DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0003/2014

i)   Su carácter local y, por ende, su cercanía con los anhelos y necesidades cotidianas de la ciudadanía, como un rasgo propio de lo municipal que lo inviste de un elevado nivel de legitimidad y proximidad con los interés cotidianos de la población. Característica que puede ser compartida por otras ETA que también se definen por su naturaleza local (autonomías indígena originario campesinas por conversión desde lo municipal, por ejemplo). Este aspecto es tan importante en la gestión pública local, que es la propia Constitución la que reconoce que solo a nivel municipal “Las extranjeras y los extranjeros residentes en Bolivia tienen derecho a sufragar en las elecciones municipales, conforme a la ley, aplicando principios de reciprocidad internacional” (art. 27.II), esto en razón a que el vínculo del habitante de la localidad con su gobierno deviene de la proximidad; por consiguiente, a este nivel prima la condición de residencia antes que la de nacionalidad para el ejercicio del derecho político de elegir a las autoridades locales.

Así, el art. 60.I de la LMAD define al Estatuto Autonómico como una norma institucional básica compleja, con un carácter doble: i) Dispositivo-dogmático, pues determina las características de identidad territorial (cultural, histórica, etc.), los valores y principios sobre los que se asienta su institucionalidad gubernativa; además, de reconocer los derechos y deberes de los estantes y habitantes del nivel territorial del que se trate, siempre dentro de los límites constitucionales, como es lógico; y, ii) Orgánico, generalmente más amplio, en el que desarrollan con mayor detalle las bases para la organización y funcionamiento de las entidades territoriales autónomas (gobiernos sub nacionales). La complejidad y obligatoriedad de los estatutos responde a la necesidad de inaugurar una autonomía sin precedentes formales en el país, proceso que exige de una dosis mayor de legitimidad territorial, por lo que se entiende que su concurrencia es ineludible y su contenido necesariamente pactado.

De ello se desprende lo siguiente: i) Es necesario determinar que las relaciones entre los tipos normativos enunciados en el numeral 3 del art. 410.II constitucional, se regirán tanto por el principio de jerarquía (entre las normas pertenecientes a un mismo ordenamiento normativo [relaciones normativas intra-sistémicas]) como por el principio de competencia (entre normas de distintos ordenamientos normativos [relaciones normativas intersistémicas]), además de los principios que rigen la organización territorial; y, ii) Conforme lo dispuesto en el art. 60.II de la LMAD, la preeminencia de las normas básicas institucionales de las ETA, que opera en relación a la normativa autonómica, ratifica su carácter de norma básica sobre la que se estructurará todo el sistema institucional y normativo autonómico.

Es bajo este mismo entendimiento, que debe también interpretarse el art. 62.I.1 de la LMAD, en el que se indica que como parte de sus contenidos mínimos, las normas institucionales básicas deberán efectuar de manera textual una “Declaración de sujeción a la Constitución Política del Estado y las leyes”; entendiendo que dicha sujeción, en referencia a las leyes, no deberá responder a una lógica de subordinación sino al reparto competencial.

Se concluye así que la Carta Orgánica, como toda norma institucional básica, solo está sometida a la Ley Fundamental, y la aplicación del resto de la normatividad proveniente de otros niveles, no se define por criterios de jerarquía, sino por el respeto a los ámbitos competenciales asignados a cada nivel territorial por la Norma Fundamental.

Por consiguiente, en el marco del análisis realizado, corresponde declarar la compatibilidad del uso del término “sujeción” en relación a “las leyes” siempre que en su interpretación y aplicación se entienda que no determina jerarquía alguna entre la Carta Orgánica y el resto de las leyes, sino que se establece en función al orden competencial, interpretación que alcanza también al art. 62.I.1 de la LMAD.

El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las posibles contradicciones entre normas de distinto rango. La Constitución establece expresamente este principio en su art. 410.II identificando para el sistema normativo general (nacional) una jerarquía normativa compleja con tres niveles o rangos, a saber:

Como ocurre con el tema de los contratos, la firma de acuerdos y convenios corresponde, inicialmente, a la esfera de acción gubernativa del Órgano Ejecutivo municipal, lo que no impide que en determinadas circunstancias sea constitucionalmente admisible la intervención del Legislativo, hecho que en este caso no es aplicable, puesto que la redacción del numeral presenta ciertos elementos diferenciadores importantes y que necesariamente deben ser tomados en cuenta para el control previo de constitucionalidad, a saber: i) En este caso se hace referencia a la “ratificación o rechazo”, lo cual implica una intervención con obvios resultados vinculantes, que vulnera el principio de separación e independencia que debe primar entre los órganos de gobierno municipal (arts. 12.I y II de la CPE, desarrollado por el 12.II de la LMAD), abriendo la posibilidad de intervención del Legislativo en acciones meramente ejecutivas, vetándolas o dificultándolas; y, ii) El procedimiento de ratificación o rechazo es perfectamente constitucional para cierto tipo de convenios, como es el caso de los denominados acuerdos y convenios intergubernativos (art. 133 de la LMAD); sin embargo, la generalidad en la redacción de la disposición planteada extiende la aplicación de este requisito a todo tipo de convenios, lo que resulta desproporcional pues existen convenios y acuerdos de carácter estrictamente operativo que precisan de un trámite más rápido, aspecto que impele declarar la inconstitucionalidad de la norma analizada.

La emisión de títulos valores se constituye en una forma de endeudamiento público subnacional, aspecto sobre el que el art. 322 de la CPE prevé que: “I. La Asamblea Legislativa Plurinacional autorizará la contratación de deuda pública cuando se demuestre la capacidad de generar ingresos para cubrir el capital y los intereses, y se justifiquen técnicamente las condiciones más ventajosas en las tasas, los plazos, los montos y otras circunstancias. II. La deuda pública no incluirá obligaciones que no hayan sido autorizadas y garantizadas expresamente por la Asamblea Legislativa Plurinacional”.

En ese marco, el art. 105.5 de la LMAD señala que: “Son recursos de las entidades territoriales autónomas municipales: 5. Los créditos y empréstitos internos y externos contraídos de acuerdo a la legislación del nivel central del Estado”. Por su parte, el art. 108.VI, VII y VIII del mismo cuerpo normativo establece que: “Para la contratación de endeudamiento público interno o externo, las entidades territoriales autónomas deberán justificar técnicamente las condiciones más ventajosas en términos de tasas, plazos y monto, así como demostrar la capacidad de generar ingresos para cubrir el capital y los intereses, enmarcándose en las políticas y niveles de endeudamiento, concesionalidad, programación operativa y presupuesto; para el efecto, con carácter previo, deben registrar ante la instancia establecida del Órgano Ejecutivo el inicio de sus operaciones de crédito público. VII. La contratación de deuda pública externa debe ser autorizada por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional. VIII. La contratación de deuda interna pública debe ser autorizada por la instancia establecida del Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado, la que verificará el cumplimiento de parámetros de endeudamiento, de acuerdo a la normativa en vigencia”.

Escenario en el que se introducen elementos diferenciadores importantes, pues este tipo de bienes son producto de la integración de aportes patrimoniales de dos o más ETA y en virtud a un acuerdo o convenio intergubernamental, por lo que todo acto de disposición precisará de un procedimiento más complejo bajo una doble instancia: i) Una primera, relacionada con la decisión interna de cada gobierno municipal para la transferencia, la cual, según dispone el proyecto de COM-Tacopaya, se efectuará mediante aprobación del Concejo Municipal; y, ii) Otra segunda, consistente en el debate y acuerdo con los representantes de las demás ETA que conforman la mancomunidad. Debiendo considerarse además en lo que corresponda, lo dispuesto en el convenio mancomunitario y el reglamento de la entidad asociativa municipal, si es que existiera.

El art. 233 de la CPE, establece que: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento” y, conforme el art. 235 constitucional los servidores públicos tienen la obligación de: “… 2. Cumplir con sus responsabilidades, de acuerdo con los principios de la función pública; (…) 4. Rendir cuentas sobre las responsabilidades económicas, políticas, técnicas y administrativas en el ejercicio de la función pública…”.

En este marco, siguiendo la jurisprudencia sentada por la DCP 0001/2013 de 12 de marzo, se entiende:“En ese nuevo contexto, y en el marco de la facultad fiscalizadora que el Concejo Municipal puede ejercer sobre cualquier acto del órgano ejecutivo, podrá elaborar una ley de fiscalización municipal, en la cual se establezcan sanciones homólogas para todas las autoridades electas del gobierno autónomo municipal, que vayan por ejemplo desde descuentos salariales, llamadas de atención, entre otros, pero teniendo como límite de las sanciones la destitución de las autoridades electas en el marco del art. 28 de la norma constitucional que señala que el ejercicio de los derechos políticos se suspenden previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida. Los concejos municipales tienen el mandato de ejercer su facultad fiscalizadora, en el marco de la separación de órganos, lo que implica diseñar el marco normativo e instrumentos necesarios a fin de que se substancien y canalicen los procesos a las instancias correspondientes.

Ello en el afán de evitar posicionamientos discrecionales que respondan a intereses personales, coyunturales o responda a alianzas políticas por intereses circunstanciales, ha sido derogado y fuera del marco jurídico la figura del voto constructivo, que se sustentaba en un mecanismo administrativo de substanciación.

La observación a este artículo no tiene el propósito de dejar sin responsabilidades a la máxima autoridad ejecutiva del gobierno municipal, sino todo lo contrario, pues todas las autoridades electas, de ambos órganos deben estar sometidas a sanciones homólogas establecidas por una ley municipal, y no a sanciones que respondan a circunstancias. La observación a este artículo se fundamenta en el respeto al voto del ciudadano, al respeto al principio democrático, al principio de igualdad e independencia de órganos, al principio de reciprocidad, y al respeto del ejercicio de los derechos políticos, pero también a la gobernabilidad de un gobierno autónomo municipal”.

El art. 12.I de la CPE establece en su parte final que: “La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos”. Así, en el entendido que el Estado está conformado por todos los niveles de gobierno, la aplicación de este fundamento se traslada también a la forma de gobierno en las ETA, como dispone el art. 12 de la LMAD, en los siguientes términos: “…II. La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí…”.

Nótese que en este artículo se establece un marco regulatorio equilibrado de las relaciones entre los órganos de gobierno, pues así como se habla de independencia y separación, se habla también de coordinación y cooperación, todos ellas imprescindibles para un adecuado funcionamiento de la estatalidad subnacional y una eficaz y eficiente gestión de los siempre complejos asuntos públicos.

Para el nivel municipal, el art. 283 constitucional establece una división horizontal del poder burocrático de carácter dual, con un órgano legislativo encargado del ejercicio de las facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal (Concejo Municipal), y un órgano ejecutivo a la cabeza de un alcalde o alcaldesa, encargado de unas determinadas funciones a ser cumplidas mediante el ejercicio de las facultades ejecutiva y reglamentaria.