SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1029/2017-S3

María Flores Gutiérrez, Gerente Regional de la ABC Chuquisaca, a través de su representante legal de mediante informe presentado el 17 de agosto de 2017, cursante de fs. 86 a 93, sostuvo que: i) La actual acción tutelar fue dirigida en su contra, pero debió interponerse contra la Maxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de esa entidad, quien cuenta con legitimación pasiva, toda vez que las Oficinas Regionales no se encuentran descentralizadas y carecen de autonomía propia, por lo que, al ser simplemente la encargada de una unidad desconcentrada no tiene facultad alguna para conocer esta acción de defensa; ii) Esa entidad se encuentra regida por la Norma Suprema que en su art. 298.II.9 determina que: “Son competencias exclusivas del nivel central del Estado: (…) Planificación, diseño, construcción, conservación y administración de carreteras de la Red Fundamental”; asimismo, la Ley 3507 creó esa institución refiriendo que esta “…es una entidad de derecho público autárquica, con personalidad jurídica y patrimonio propios, y con autonomía de gestión técnica, administrativa, económica-financiera, de duración indefinida, bajo tuición del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda”, y por último, el art. 3 del DS 28946, prevé que: “La Administradora Boliviana de Carreteras tiene como misión institucional la integración nacional, mediante la planificación y la gestión de la Red Vial Fundamental, las cuales comprenden actividades de: planificación, administración, estudios y diseños, construcción, mantenimiento, conservación y operación de la Red Vial Fundamental y sus accesos, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo y de la gestión pública nacional, con el fin de contribuir al logro de servicios de transporte terrestre eficientes, seguros y económicos”, norma que en su art. 4.III prevé que: “La Administradora Boliviana de Carreteras tendrá sede en la ciudad de La Paz y establecerá oficinas regionales con funciones operativas desconcentradas, para cumplir con eficacia y eficiencia su misión institucional”; así, mediante Licitación Pública Internacional-LPI 008/2015-OFC se contrató a la empresa SINOHIDRO CORPORATION LIMITED para la construcción la carretera “Padilla-El Salto”, razón por la que ese ente, a través de un equipo multidisciplinario, procedió a la liberación del derecho de vía; es decir, realizó un avalúo técnico-legal de las propiedades existentes a lo largo del tramo, para luego indemnizar a los propietarios de acuerdo al avalúo, amparándose en el DS 25134 de 21 de agosto de 1998 que en su art. 10 estipula que: “A efectos de uso, defensa y explotación de las carreteras de la Red Fundamental, se establece que son propiedad del Estado los terrenos ocupados por las carreteras en general y en particular por las de la Red Fundamental, así como sus elementos funcionales”; iii) El 20 de mayo de 2014 esa entidad dio inicio a la elaboración de carpetas de indemnización para doscientos nueve afectados, entre los cuales, se encuentran las accionantes, faltando únicamente su indemnización pese a que las carpetas ya fueron aprobadas por los Responsables del Programa de Reposición de Pérdidas (PRP) de la Oficina de La Paz; previo a ello, la Responsable del Área Agrícola hizo la verificación de las mejoras agrícolas en campo, y por consiguiente, se cuenta con la Ficha de Informe de Avalúo Agrícola que fue llenada con la participación del esposo y padre de las accionantes, quien dio su consentimiento al levantamiento de información en campo, desmintiéndose la aseveración de la parte demandada respecto a que no participaron en la verificación in situ; iv) Las accionantes argumentaron que en otras afectaciones se canceló $us20.- por metro cuadrado; empero, aquellas no adjuntaron documentación que acredite ese aspecto, ya que los precios proporcionados por el Gobierno Autónomo Municipal de Padilla oscilan entre Bs0,38.- (treinta y ocho centavos de boliviano) y Bs4,80.- por metro cuadrado, siendo también menester indicar que las futuras mejoras que los beneficiarios efectúen ya no se toman en cuenta para el pago una vez realizado el relevamiento. Tampoco el municipio de Padilla cuenta con homologación de su mancha urbana, por lo que los terrenos afectados por la construcción de la carretera Padilla-El Salto fueron avaluados como rurales y no como urbanos, pagándose el precio antes descrito, resultando falsa la alegación de la parte accionante en cuanto a que no se consideraron los ciento veinte árboles de durazno que tenían más de dos años de edad, lo que queda desvirtuado por la prueba adjunta a “fs. 19, 20, 29, 95, 120, 121, 122 y 130”; v) Las accionantes refirieron que solicitaron un nuevo avalúo de sus terrenos, mismo que se llevó a cabo el 24 de septiembre de 2015, dándoseles a conocer el resultado a través de las notas ABC/GCH/RTE/2016-0572 y ABC/GCH/RTE/2016-0573 de octubre de 2016 ratificándose el primer avalúo; en consecuencia, se indicó a las accionantes que cobren el monto de la afectación por no existir ulterior actuación, por lo que estas presentaron recurso de revocatoria contra dichos oficios, y posteriormente, interpusieron recurso jerárquico, en virtud a los preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo, mereciendo en respuesta la nota ABC/GCH/RJU/2016-0065 en la que se recalcó que se concertó negociación con Luis Molina Canizares -esposo y padre de las accionantes- mediante Actas de Campo-Área Agrícola de 24 de septiembre del citado año, razón por la que no son aplicables los recursos invocados, reiterándose el contenido de las notas refutadas, aclarando que nunca se aperturó una etapa recursiva en la presente causa; vi) Esa entidad actúa conforme a la previsiones determinadas en la Ley de Administración y Control Gubernamentales y las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, normas que no son vinculantes con las previsiones de la primera Ley de Procedimiento Administrativo, puesto que no regula la relación de la administración pública; así, el efecto provocado por la primera Ley nombrada es de contratista a contratante, al contrario, esta última se autoexcluye de la regulación de la Ley de Administración y Control Gubernamentales; vii) Entre ese ente y las accionantes no existe una relación contractual, sino una negociación realizada en virtud al DS 25134 y los respectivos manuales, tal extremo se comprueba de la Ficha de Informe de Avalúo Agrícola que refleja un acuerdo entre esa entidad y Luis Molina Canizares -esposo y padre de las accionantes-, quien dio su consentimiento y aprobó ese documento mediante el cual no se evidenciaron mejoras agrícolas en el predio de la parte accionante, quedando claramente establecido que no se aperturó la etapa recursiva; viii) Por nota ABC/GCH/RJU/2017-0007 se ratificó el contenido del oficio ABC/GCH/RJU/2016-0065, reiterando que no se aperturó la etapa recursiva, toda vez que no existe proceso administrativo alguno, pues la relación de las partes no emerge de una obligación establecida en la Ley de Administración y Control Gubernamentales ni de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, notificándose a las accionantes en la calle Tarapacá 280 de la ciudad de Sucre -Farmacia Potosí-, porque fue el domicilio señalado por estas para efectos de notificación; ix) El recurso jerárquico fue respondido por nota ABC/GCH/RJU/2016-0065, transcurriendo más de ocho meses antes de la interposición de la actual acción de amparo constitucional, incumpliéndose el principio de inmediatez previsto en los arts. 129.II de la CPE y 55.I del Código Procesal Constitucional (CPCo); x) El DS 25134 se basa en los preceptos de la Ley del Medioambiente, misma que se encuentra en plena armonía con las exigencias de la Corporación Andina de Fomento, la cual solicita la revisión y ajustes del PRP como condición previa al inicio de obras, bajo el criterio que ningún frente de trabajo puede ser liberado antes de la liberación del derecho de vía concordante con la legislación vigente; entonces, esa entidad tiene unidades socio ambientales a nivel nacional que son responsables de evaluar, estudiar y elaborar carpetas para proceder a las afectaciones que no son iguales a las expropiaciones, sino que consiste en una negociación entre ese ente y el afectado para la cesión de su bien inmueble que se constituirá en un bien público, para luego concluir en un documento privado de transferencia de lote de terreno, siendo la Ley del Medioambiente y el Código Civil, la fuente para ese procedimiento; xi) No se expropia una propiedad privada cuando se construye una carretera, al contrario, se efectúan gestiones para llegar a un acuerdo entre partes, lo que no se encuentra enmarcado en la Ley de Procedimiento Administrativo, no siendo aplicables los recursos de revocatoria y jerárquico, toda vez que los actos efectuados se cimentan en la vía de la concertación, conforme consta en el Acta firmada por el esposo y padre de las accionantes, no pudiendo concederse la tutela solicitada por existir un acuerdo entre partes y un precio determinado por el Gobierno Autónomo Municipal de Padilla, sin que ello implique un justiprecio, por cuanto si el afectado no se encuentra conforme con el precio y decide no firmar la minuta de transferencia, la entidad a la que representan solicitará al ente municipal que inicie los trámites de expropiación, tal como estipula el art. “22” de la CPE; y, xii) La parte accionante pretende dejar sin efecto actos administrativos, alegando equívocamente que la Gerente Regional demandada debía fijar un pago justo en la suma de $us20.- por metro cuadrado, cuando es el Gobierno Autónomo Municipal de Padilla el que determina los montos, aspecto que puede ser corroborado por la carta de 2 de octubre de 2014 que contiene el cálculo de indemnización de terrenos rurales con derecho propietario, debiendo la parte accionante agotar los recursos ordinarios que le franquea la ley, no correspondiendo a la justicia constitucional pronunciarse sobre aspectos que deben ser dilucidados por las vías ordinarias, judiciales o administrativas, correspondiendo declarar la “improcedencia” del presente amparo.

De la revisión de antecedentes, se tiene que Dapne Brenda Molina Villarroel -ahora accionante- es propietaria del terreno rústico denominado Madre Selva II, ubicado en la Comunidad de Pampas de San Isidro, signado con el número 091 y 118 del cantón Padilla, provincia Tomina del departamento de Chuquisaca con una superficie de 3.4908 ha, habiéndose adjuntado Certificados Catastrales CC-TCHU00354/2014 (Conclusión II.1.), inmueble que según documentación adjunta fue afectado por la construcción de la carretera Padilla-El Salto, y fue registrado por la ABC -entidad hoy demandada- en la carpeta SU-16; por otra parte, mediante Informe de Aprobación-Carpeta para la liberación de derecho de vía para la construcción de la carretera Padilla-El Salto de 10 de mayo de 2016, se estableció la afectación de 157,99 m² del predio perteneciente a Martha Virginia Villarroel Dávalos de Molina -ahora coaccionante- registrado en la carpeta SU-09, debiendo pagarse como indemnización el monto de Bs896,95.- (Conclusión II.3.), según el precio catastral referencial determinado por el Gobierno Autónomo Municipal de Padilla, como consta de la nota de 2 de octubre de 2014 (Conclusión II.2.). Razón por la cual, las accionantes presentaron notas a la ABC el 18 de agosto de 2016 rechazando el monto de la indemnización, mereciendo en respuesta las notas “ABC/GCH/RTE/2016-0572” y ABC/GCH/RTE/2016-0573 que ratificaron el avalúo efectuado después de realizada una nueva inspección de campo, adjuntándose la documentación consistente en: i) La nota FIS.AMB/PAES/158-2016 de 13 de octubre que refirió que respecto a las carpetas SU-09 y SU-16 anteriormente ya se realizó la verificación de mejoras agrícolas, advirtiéndose que el municipio de Padilla no cuenta con la homologación de su mancha urbana, y por tanto, los predios afectados por la construcción de la carretera Padilla-El Salto, son considerados como predios rurales y no urbanos, aclarando que las mejoras posteriores al relevamiento de campo no están sujetas al avalúo de indemnización, evidenciándose que las mejoras a las que hicieron referencia las afectadas -hoy accionantes- no existían al momento del relevamiento de campo, al margen que Luis Molina Canizares -esposo y padre de las ahora accionantes- firmó la Ficha de Informe de Avalúo Agrícola; y, ii) El Informe de situación adversa en el tramo Padilla-El Salto de 5 de octubre de 2016, respecto a la carpeta SU-09 perteneciente a la coaccionante, indicándose que el terreno no mostraba actividades de cultivo al momento de la inspección, y sin embargo se consideró como terreno cultivable en descanso, “…no estando en sus atribuciones cuestionar los montos de indemnización adoptados por otros proyectos…” (sic) ratificándose en los datos y valores del avalúo del área agrícola (Conclusión II.4.).

Posteriormente, las accionantes plantearon recurso de revocatoria, contra las notas ABC/GCH/RTE/2016-0572 de 25 de octubre y ABC/GCH/RTE/2016-0572 de la misma fecha evidenciándose que se emitió nota interna NI/GCH/RTE/2016-0389 CH/2016-02025 de 22 de noviembre, por la que se informó que los Equipos de liberación de vía y de fiscalización del proyecto Padilla-El Salto se reunieron con las nombradas el 3 de octubre de 2016, poniéndose a su conocimiento la elaboración de las carpetas EU-09 y SU-16, llevándose a cabo una nueva inspección. Por otro lado, añadió en cuanto al justiprecio, que los montos para las indemnizaciones fueron determinados por el Gobierno Autónomo Municipal de Padilla y las autoridades locales y sobre el monto de indemnización solicitado por las ahora accionantes, este no se sujeta a los requerimientos de los afectados, sino que se tiene como parámetro el costo real (Conclusión II.5.). Pese a lo anterior, consta Acta de verificación notariada de 24 de noviembre de 2016, mediante la cual, la Notaria de Fe Pública de Primera Clase 5, María Teresa Zuleta Herrera, certificó que no fue respondido el recurso interpuesto. Así, por memorial presentado el 29 de noviembre de ese año, las accionantes plantearon recurso jerárquico, mismo que fue respondido mediante nota ABC/GCH/RJU/2016-0065 de 19 de diciembre que sostuvo la concertación de una negociación entre partes, tal cual se tiene de las Actas de Campo-Área Agrícola de 24 de septiembre del citado año, firmadas por el esposo y padre de las accionantes, no existiendo un proceso administrativo, lo que hace inaplicable los recursos de revocatoria y jerárquico, ratificándose por ello el contenido de las notas ABC/GCH/RTE/2016-0572” y ABC/GCH/RTE/2016-0573, a lo que las nombradas solicitaron complementación y enmienda, pronunciándose la nota ABC/GCH/RJU/2017-0007 de 1 de febrero que reiteró lo expuesto anteriormente (Conclusión II.6.).