indefinido, la cual no esta prevista en la Ley Orgánica de la Policía Nacional, ni en el Reglamento de Personal; apoyando su decisión en los impugnados arts. 6 inc. “D”.27, 9 segundo párrafo in fine y 11 inc. g) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional.
Argumenta, que el art. 11 inc. g) con relación a los arts. 6 inc. “D” num. 27, 20 inc. d) y 129 inc. a) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional infringen los arts. 6.I, 7 incs. a) y d), 16.I, II y IV, 31, 228 y 229 de la CPE al establecer el art. 11 inc. g) que las sanciones se clasifican en ”(...) retiro indefinido por estar sometido a proceso en la justicia ordinaria, cuando las autoridades llamadas por ley requieran por la imputación formal”; art. 20 cuando establece que “para los Oficiales Superiores, Oficiales Subalternos, Sub Oficiales, Sargentos, Cabos, Agentes de Policía y personal civil administrativo” que incurrieren en las faltas incursas en el art. 6 inc. “D” numerales 1 al 29, serán pasibles de la sanción de “Baja Definitiva” de la institución, sin derecho a reincorporación; y el art. 129 inc. a) que literalmente expresa “Cuando el Tribunal Disciplinario Superior califique el hecho cometido por el funcionario policial como delito, de acuerdo al Reglamento Disciplinario, pasará a retiro definitivo”.
Alega, que la Ley Orgánica de la Policía Nacional ni el Reglamento de Personal de la Policía Nacional prevén el “retiro indefinido”, estableciendo contrariamente en el art. 66 de la Ley Orgánica de la Policía Nacional (LOPN). los presupuestos legales para ser retirado de la institución policial, figurando entre ellos el haber sido condenado a pena corporal mediante sentencia judicial ejecutoriada, y por faltas graves cometidas en el ejercicio de sus funciones, previo proceso y Resolución del Tribunal Disciplinario Superior; disposición concordante con el art. 54 inc. a) de la LOPN que dispone como un derecho fundamental del policía, no ser retirado de la institución, salvo que se le compruebe la comisión de algún delito en proceso contradictorio conforme a ley; por consiguiente, la figura sancionatoria de “Retiro Indefinido” vulnera garantías constitucionales como el principio de inocencia, el derecho a la defensa y al debido proceso, a la seguridad jurídica y al trabajo.
I.2.2. Trámite procesal del incidente y Resolución de la autoridad administrativa
I.2.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada
Por memorial presentado el 14 de febrero de 2006, cursante de fs. 75 a 78 Evo Morales Aima, Presidente Constitucional de la República, expresó que las normas del art. 6 inc. “D”.27 del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de La Policía Nacional disponen que es una falta grave: “por calificación de delito en proceso disciplinario en única instancia, previa imputación formal del Ministerio Público” e implica el retiro definitivo de la institución policial, conforme al segundo párrafo del art. 9 del mismo Reglamento; normativa que en forma contradictora en el art. 9 inc. g) determina que se sancionará con el retiro indefinido la existencia de imputación formal, sanción no prevista entre los presupuestos de retiro contenidos en las normas del art. 66, pues éstas estipulan el retiro sólo por sentencia judicial o faltas graves cometidas en el ejercicio de las funciones, previo proceso; previsión, esta última, concordante con lo dispuesto por las normas de los arts. 54 incs. b) y c) y 67 de la LOPN; por lo que el retiro indefinido referido en el art. 11 inc. g) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional vulnera los principios y derechos de presunción de inocencia, a la defensa, al debido proceso y a la igualdad, pues la imputación formal es sólo de carácter inicial y no condena al imputado. Contradictoriamente, finaliza solicitando la constitucionalidad de las normas demandadas.
I.3. Contenido del recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad (expediente 2005-13128-27-RDI)
I.3.1. Relación sintética del recurso
Por memorial presentado el 27 de diciembre de 2005, cursante de fs. 4 a 7, Hugo Arturo Carvajal Donoso, Senador de la República impugnó la inconstitucionalidad del art. 11 inc g) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional por infringir el art. 16 de la CPE.
Expresa que la sanción prevista por el art. 11 inc. g) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional determina una sanción por la sola existencia de imputación formal, lo que equivale a una denuncia, que sólo importa el inicio de un proceso penal en el cual recién se evidenciará la comisión de un delito, y conforme ha sido determinado por las SSCC 0327/2002-R y 0833/2002-R, ni siquiera significa el procesamiento o juzgamiento y menos la condena del encausado; por tanto, la norma cuestionada vulnera los principios de presunción de inocencia, que significa que nadie puede ser sancionado mientras no se pruebe su culpabilidad, y de nulla poena sine judito; es decir, que nadie será condenado a sanción alguna, sin haber sido oído y juzgado, conforme al Código de procedimiento penal; contradictoriamente, las normas del art. 9 segundo párrafo del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, condicionan la sanción a la existencia de sentencia de autoridad jurisdiccional; empero, también resulta lesiva al derecho al trabajo.
I.3.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
I.3.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada
Por memorial presentado el 6 de marzo de 2006, cursante de fs. 34 a 38, Evo Morales Aima, Presidente Constitucional de la República, expresó los siguientes argumentos: a) la sanción prevista por el art. 11 inc. g) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional de retiro indefinido por existir imputación formal, no implica un retiro definitivo de la institución, sino que no tiene fechas que la limiten, precisamente en resguardo de los derechos al debido proceso, a la defensa y a la presunción de inocencia proclamados por las normas del art. 16 de la CPE; pues, conforme las normas del art. 73 de la LOPN, son destinados a la situación de disponibilidad “B”; por tanto, continúan percibiendo sus haberes, demostrando con ello que la sanción de retiro indefinido no implica la pérdida del trabajo, sino la concesión de las condiciones para que el funcionario policial asuma su defensa al ser imputado por un delito, quitándole autoridad para que acuda en igualdad de condiciones al proceso, evitando una mala utilización de la autoridad de policía, y con ello protegiendo a la institución de los actos de sus propios funcionarios sometidos a un proceso penal; una vez concluido el proceso penal, y en caso de quedar demostrada la inocencia del funcionario procesado, éste puede retornar a la institución, de tal modo que también se protege su fuente laboral, pues de otro modo puede perderla, ya que tres ausencias, que pueda tener por atender el proceso penal, provocan la destitución de los funcionarios policiales; b) las normas impugnadas no contrarían los razonamientos de las SSCC 0327/2002-R y 0833/2002-R, porque no son pertinentes al objeto de dichos preceptos; c) el art. 6 inc. “D”.27 del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional exceptuado en forma expresa por el segundo párrafo del art. 9 del mismo Reglamento, no es contradictorio al cuestionado art. 11 inc. g) del mismo cuerpo normativo; y d) una imputación formal no es una simple denuncia como afirma el recurrente, ya que es la conclusión de la fase de investigación efectuada por el Ministerio Público, que expresa que el imputado es con probabilidad autor o partícipe de un hecho punible, por los suficientes elementos de prueba encontrados. Finaliza solicitando que se declare la constitucionalidad de las normas impugnadas.
I.4. Trámite procesal de los tres recursos en el Tribunal Constitucional
La Comisión de Admisión, en virtud a lo dispuesto por las normas del art. 40.I de la LTC, mediante AC 0626/2005-CA, de 12 de diciembre dispuso la acumulación del expediente 2005-12975-26-RII al expediente 2005-12778-26-RII; luego, mediante AC 0101/2006-CA, de 2 de marzo de 2006, determinó la acumulación del expediente 2005-13128-27-RDI, a los dos anteriores, por existir, en los tres recursos, conexitud que justifican la unidad de tramitación y decisión.
II. CONCLUSIONES
II.1. Con relación al recurso del expediente 2005-12778-26-RII.
II.1.1. Por Resolución Fiscal 01/05, de 21 de enero de 2005, el Fiscal de Materia de El Alto, dispuso el sobreseimiento de los ahora recurrentes Jhonny Alarcón Ticona y Edward Olmar Pereira Dávila, en el caso penal 1747/04, seguido por la comisión del delito de extorsión y usurpación de funciones aduaneras (fs. 22 a 25). Resolución que fue revocada por Resolución 75/05, de 21 de febrero de 2005, emitida por el Fiscal de Distrito de La Paz, disponiendo que el Fiscal de Materia de El Alto presente la acusación que corresponda ante el Tribunal de Sentencia en el plazo de diez días de conformidad al art. 324 del Código de procedimiento penal (CPP) (fs. 27 a 33).
II.1.2. En cumplimiento de la Resolución de Revocatoria, el Fiscal de Materia de El Alto, por Resolución 06/05 de 30 de marzo de 2005, amplió la acusación contra los procesados, indicando que corresponde juicio oral contra los ahora recurrentes Jhonny Alarcón Ticona y Edward Olmar Pereira Dávila, por lo que solicitó al Tribunal Primero de Sentencia de El Alto, dicte sentencia condenatoria contra los acusados (fs. 34 a 35 vta.).
II.1.3. Por existir acusación penal ampliatoria contra los recurrentes, por el delito de extorsión y usurpación de funciones aduaneras, ante el Tribunal Primero de Sentencia en lo Penal de El Alto, el Fiscal General del Tribunal Disciplinario Superior el 11 de octubre de 2005, requirió que la Sala Plena del Tribunal Disciplinario Superior dicte el correspondiente Auto motivado disponiendo el retiro indefinido de los recurrentes de la Policía Nacional (fs. 12 y 36); a cuya consecuencia, por decreto de 13 de octubre de 2005, el Presidente a.i. del Tribunal Disciplinario Superior dispuso pasen obrados a Sala Plena (fs. 13).
II.2. Con relación al recurso del expediente 2005-12975-26-RII.
II.2.1. Por Auto Motivado 34/2005, de 16 de noviembre, el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Nacional, dispuso el retiro indefinido de la institución, en aplicación del art. 11 inc. g) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, del ahora correcurrente David Rojas Vásquez, para efectos del cumplimiento del art. 129 inc. a) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, por existir imputación formal del Ministerio Público, por la presunta comisión del delito de aborto, circunstancia prevista por los arts. 6 inc. “D” num. 27, art. 9.II in fine del referido Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional; asimismo, dispuso se instruya a la Dirección Nacional de Responsabilidad Profesional, efectúe el seguimiento y obtención de antecedentes actualizados sobre el curso y resultado final del referido caso penal ordinario, a objeto de que se adopten las medidas de orden disciplinario respecto al funcionario en cuestión, debiendo hacerse conocer el “presente Auto Motivado” (sic) al Comandante General de la Policía Nacional (fs. 21 a 24).
II.2.2. El 17 de noviembre de 2005, David Rojas Vásquez -ahora correcurrente- fue notificado con el Auto Motivado 34/2005 de 16 de noviembre, dictado por el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Nacional (fs. 25).
II.3. Los artículos impugnados del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, prescriben lo siguiente:
“Art. 6º.- Se consideran Faltas Graves las que están tipificadas en los incisos A, B, C y D como sigue:
INCISO “D”
Numeral 27. Por calificación de delito en proceso disciplinario en única instancia, previa imputación formal del Ministerio Público”.
“Art. 11º.- Las sanciones se clasifican en:
g) Retiro indefinido por estar sometido a proceso en la Justicia Ordinaria, cuando las autoridades llamadas por ley requieran por la imputación formal”.
“Art. 20º.- Para los Oficiales Superiores, Oficiales Subalternos, Suboficiales, Sargentos, Cabos, Agentes de Policía y Personal Civil Administrativo:
d) El que incurriere en las faltas incursas en el art. 6º, inciso “D”, Numerales 1 al 29, será pasible a la sanción de ‘Baja Definitiva’ de la Institución, sin derecho a reincorporación. En cuanto al Numeral 27 será pasible a la baja de la Institución, con sujeción a lo previsto por el art. 130 del presente Reglamento”.
“Art. 31º.- El Tribunal Disciplinario Superior, como organismo máximo del sistema disciplinario institucional, tiene las siguientes atribuciones:
a) Procesar y sancionar en única instancia a los miembros de la Institución, cualquiera sea su jerarquía y funciones, que infrinjan las faltas comprendidas en el art. 6º Inciso “D”, Numerales 1 al 29 (...).
c) Los Fallos del Tribunal Disciplinario Superior son definitivos e inapelables, constituyendo cosa juzgada y verdad jurídica”.
“Art. 129º.- El Comandante General de la Policía Nacional, dispondrá el retiro indefinido de la Institución mediante Resolución expresa a los miembros de la Policía Nacional, previo Auto motivado del Tribunal Disciplinario Superior en los siguientes casos:
a) Cuando el Tribunal Disciplinario Superior califique el hecho cometido por el funcionario policial como delito, de acuerdo al Reglamento Disciplinario pasará a retiro indefinido”.
III. . FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los recurrentes impugnan de inconstitucionales los siguientes artículos del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional: art. 6 inc. “D”.27; segundo párrafo del art. 9; arts. 11 inc. g); 20 inc. d); 31 incs. a) y c) y 129 inc. a); por infringir las normas de los arts. 6.I, 7 incs. a) y d), 16, 31, 228 y 229 de la CPE.
III.1. Las normas previstas por el art. 120.1ª de la CPE, disponen que es atribución del Tribunal Constitucional conocer y resolver en única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, decretos y cualquier género de resoluciones no judiciales; dicho mandato consagra los mecanismos de control de constitucionalidad de las leyes y normas inferiores emitidas por las autoridades constituidas por la Constitución Política del Estado, pues en atención al principio de supremacía constitucional establecido por el art. 228 de la Ley Fundamental, toda norma que cumpla las características de tal, debe ser concordante con los principios, valores supremos, derechos, garantías y demás preceptos de la Constitución, pues ésta es la voluntad del constituyente, por lo que no pueden oponerse a ella o desconocer sus postulados.
Desarrollando el mandato constitucional de instauración del mecanismo de control de constitucionalidad de las normas, el legislador ha instituido en las normas previstas por el art. 53 de la LTC el recurso de inconstitucionalidad, por las dos vías que la doctrina reconoce, el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad y el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad vinculado a un caso concreto; ambos mecanismos instrumentados para el control de la constitucionalidad de las normas legales tienen el mismo objeto, cual es el de someter a juicio de constitucionalidad las disposiciones legales impugnadas, lo que supone que el Tribunal Constitucional analiza las normas cuestionadas, a la luz de los fundamentos expuestos por él o los recurrentes, para contrastarlas con las normas previstas en la Constitución. Por lo expuesto, se justifica la consideración conjunta de los tres recursos acumulados para la presente Sentencia, pues el objeto de los mismos es someter a juicio de constitucionalidad los arts. 6 inc. “D” num. 27, 9 segundo párrafo, 11 inc. g), 20 inc. d), 31 incs. a) y c) y 129 inc. a) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional.
III.2. Análisis de las normas constitucionales acusadas de infringidas
Para la adecuada contrastación de la norma cuestionada con los preceptos constitucionales supuestamente vulnerados, es necesario desarrollar éstos, conocer cómo fueron interpretados en esta jurisdicción y cuál el sentido de su mandato; al efecto, es importante conocer cómo la jurisprudencia constitucional concibe dichas normas, pues uno de los objetos de la justicia constitucional es procurar una interpretación uniforme de las normas constitucionales, de tal manera que cumpliendo esa función, no es admisible que existan otras interpretaciones destinadas a favorecer o respaldar la tesis del demandante de la inconstitucionalidad de una norma, o de la autoridad que emitió la misma; de esa manera, se sientan bases suficientes para la aplicación de las normas constitucionales, en forma tal que se refleje la voluntad del constituyente, evitando interpretaciones destinadas a favorecer eventualmente a intereses particulares o grupales, generando de esa manera una constitución material aplicada en el alcance que el constituyente quiso otorgarle, de manera uniforme a todos los habitantes del Estado que se encuentran sujeto a sus normas.
III.2.1. El art. 6.I de la Constitución
Dicha norma consagra, el principio de igualdad, cuya proclamación constituye la garantía de no discriminación por razones de “raza, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen, condición económica o social, u otra cualquiera”; texto constitucional del cual se extrae una precisa enunciación de las causas por las que no se puede generar discriminación, así como un mandato abierto que proyecta la prohibición de discriminación a un alcance casi absoluto, de tal modo que nadie puede ser discriminado por motivo alguno que no sea justificado; al mismo tiempo, el principio de igualdad, en un sentido acorde con el estado social y democrático de derecho, que consagra el deber estatal de equilibrar las diferencias sociales, tiene una naturaleza que lo proyecta como un mecanismo de equilibrio; por ello en la DC 0002/2001, de 8 de mayo, se estableció lo siguiente: “(...) el derecho a la igualdad consagrado en el art. 6 de la Constitución Política del Estado, exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan; no prohibiendo tal principio dar un tratamiento distinto a situaciones razonablemente desiguales,; siempre que ello obedezca a una causa justificada, esencialmente apreciada desde la perspectiva del hecho y la situación de las personas, pues unas u otras hacen imperativo que, con base en criterios proporcionados a aquellas, el Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la justicia concreta. Conforme a esto, el principio de igualdad protege a la persona frente a discriminaciones arbitrarias, irracionales; predica la identidad de los iguales y la diferencia entre los desiguales, superando así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta (...)”; razonamiento que ha consolidado el nuevo Estado Social y Democrático de Derecho, proclamado por las normas del art. 1 de la CPE, en que se ha instituido Bolivia después de la reforma constitucional de 2004; pues el fin de tal forma de organización y adopción de dichos principios, implica el acogimiento del principio de igualdad con su contenido intrínseco destinado a procurar el equilibrio en las relaciones entre las personas.
III.2.2. El art. 7 incs. a) y d) de la CPE los derechos a la seguridad jurídica y al trabajo
Las citadas disposiciones constitucionales consagran los derechos fundamentales a la seguridad jurídica y al trabajo; por ello, antes de exponer la concepción que este Tribunal Constitucional ha desarrollado sobre dichos derechos, primero se debe conocer que en general sobre los derechos fundamentales de las personas, conforme la doctrina dominante, esta jurisdicción ha señalado que no son prerrogativas ilimitadas; así en la SC 0019/2003, de 28 de febrero, recogiendo los criterios doctrinales sobre la materia, ha establecido la siguiente jurisprudencia: “(...) la Constitución como los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad, no se limitan a proclamar el conjunto de los derechos, libertades y garantías de los seres humanos. Sino que también hacen referencia explícita o implícita de las restricciones o limitaciones de su ejercicio, estableciendo en su caso las condiciones particulares en las cuales es posible que el Estado, a través de sus órganos del Poder Público, aplique la restricción al ejercicio de los derechos y libertades sin violarlos. Es en ese marco que la Constitución, además de proclamar el catálogo de los derechos fundamentales, establece los límites a su ejercicio; en algunos casos de manera expresa, como por ejemplo en el referido a los derechos a la industria, el comercio y el trabajo (art. 7.d) CPE), o en el referido al derecho a la propiedad privada (art. 7.i) CPE); en otros de manera implícita remitiendo a la Ley. Se entiende que, como lo definió la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en su Opinión Consultiva Nº C-06/86, ‘los fines para los cuales se establece la restricción deben ser legítimos, es decir, que obedezcan a 'razones de interés general' y no se aparten del 'propósito para el cual han sido establecidas'; de manera que las restricciones o limitaciones no eliminen el núcleo esencial de los derechos fundamentales ni se conviertan en una acto de supresión’”.
Asumiendo conocimiento de que los derechos fundamentales de las personas son limitados, se tiene que el derecho a la seguridad jurídica, es una “(...) condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio" (AC 0287/1999-R, de 28 de octubre).
De otro lado, sobre el derecho al trabajo, este Tribunal en la SC 0051/2004, de 1 de junio ha establecido lo siguiente: “(...) según la doctrina del Derecho Constitucional es la potestad y facultad que tiene toda persona a encontrar y mantener una ocupación que le permita asegurar su propia subsistencia y la de aquellos colocados bajo su dependencia económica, en sí es la facultad que tiene la persona para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario, así como el de su familia. Este es un derecho de carácter social inherente al individuo o al ser humano”; empero, la consagración del derecho al trabajo “(...) no implica la obligación del Estado de otorgar a todos los ciudadanos un puesto de trabajo, sino que lo obliga a adoptar políticas que favorezcan la creación de puestos de trabajo tanto en el sector público como privado, y a tutelar este derecho fundamental contra actos que priven o restrinjan el ejercicio de este derecho o actitudes discriminatorias, a fin de garantizar iguales oportunidades para conseguir y tener estabilidad en un puesto de trabajo, en mérito al cumplimiento de los requisitos generales exigidos para el mismo (...)” (SC 0203/2005-R, de 9 de marzo).
III.2.3. El art. 16 de la Constitución
El art. 16 de la Ley Fundamental consagra el derecho al debido proceso, con especial énfasis en alguna de las garantías que éste contiene; así al respecto, en la SC 0042/2004, de 22 de abril, este Tribunal Constitucional expresó lo siguiente:
“(…) El art. 16 de la CPE, en sus parágrafos II. y IV. reconoce el derecho a defensa y la garantía del debido proceso, cuando expresa:
‘II. El derecho de defensa de la persona en juicio es inviolable’…
‘IV. Nadie puede ser condenado a pena alguna sin haber sido oído y juzgado previamente en proceso legal…’.
A su vez, el Pacto de San José de Costa Rica, ratificado por Bolivia a través de la Ley 1430 de 11 de febrero de 1993, en su art. 8.1. referente a garantías judiciales expresa: ‘Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, ó para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter’.
Por su parte, el Tribunal Constitucional, definió el debido proceso como: ‘…el derecho que tiene todo encausado a ser oído y juzgado con las debidas garantías, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, instituido con anterioridad al hecho y dentro de los márgenes de tiempo establecidos por ley’ (SSCC 1044/2003-R 0418/2000-R, 1276/2001-R, 0917/2003-R, 0842/2003-R, 0820/2003-R, entre otras).
“(…) La SC 1748/2003-R, de 1 de diciembre, expresa que: ‘En cuanto al debido proceso, consagrado como garantía constitucional por el art. 16 de la Constitución, y como derecho humano en el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, este Tribunal Constitucional ha entendido, en su uniforme jurisprudencia, como ‘el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (...) comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos’ (SSCC 0418/2000-R y 1276/2001-R).
(…) Por consiguiente, de la normativa citada que conforma el bloque de constitucionalidad y las sub reglas establecidas por el Tribunal Constitucional sobre el debido proceso, se infiere que toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actione ó a la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad. Además, cabe hacer notar que en la SC 136/2003-R, este Tribunal ha establecido que el derecho a defensa debe ser interpretado conforme al principio de favorabilidad antes que restrictivamente; posiciones todas, afines a la doctrina administrativa contemporánea”.
La abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional al interpretar lo que la Constitución Política del Estado ha dicho en nuestro País, postula el debido proceso como una garantía de legalidad procesal evitando que se impongan sanciones o que se afecten derechos, sin el cumplimiento de un debido proceso garantizando la seguridad jurídica; este debido proceso es vinculante tanto para el ámbito jurisdiccional así como para el administrativo cuando asumen el rol de juzgadores.
III.2.4. El art. 31 de la Constitución
El artículo citado, al disponer:
“Son nulos los actos de los que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.
Consagra una garantía de legalidad en el ejercicio del poder público en estricta aplicación del principio de seguridad jurídica, para asegurar que las autoridades limiten sus actos a las competencias y atribuciones que la ley les otorga, actuando en consecuencia como un freno a la actuación de los funcionarios públicos, sancionando con la nulidad todo acto, desde dos ámbitos de protección: i) aquellos que usurpen funciones que han sido asignadas a otro poder, autoridad o funcionario; y ii) los que fueren realizados sin que ninguna norma conceda, a ningún funcionario público, la posibilidad de su realización, por tanto el ejercicio de una facultad que no es legalmente posible efectuar, porque ninguna norma concede jurisdicción o autoridad para practicar dicho acto.
Para la materialización y efectiva vigencia de la mencionada norma del art. 31 de la Constitución, y la garantía que instituye, el propio constituyente ha instrumentado medios de protección de sus mandatos; así, el art. 120.6ª de la CPE, dispone como atribución del Tribunal Constitucional conocer y resolver:
“Los recursos directos de nulidad interpuestos en resguardo del artículo 31º de esta Constitución;”
En consecuencia, el ámbito protectivo del art. 31 de la CPE, que es la legalidad de los actos de los funcionarios públicos para mantener su validez, se encuentra protegido por el recurso directo de nulidad instituido por los arts. 79 y ss de la LTC.
Finalmente, se debe señalar que, se considerará vulnerado dicho precepto constitucional, cuando una norma legal, desconociendo su mandato, pretenda que tengan validez legal los actos efectuados en usurpación de funciones, o realizados sin que ninguna norma conceda la posibilidad de su realización, vulnerando al mismo tiempo la seguridad jurídica y el principio de legalidad.
III.2.5. El art. 228 de la Constitución
El art. 228 de la CPE dispone lo siguiente:
“La Constitución Política del Estado es la Ley Suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones”.
Al respecto, en la SC 0019/2005, de 7 de marzo, se expresó la siguiente interpretación:
“La norma consignada en esta disposición constitucional proclama dos principios fundamentales: a) el principio de la supremacía constitucional, que consiste en que el orden jurídico y político del Estado está estructurado sobre la base del imperio de la Constitución que obliga por igual a todos, los gobernantes y gobernados; y b) el principio de la jerarquía normativa, que consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional. Significa que se constituye una pirámide jurídica en la que el primer lugar o la cima ocupa la Constitución como principio y fundamento de las demás normas jurídicas”.
III.2.6. El art. 229 de la Constitución
El art. 229 de la Constitución de manera expresa dispone lo siguiente:
“Los principios, garantías y derechos reconocidos por esta Constitución no pueden ser alterados por las leyes que regulen su ejercicio ni necesitan de reglamentación previa para su cumplimiento”.
Con relación a la disposición constitucional glosada, este Tribunal Constitucional, en su SC 0019/2005, de 7 de marzo, ha señalado que “(...) la norma contenida en la disposición constitucional objeto de análisis consagra una garantía constitucional para la persona, al establecer una obligación negativa para el Estado, la de no afectar el núcleo esencial de los derechos humanos mediante las leyes que limiten el ejercicio de los mismos; ello implica que, si bien el Estado puede establecer, mediante ley, límites al ejercicio de los derechos fundamentales, pero no puede ni debe afectar el núcleo esencial al grado que la limitación se convierta en supresión del derecho fundamental”.
De otro lado, este mismo Tribunal, en su SC 0051/2005, de 18 de agosto, ha señalado que la disposición constitucional objeto de análisis: “(...) establece una garantía inalterabilidad del núcleo esencial de los derechos fundamentales y garantías constitucionales consagrados en la Constitución Política del Estado; lo que implica que, además de la reversa legal, la Constitución Política del Estado establece una limitación al alcance de las leyes que podría dictar el Legislativo para desarrollar los derechos fundamentales y establecer sus límites, las que no podrán alterar el sentido mismo de los derechos fundamentales consagrados por el texto constitucional, sólo podrían establecer los límites estrictamente necesarios sin desnaturalizarlos o desconfigurar el núcleo esencial del derecho”.
III.3. El juicio de constitucionalidad
El art. 6 del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, impugnado en el presente recurso, tiene por objeto la tipificación de las faltas disciplinarias calificadas como graves por el citado Reglamento, normativa que tiene como postulado general dotar a la Policía Nacional las normas que regulen las obligaciones de los funcionarios policiales y las faltas que pueden cometer en el ejercicio de las mismas; así como la protección de los derechos de los citados servidores mediante la instauración de un procedimiento para la comprobación en un proceso legal de tales faltas, en el marco de la voluntad constituyente de dotar al Estado de una fuerza pública con la misión específica de la defensa de la sociedad y la conservación del orden público, conforme disponen las normas del art. 215 de la CPE; y de los principios, doctrina y normas morales que rigen a la referida institución.
En ese contexto, el recurrente demandó la inconstitucionalidad del “numeral” 27 del inc. “D” de dicho art. 6 del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, que establece una falta grave con el siguiente texto:
“Por calificación de delito en proceso disciplinario en única instancia, previa imputación formal del Ministerio Público”.
De dicha norma, por el contexto en que se encuentra ubicada, se deduce que el legislador pretendió tipificar una conducta o situación jurídica castigada por constituir falta grave, o lo que en derecho penal se conoce como instituir un precepto, o sea la descripción de la conducta reprochable, y luego sancionada; empero, el texto de la norma, en su literalidad es ininteligible; pues, de un lado al anteponer la preposición “por” denota una causa; es decir, la conclusión a una premisa anterior, que en el presente caso es inexistente; por tanto, no se puede descifrar cuál es la conducta castigada o el precepto que se pretende instituir.
En el marco de esa conclusión, conviene expresar que el derecho administrativo disciplinario, por afectar la esfera de autodeterminación de las personas mediante la imposición de sanciones personales, alberga los principios del Derecho Penal en cuanto al debido proceso, la prohibición de sanción sin la oportunidad de acceder a la defensa técnica y material, el principio de legalidad, por cuya imposición sólo pueden dar lugar a sanciones las conductas previamente tipificadas, etc.
Del principio de legalidad emerge el principio de taxatividad de la norma penal o disciplinaria, que implica la suficiente predeterminación normativa de los ilícitos y sus consecuencias jurídicas; pues la indeterminación supone una deslegalización material encubierta.
Ahora bien, ya fue expresado que en el caso de la norma analizada, ésta no es precisa, pues de un lado, obviando la preposición “por” que de antemano la vuelve indeterminada; pueda dar lugar a ser interpretada como que la falta grave que preceptúa, es la “calificación de delito en proceso disciplinario en única instancia, previa imputación formal del Ministerio Público”, de lo que se infiere que pretendería que en un proceso disciplinario, previa imputación formal del Ministerio Público, se califique la comisión de un delito, lo que ciertamente afecta al debido proceso penal y a la garantía de presunción de inocencia consagrados por las normas del art. 16.I, II y IV, resultando, la norma analizada, contraria a la Constitución; y de otro lado, se podrían interpretar que estipula que es una falta grave la existencia de calificación de delito, previa imputación formal del Ministerio Público; demostrada en un proceso disciplinario; lo cual resultaría compatible con la función deontológica de un proceso disciplinario; empero, dicha interpretación requiere de un esforzado análisis interpretativo, lo que no es compatible con el principio de taxatividad que emerge del principio de legalidad material del Derecho Penal, aplicable también al ámbito del Derecho Administrativo Sancionador y Disciplinario; que exige que las conductas tipificadas como faltas disciplinarias, sean descritas de forma que generen certeza, sin necesidad de interpretación alguna, sobre el acto o conducta sancionada, así como sobre la sanción impuesta, pues la existencia de un precepto sancionador sin la suficiente claridad del acto que describe como lesivo a un bien jurídico protegido, puede dar lugar a que sean las autoridades encargadas de aplicar dicho precepto quienes creen el tipo para adecuarlo a la conducta procesada, lo que no coincide con los principios de legalidad y debido proceso.
Por lo expuesto, la norma del art. 6 inc. “D” num. 27 del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional es contrario al derecho al debido proceso consagrado por las normas del art. 16 de la CPE, pues, de un lado, su precepto por ininteligible e indeterminado, es contrario al principio de taxatividad que emerge del principio de legalidad; y de otro lado, la interpretación más acorde con su texto literal, implica la calificación de delito en proceso disciplinario, lo que resulta contrario a un debido proceso penal, única instancia en la que deben ser calificados, probados y sancionados los delitos.
III.4. El segundo párrafo del art. 9 del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional dispone lo siguiente:
“Sin embargo, las sanciones dispuestas para las faltas graves contenidas en el Artículo 6º, Inciso “D”, implican el RETIRO DEFINITIVO de la Institución, excepto en la sanción establecida en el inciso “D” num. 27, la que está condicionada a la Sentencia de autoridad jurisdiccional”.
De dicha norma, se deduce que establece como sanción, para las conductas previstas en el inc. “D” del art. 6 del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, el retiro definitivo de la institución, excepto en el caso del numeral 27 analizado anteriormente; pues bien, sin tomar en cuenta cuales son las conductas castigadas con el retiro definitivo de la institución, se debe analizar la constitucionalidad, o no, de la sanción de retiro definitivo, pues es lo que demandan los recurrentes, en relación al derecho al trabajo, pues de las demandas presentadas, se deduce que se cuestiona que dicha norma lesionaría dicho derecho consagrado en el art. 7 inc. d) de la CPE; a ese efecto, en primer lugar ya fue expuesto en el Fundamento Jurídico III.2.2 que los derechos no son ilimitados, y en el caso del derecho al trabajo, conforme el mandato constitucional, éste se ejerce sólo cuando no perjudica al bien colectivo. En ese conocimiento, la sanción de retiro definitivo de la Policía Nacional, por la comisión de las faltas calificadas de graves, no es contraria al derecho al trabajo, pues implica un mecanismo de protección de dos bienes colectivos; de un lado, el ejercicio de la función policial dentro del marco deontológico que rige la institución policial, por lo que, el retiro definitivo de dicha institución por la infracción al régimen disciplinario tiene por objeto la protección del bien colectivo de todos sus integrantes; y de otro, el resguardo del bien colectivo general, pues la Policía Nacional tiene la misión de la defensa de la sociedad, la conservación del orden público y el cumplimiento de las leyes, lo que implica una delicada función que debe ser protegida de actos, conductas, y funcionarios que incumpliendo esa misión, vulneren su propio régimen interno instituido precisamente para posibilitar el cumplimiento de la misión policial.
También se debe señalar que las normas del artículo analizado, no son lesivas al núcleo esencial del derecho al trabajo, protegido por el art. 229 de la CPE, pues no impiden que los policías retirados, por causal justa, cual es la vulneración a su régimen disciplinario, puedan desarrollar cualquier otra actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario, y asegurar el mínimo necesario para su sustento y el de su familia; aunque, evidentemente ya no podrán hacerlo dentro de la institución policial, por las causas explicadas precedentemente.
De igual forma, la norma analizada no vulnera el debido proceso; al respecto, corresponde afirmar que en los recursos se denuncia que la norma analizada resultaría contraria a la presunción de inocencia, como un elemento del debido proceso; en ese orden de ideas, siendo la inocencia la situación jurídica natural y primaria de las personas, dicha condición será alterada o menoscabada, cuando por vía de hecho, o mediante una norma, se presuma la culpabilidad de las personas, imponiéndoles una sanción por el sólo hecho de estar siendo investigados o procesados en cualquier materia; ello no implica que no se pueda establecer algunas restricciones contra la persona procesada, pero, el principio de presunción de inocencia, pretende reducir dichas restricciones al mínimo; en ese orden de ideas, la norma en análisis, no instituye una sanción por el sólo hecho de que exista una denuncia, investigación o proceso; y mucho menos una sanción que sea aplicada sin un proceso previo; para comprobar dicha aseveración basta con analizar literalmente el precepto cuestionado, el cual dispone: “…las sanciones dispuestas para las faltas graves contenidas en el Artículo 6º, Inciso ‘D’, implican el RETIRO DEFINITIVO”, ello implica que el retiro definitivo, es la sanción por la comisión de una falta grave, es decir que toma como supuesto la existencia de una falta grave comprobada en un debido proceso, tramitado conforme las normas generales aplicables a todos quienes se encuentren en una situación similar; lo que impele a concluir que de ninguna manera la norma analizada impone una sanción sin proceso, o en vulneración a la presunción de inocencia; por tanto no lesiona el debido proceso en el citado elemento.
De igual forma, tampoco impide la aplicación objetiva de ninguna norma legal, respetando así la seguridad jurídica; pues el derecho de los funcionarios policiales, previsto por la norma del art. 54 inc. a) de la LOPN, a no ser retirado de la institución, prevé en forma expresa que dicho derecho está supeditado a las infracciones a las leyes y reglamentos que rigen la institución, ya que el incumplimiento de éstas generan responsabilidad y sanciones, siendo una de ellas la analizada en el presente acápite; por ello, se debe entender que la sanción de retiro definitivo de la institución policial, no es una negación del derecho concedido por el art. 54 inc. a) de la LOPN, sino más bien una pérdida de dicho derecho, como consecuencia de los propios actos del sancionado, pues el derecho a no ser retirado de la Policía Nacional, se encuentra sujeto al cumplimiento de las normas que regulan las obligaciones y derechos de los funcionarios policiales. En consecuencia, la norma analizada no es contraria a la seguridad jurídica, que implica la aplicación objetiva de la ley, porque ninguna norma legal es inaplicada, tal como fue explicado.
III.5. La norma contenida en el art. 11 inc. g) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional establece que se sancionará con el retiro indefinido, al funcionario que se encuentre sometido a proceso penal, cuando las autoridades llamadas por ley requieran por la imputación formal; en esa comprensión, conforme los argumentos de los recursos, dicha sanción afectaría el principio de igualdad, y los derechos al debido proceso en su elemento de la presunción de inocencia, pues sancionaría a los funcionarios policiales por el solo hecho de existir en su contra una imputación formal, que no demuestra la comisión efectiva de un delito, pues éste debe ser comprobado en juicio.
Analizada la norma cuestionada, se tiene que ésta no afecta el principio de igualdad previsto por las normas del art. 6.I de la CPE, ya que, como fue analizado en el Fundamento Jurídico III.2.1, el citado principio prohíbe toda discriminación sin justa causa, en ese sentido, para una vulneración del principio de igualdad debe existir una discriminación, que en el presente caso de la norma ahora analizada no existe, pues, no discrimina a ningún funcionario de la Policía Nacional, exponiendo una norma general aplicable a todos ellos, consistente en una sanción, por tanto no es evidente que afecte el principio de igualdad.
De otro lado, respecto al derecho al debido proceso, éste tampoco es lesionado por la sanción de retiro indefinido, pues primero es necesario comprender que no es lo mismo que un retiro definitivo, pues éste implica la imposibilidad de retornar a prestar la función policial, sino que el retiro indefinido lleva por característica principal la incertidumbre sobre la duración del mismo, entendiéndose, de una interpretación favorable al suspendido que es la que corresponde, ya que al ser que la existencia de imputación formal el requisito material para el retiro indefinido, cuando deja de existir cesará la mencionada sanción; en consecuencia, dependiendo del resultado del proceso penal, el funcionario policial podrá retornar a prestar sus funciones, o corresponderá la aplicación de una sanción más grave por la existencia de sentencia condenatoria; en ambos casos, el retiro indefinido llegará a su fin; por tanto, se concluye que la sanción de retiro indefinido es de carácter temporal mientras se encuentre vigente una imputación formal, lo que le otorga su carácter indefinido, porque no se puede tener certeza de la duración de un proceso penal; empero, no es permanente o definitiva, pues la norma siguiente a la analizada prevista por el art. 11 inc. h) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, establece la sanción de retiro definitivo de la institución, y no ha sido demandada en el presente recurso.
Con relación a la presunción de inocencia, se debe señalar, como ya fue explicado, que dicha condición será alterada o menoscabada, cuando por vía de hecho, o mediante una norma, se presuma la culpabilidad de las personas para imponerles una sanción previa a la comprobación de su culpabilidad, imponiéndole una sanción por el sólo hecho de estar sometido a un proceso; empero, dicha previsión de un lado, es para ser aplicada en cada proceso, es decir en la sustanciación de un proceso penal por parte de la autoridad que tramita dicho proceso, pues es una garantía procesal; por ello no alcanza a otras categorías de sanciones como ser la administrativa, de tal modo que no prohíbe que el procesamiento penal de una persona sea considerada una falta disciplinaria, porque son categorías jurídicas diferentes; y de otro lado, no implica que no se puedan tomar mínimas medidas restrictivas de la libertad o autodeterminación de las personas, para garantizar algunos bienes jurídicamente protegidos, de tal forma que para que medida restrictiva, previa a la culpabilidad, no resulte lesiva a la presunción de inocencia, deberá cumplir con dos requisitos: i) que tenga un mínimo efecto sobre la libertad o autodeterminación de las personas; y ii) que sea dictada e impuesta para proteger bienes jurídicamente valiosos.
Ahora bien, en el caso presente, la norma impugnada establece que se sancionará con el retiro indefinido, al funcionario que se encuentre sometido a proceso penal, cuando exista en su contra imputación formal; de ello se infiere que el régimen interno de la Policía Nacional considera falta, el hecho de que exista una imputación formal contra uno de sus funcionarios; dicho precepto forma parte del régimen disciplinario de la institución policial, por ello es que la sanción impuesta no se impone dentro del proceso penal del que emerge la imputación formal, pues es de una categoría diferente. De ello se infiere que la agresión a la libertad de las personas es inexistente, porque sólo es la previsión de una conducta que es considerada lesiva a los valores y bienes que la Policía consagra como su fundamento deontológico, y que por ello merece una sanción. Dicho argumento es suficiente para desechar la posibilidad de la vulneración al principio de presunción de inocencia; empero, a mayor abundamiento, a continuación se verifica el cumplimiento de los requisitos que debe cumplir la norma analizada para no ser contraria al principio constitucional aludido.
Conforme lo expuesto, la sanción analizada tiene sustento en que el procesamiento penal de un funcionario policial, al implicar que éste se encuentra acusado de la comisión de un delito, resulta agresiva a los valores que la Policía Nacional reconoce para sí y que por ello impone a sus funcionarios; en ese sentido, es una medida restrictiva de la autodeterminación de los funcionarios policiales, para proteger los valores esenciales de la institución, lo que no esta prohibido por el principio de presunción de inocencia, por ello la sanción analizada cumple con el segundo requisito de proteger bienes jurídicamente valiosos; de otro lado, dicha sanción, cumple con el primero de los requisitos que debe tener, para no atentar contra el principio de presunción de inocencia, esto es que cause el mínimo daño posible a la autodeterminación de las personas; así, como ya fue explicado, la sanción implica sólo una suspensión temporal, no definitiva; por tanto, cuando la situación agresiva a los valores policiales cese, el funcionario suspendido o retirado en forma indefinida podrá retornar a sus funciones, con todas las prerrogativas de su cargo.
En definitiva, la sanción analizada no es contraria al principio de presunción de inocencia; primero porque no es impuesta dentro del proceso penal, sino en una categoría diferente, cual es la disciplinaria; y segundo, porque, de un lado, protege los más valiosos principios de la institución policial; de tal forma, que durante la sustanciación de un proceso penal contra un funcionario policial, no se vea afectada la institución, pues resultaría contraria a su propia función constitucional, que la Policía Nacional permita el ejercicio de la función policial a alguien acusado de cometer un delito; y de otro lado, dicha medida restrictiva de la autodeterminación de las personas, esta reducida a su mínima expresión, es decir a la suspensión mientras dure el proceso penal, no existiendo ninguna otra forma menos gravosa de proteger los valores policiales.
En esa comprensión, la sanción de retiro indefinido de la Policía Nacional previsto por las normas del art. 11 inc. g) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, no lesiona el debido proceso, la presunción de inocencia ni el derecho a la defensa, pues no establece que sea aplicada sin la instauración de un debido proceso, en el cual la parte procesada en vía administrativa puede hacer uso de la defensa técnica y material, presentar prueba y alegar a su favor impugnando la del contrario; de igual forma no impide en modo alguno el acceso a los recursos que el procedimiento conceda; en síntesis, no impide el respeto a los derechos inherentes a un debido proceso, como; la notificación con la acusación y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendientes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actione ó a la impugnación.
Finalmente, respecto al derecho a la seguridad jurídica éste no ha sido vulnerado, pues dicho derecho implica la aplicación objetiva de la ley, que en el presente caso ha sido respetada; así, en lo relativo a que se desconocerían las normas del art. 54 inc. a) de la LOPN, ello no es evidente, pues dicho precepto establece como derecho de los policías, el no ser retirados de la institución, y tal como fue analizado; la norma cuestionada no prevé el retiro de la institución policial, sino sólo la suspensión, mal llamada retiro, indefinida, por ello no involucra riesgo alguno para la inaplicación de normas superiores como el art. 54 inc. a) de la LOPN, así como tampoco al art. 66 de dicha Ley. Sobre el derecho al trabajo, no siendo necesario reiterar los argumentos expresados en el Fundamento Jurídico III.4, éstos son válidos también para la norma analizada en el presente acápite.
III.6. El art. 20 inc. d) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional determina que serán dados de baja definitiva sin derecho a reincorporación, los oficiales superiores, oficiales subalternos, suboficiales, sargentos, cabos, agentes de policía y personal civil administrativo, que incurrieren en alguna de las faltas previstas incursas en el art. 6 inc. “D” numerales 1 al 29, con excepción del numeral 27 cuya situación jurídica es remitida a lo dispuesto por el art. 130 del mismo Reglamento, que dispone que cuando la sentencia de la justicia ordinaria fuere absolutoria, se rehabilitará al funcionario policial; dicha previsión discrimina a los oficiales generales, pues cuando éstos se encuentren en la misma situación no existe excepción para la baja definitiva, conforme disponen las normas previstas por el art. 19 inc. b).2 del citado Reglamento.
Conforme lo expuesto, el art. 20 inc. d) del Reglamento presenta una discriminación que diferencia la situación de los oficiales generales, prevista en el art. 19 del citado Reglamento, con las de los demás funcionarios policiales; empero, dicha discriminación no es la que motiva los recursos presentados, sino la alusión a las normas del art. 6 inc. “D”.27 del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, con el que se encuentra ligada la norma analizada, pues la situación jurídica de quienes se encuentren en la previsión de dicho artículo es remitida a lo dispuesto por el art. 130 del mismo Reglamento, que genera la rehabilitación del retirado indefinidamente por la existencia de imputación formal en su contra, cuando sea declarado absuelto del delito imputado, lo que ciertamente no lesiona ninguna de las normas impugnadas, pues tiene el objeto de rehabilitar en el goce de todos los derechos fundamentales y legales a quien es declarado absuelto en un proceso penal, por ello la norma del art. 20 inc. d) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional no merece mayor análisis.
III.7. Las normas del art. 31 incs. a) y c) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional disponen que es atribución del Tribunal Disciplinario Superior procesar y sancionar en única instancia a todos los miembros de la institución policial que cometan las faltas previstas por el art. 6 inc. “D”, emitiendo un fallo definitivo e inapelable; preceptos que los recurrentes acusan de lesionar el derecho al debido proceso en su elemento del derecho a la segunda instancia, o pro actione o a la impugnación, que tal como fue analizado en el Fundamento Jurídico III.2.3. es parte del derecho al debido proceso consagrado por el art. 16 de la CPE.
Al respecto, corresponde señalar que uno de los elementos que compone el debido proceso es el derecho a la segunda instancia consagrado en normas internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, integrada a la legislación interna mediante Ley 1430, de 11 de febrero de 1993, que en la norma de su art. 8.2 inc. h) dispone que toda persona tiene “Derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior”, garantía judicial que al ser parte del debido proceso, se constituye en irrenunciable para las personas, pues, sobre la base de la falibilidad humana, constituye la garantía de que la imposición de una sanción pueda ser revisada, para enmendar los errores de hecho y de derecho que pudieron haberse cometido, y que en caso de ser imposible su revisión pueden ocasionar daño y afectar los derechos de las personas.
En el caso concreto en análisis, las normas cuestionadas, establecen un procesamiento administrativo en única instancia, para sancionar a los funcionarios de la Policía Nacional que infrinjan el régimen disciplinario y cometan las faltas calificadas como graves, previstas en el inc.”D” del art. 6 del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, estipulando de forma expresa que los fallos del Tribunal Disciplinario Superior son definitivos e inapelables, lo que vulnera el derecho a una segunda instancia, que es parte de un debido proceso; por tanto, dichas normas cuestionadas vulneran el derecho al debido proceso consagrado por el art. 16 de la CPE, por lo que deben ser declaradas inconstitucionales y expulsadas del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional; empero, corresponde aclarar que en el caso del inc. a) del art. 31, sólo deben ser expulsadas del ordenamiento jurídico la frase “en única instancia”, subsistiendo el resto de dicha norma, que debe ser entendida como la atribución de la competencia de procesar y sancionar a los miembros de la Policía Nacional, concedida al Tribunal Disciplinario Superior.
III.8. En lo que respecta a la norma contenida en el art. 129 inc. a) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, ésta establece que el Comandante General de la Policía Nacional dispondrá el retiro indefinido de la institución, previo auto motivado del Tribunal Disciplinario Superior, cuando el citado Tribunal califique el hecho cometido por el funcionario policial como delito de acuerdo al Reglamento Disciplinario, y pasará a retiro indefinido; de cuya lectura se deduce que la mencionada norma es de ejecución, pues manda al Comandante General de la Policía a ejecutar el fallo de retiro indefinido, luego de que el Tribunal decida la aplicación de éste; en consecuencia, dicha disposición es la que debe ser sometida a juicio de constitucionalidad; en ese cometido, se tiene que no se lesiona de ninguna manera el debido proceso, conforme el argumento de los recursos presentados, porque, como ya fue explicado, es una norma que se limita a señalar que autoridad es la competente para ejecutar la sanción de retiro indefinido impuesta por el Tribunal Disciplinario Superior, entendiéndose del propio texto de la norma cuestionada que dicha atribución se ejercitará luego de un proceso llevado conforme las normas del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional; en consecuencia, no lesiona el debido proceso; así como tampoco el derecho al trabajo de los funcionarios retirados indefinidamente, ni la seguridad jurídica, por las razones que ya fueron expuestas anteriormente respecto a dichos derechos.
III.9. Finalmente, en lo relativo al argumento expuesto por el recurrente, en sentido de que las normas impugnadas son contrarias a los arts. 54 inc. a) y 66 inc. b) de la LOPN, que disponen que los funcionarios policiales sólo podrán ser retirados cuando exista sentencia penal condenatoria, y que por ello, al estipular lo contrario, vulnerarían el principio de jerarquía normativa consagrado por el art. 228 de la CPE; corresponde señalar lo siguiente:
En primer lugar, cabe aclarar que el recurso de inconstitucionalidad por medio de las dos vías reconocidas por el art. 53 de la LTC, que son el recurso directo o abstracto de constitucionalidad y el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad vinculado a un proceso judicial o administrativo, es un mecanismo previsto para el control de constitucionalidad, se activa en aquellos casos en los que las disposiciones legales que forman parte del objeto de control presenten signos de incompatibilidad o contradicción directa con la Constitución; a contrario sensu no se activa cuando una disposición legal contradice o es incompatible con otra disposición legal ordinaria de superior jerarquía, ya que en esa situación nos encontraríamos ante una ilegalidad no ante una inconstitucionalidad; por lo que el control de esa situación corresponde al ámbito del control de legalidad, conforme está previsto por el parágrafo III de las disposiciones finales de derogaciones y modificaciones de la Ley del Tribunal Constitucional, modificado por la Ley 1979 de 24 de mayo, por cuyo mandato “Se aplicarán los procesos contenciosos administrativos por las autoridades judiciales competentes, cuando se impugnen decretos o resoluciones que se consideren ilegales por su oposición a una norma superior, salvo que la contradicción acusada se refiera de manera directa a una o más disposiciones de la Constitución Política del Estado”.
Al respecto, este Tribunal Constitucional, en su SC 0051/2004, ha establecido la siguiente jurisprudencia: “(..) esta vía de control de constitucionalidad sólo se activa en aquellos supuestos en los que la disposición legal impugnada, infringe de manera directa las normas de la Ley Fundamental del Estado, de contrario no se activa el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad cuando una norma reglamentaria (Decreto Supremo o Resolución normativa) contradiga o infrinja a una norma legal superior que no sea la Constitución, pues esa situación jurídica corresponde al ámbito de control de legalidad, por lo mismo se activa la vía del proceso contencioso administrativo; así lo dispone la norma prevista por el art. 6 de la Ley 1979 de 24 de mayo de 1999 (...)”.
Por consiguiente, no se puede analizar en el presente recurso la supuesta contradicción entre las normas impugnadas y los arts. 54 inc. a) y 66 inc. b) de la LOPN, porque esa supuesta contradicción corresponde a un proceso en la jurisdicción ordinaria por ser un problema de legalidad y no de constitucionalidad.
En segundo lugar, respecto a las normas del art. 228 de la CPE, que el recurrente acusa de violentadas por la norma impugnada, se debe señalar que su mandato instituye los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa; por tanto, un precepto vulnera su contenido cuando pretende en forma expresa suplantar dichos principios de una de las siguientes formas: i) disponer la aplicación de una ley u otra norma de inferior jerarquía con preferencia a la Constitución Política del Estado; y ii) que una norma inferior sea aplicada en detrimento de una de rango superior, así; que un decreto determine su aplicación con predilección a una ley, y sucesivamente.
Analizadas en ese contexto las normas cuestionadas en el presente recurso, sus mandatos de ninguna manera pretenden la aplicación preferente de la ley sobre la Constitución Política del Estado, o de normas inferiores a ésta sobre alguna ley; concretamente, ninguna de las normas impugnadas prevé que se aplicarán con preferencia a los arts. 54 inc. a) y 66 inc. b) de la LOPN; por tanto el argumento sostenido de que las normas impugnadas lesionan los principios de supremacía constitucional y de jerarquía normativa no es evidente.
De los fundamentos expuestos, este Tribunal Constitucional arriba al firme convencimiento de que las normas previstas por los arts. 6 inc. “D”.27 y 31 inc. c) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, son contrarias al derecho al debido proceso consagrado por las normas del art. 16 de la CPE, por lo que debe declararse su inconstitucionalidad y ser expulsadas del ordenamiento jurídico, al igual que el inc. a) del citado art. 31 en la frase “en única instancia”; y que las normas de los arts. 11 inc. g), 9 segundo párrafo, 20 inc. d), y 129 inc. a) del mismo Reglamento, no son contrarias a los arts. 6.I, 7 incs. a) y d), 16, 31, 228 y 229 de la CPE, por lo que corresponde declarar su constitucionalidad.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 120.1ª de la CPE; arts. 7 inc. 1), 54 y ss. de la LTC, declara:
1º la CONSTITUCIONALIDAD de los arts. 11 inc. g), 9 segundo párrafo, 20 inc. d) y 129 inc. a) del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, aprobado por RS 222266 de 9 de febrero de 2004 con los efectos y alcances previstos por el art. 58.V de la LTC; y
2º la INCONSTITUCIONALIDAD de los arts. 6 inc. “D”.27 y 31 incs. a) en la frase “en única instancia” y c) del citado Reglamento, con los alcances y efectos previstos por el art. 58.III de la LTC.
3º Se dispone la publicación de la presente Sentencia en la Gaceta Oficial de Bolivia, así como la notificación al Ministro de la Presidencia para su cumplimiento.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
No firma la magistrada, Dra. Martha Rojas Álvarez por encontrarse con licencia.
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0022/2006
Magistrada Relatora: Dra. Silvia Salame Farjat
Planteada la solicitud, por Resolución Administrativa (RA) 728/2005, de 29 de noviembre, emitida por el Comando General de la Policía Nacional (fs. 34 a 37), el Comandante General de la Policía Nacional admitió el incidente o recurso indirecto de inconstitucionalidad promovido. Asimismo, dispuso la remisión de antecedentes en consulta al Tribunal Constitucional. Recibido el expediente (fs. 38 vta.), la Comisión de Admisión por AC 626/2005-CA, de 12 de diciembre (fs. 40 a 44), resolvió admitir el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, así como la acumulación al expediente signado con el número 2005-12778-26-RII al verificarse la existencia de conexitud; disponiendo además la notificación al Presidente de la República, orden que fue cumplida el 20 de enero de 2006 (fs. 71).
Por AC 0014/2006-CA, de 11 de enero, cursante de fs. 11 a 13, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional admitió el recurso planteado y ordenó que el recurso junto al Auto de Admisión se pongan en conocimiento del Presidente de la República, Eduardo Rodríguez Veltzé, como personero del órgano que generó las normas impugnadas mediante provisión citatoria (fs. 15 a 23), diligencia que se cumplió el 2 de febrero de 2006 (fs. 26).