CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 2/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO, TERCERO, SEXTO Y SÉPTIMO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO. 26 DE SEPTIEMBRE DE 2022. MAYORÍA DE SEIS VOTOS DE LA MAGISTRADA SILVIA ROC

Registro Digital: 31063

Rubro:

SUSPENSIÓN PROVISIONAL EN EL JUICIO DE AMPARO. PROCEDE CONCEDERLA PARA EL EFECTO DE QUE LAS AUTORIDADES DEL SECTOR ENERGÉTICO Y/O DE HIDROCARBUROS ACATEN LA MEDIDA CAUTELAR CONFIGURADA POR AFIRMATIVA FICTA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 87 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, SIEMPRE Y CUANDO SE SUPERE EL ESTUDIO DE PONDERACIÓN DE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO, NO SE SIGA PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL, NI SE CONTRAVENGAN DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO.

Localización: None

Instancia: Plenos de Circuito

Época: Undécima Época

Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

Sala: 50

Fecha de publicación: 2022-11-18 10:29:00.0

CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 2/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO, TERCERO, SEXTO Y SÉPTIMO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO. 26 DE SEPTIEMBRE DE 2022. MAYORÍA DE SEIS VOTOS DE LA MAGISTRADA SILVIA ROCÍO PÉREZ ALVARADO, ASÍ COMO DE LOS MAGISTRADOS JESÚS DE ÁVILA HUERTA, RENÉ OLVERA GAMBOA, OSCAR HERNÁNDEZ PERAZA, MOISÉS MUÑOZ PADILLA Y ROBERTO CHARCAS LEÓN, QUIEN VOTÓ CON SALVEDADES RESPECTO DE ALGUNAS CONSIDERACIONES. DISIDENTE: JACOB TRONCOSO ÁVILA, QUIEN FORMULÓ VOTO PARTICULAR. PONENTE: JESÚS DE ÁVILA HUERTA. SECRETARIO: CARLOS ABRAHAM DOMÍNGUEZ MONTERO.

Zapopan, Jalisco. El Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en sesión ordinaria (virtual) correspondiente al veintiséis de septiembre de dos mil veintidós, emite la siguiente:

SENTENCIA, mediante la cual se resuelve la denuncia de contradicción de criterios 2/2022, entre los sustentados por los Tribunales Colegiados Primero, Sexto y Séptimo, todos en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver los recursos de queja 505/2021, 55/2022 y 46/2022 de sus respectivos índices; frente al diverso sostenido por el Tercer Tribunal Colegiado de la misma materia y Circuito, al fallar la queja 42/2022; y,

RESULTANDO:

1. PRIMERO.—Denuncia de la contradicción de criterios.

2. Mediante escrito presentado por **********, autorizado por la parte quejosa y recurrente en los asuntos contendientes, denunció la posible contradicción de criterios entre los sustentados por los Tribunales Colegiados Primero, Sexto y Séptimo, todos en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver, respectivamente, los recursos de queja 505/2021, 55/2022 y 46/2022, frente al diverso sostenido por el Tercer Tribunal Colegiado de la misma materia y Circuito, al resolver el recurso de queja 42/2022.

3. SEGUNDO.—Admisión de la contradicción de tesis.

4. Mediante auto de catorce de marzo de dos mil veintidós, la presidencia de este Pleno de Circuito admitió a trámite el asunto, registrado como contradicción de tesis 2/2022 (actualmente contradicción de criterios). Lo anterior, de conformidad con los artículos 94, séptimo párrafo y 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 226, fracción III, de la Ley de Amparo, vigentes hasta el once de marzo y siete de junio de dos mil veintiuno, respectivamente, con relación al 9 del Acuerdo General 8/2015 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, así como al punto de acuerdo 26/2021 de la Comisión de Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a las "Consultas sobre el funcionamiento de los Plenos de Circuito en relación con la reforma constitucional en materia de Justicia Federal, publicada el 11 de marzo de 2021 en el Diario Oficial de la Federación".

5. Asimismo, de conformidad con la narrativa de la parte denunciante, se señalaron como posibles puntos de contradicción de criterios, los siguientes:

"¿Es procedente conceder una suspensión dentro de un juicio de amparo para el efecto de obligar a las responsables a cumplir, respetar y acatar una suspensión actualizada por positiva ficta en sede administrativa de conformidad con los artículos 87 y 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo?

"De una interpretación y aplicación de los artículos 87 y 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, para efecto de conceder la suspensión de amparo ¿es suficiente con que el quejoso acredite ante el Juez de Distrito, haber realizado la petición de suspensión y la solicitud de constancia de positiva ficta en sede administrativa, esto, habiendo transcurrido los plazos correspondientes sin que la autoridad administrativa emitiera la constancia de positiva ficta?

"Conceder la suspensión para el efecto de: obligar a las responsables a cumplir, respetar y acatar una suspensión actualizada por positiva ficta en sede administrativa de conformidad con los artículos 87 y 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sin que se haya exhibido ‘constancia de positiva ficta’ emitida por la autoridad administrativa al juicio de amparo, sino que, únicamente se acreditó haber realizado la petición de constancia de positiva ficta, habiendo transcurrido los dos días para su emisión sin que ello aconteciera, y de forma posterior a la petición de suspensión y de haber fenecido el plazo de 5 días para su pronunciamiento, ¿implicaría constituir un derecho en favor del quejoso? o ¿se estaría preservando y protegiendo una prerrogativa con la que el quejoso ya contaba por ministerio de ley de forma previa a la promoción del juicio de amparo?"

6. Asimismo, se solicitó a la presidencia de los Tribunales Primero, Tercero, Sexto y Séptimo, todos en Materia Administrativa del Tercer Circuito, informaran al Pleno de Circuito, si el criterio sustentado en esos asuntos mencionados sigue vigente, o bien, las razones por las cuales se considera que ha sido superado o abandonado; y de ser el caso, si existiera alguna circunstancia por la cual los asuntos contendientes no hubieran causado ejecutoria, entre otros trámites afines, por la interposición de algún recurso, solicitud de facultad de atracción o reasunción de competencia originaria.

7. Además, la presidencia de este Pleno, con fundamento en los artículos 6, fracción VI y 14, segundo párrafo, del Acuerdo General 17/2019 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó girar oficio a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que informara sobre la existencia de algún asunto radicado ante el Alto Tribunal del País que guardara relación con la temática planteada en la presente contradicción de criterios.

8. Mediante acuerdos de treinta y uno de marzo y doce de abril de dos mil veintidós, se tuvo a la presidencia de los Tribunales Colegiados Primero, Tercero, Sexto y Séptimo, todos en Materia Administrativa del Tercer Circuito, como órganos jurisdiccionales contendientes, remitiendo las constancias siguientes:

- Del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito:

• Ejecutoria dictada en el recurso de queja 505/2021 y la resolución recurrida en ese asunto.

- Del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito:

• Ejecutoria dictada en el recurso de queja 42/2022 –la resolución recurrida se transcribió en la ejecutoria respectiva–.

- Del Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito:

• Ejecutoria dictada en el recurso de queja 55/2022 y resolución recurrida en ese asunto.

- Del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito:

• Ejecutoria dictada en el recurso de queja 46/2022 y la resolución recurrida en ese asunto.

9. Asimismo, en las determinaciones referidas se tuvo a la presidencia de los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes informando, que los criterios sostenidos en los asuntos de sus respectivos índices seguían vigentes; con excepción del emitido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, a quien le fue solicitada de nueva cuenta esa información.

10. Mediante proveído de veinticinco del citado mes de abril, se tuvo al director general de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, informando que, en términos de la diversa comunicación oficial ********** de la Secretaría General de Acuerdos del Alto Tribunal del País, de la consulta realizada en el sistema de seguimiento de contradicciones de tesis pendientes de resolver visible en las direcciones electrónicas https://www.scjn.gob.mx y/o https://intranet.scjn.pjf.gob.mx, apartados Plenos, sección de amparos, contradicciones de tesis y demás asuntos, así como de los acuerdos de admisión de las denuncias de contradicción de criterios dictados por el Ministro presidente, no se advirtió algún asunto que guardara relación con la temática de este asunto.

11. SEGUNDO.—Primer turno de la contradicción de criterios y aplazamiento del asunto.

12. Mediante proveído de veintiséis de abril de dos mil veintidós, se recibió la comunicación oficial de la presidencia del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, mediante la cual informó que el criterio sostenido en el recurso de queja 505/2021 de su índice, seguía vigente y, por ende, al considerarse debidamente integrado el asunto, en el mismo acuerdo se determinó turnar los autos a la ponencia del Magistrado Jacob Troncoso Ávila, para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente. Una vez elaborada la propuesta, el asunto se listó para verse en la cuarta sesión ordinaria del Pleno, que tendría verificativo el veintisiete de junio siguiente.

13. En dicha sesión plenaria, la mayoría de los titulares integrantes del Pleno, rechazaron la propuesta y, asimismo, determinaron aplazar el asunto para un mayor estudio.

14. TERCERO.—Returno del asunto.

15. De ahí que, conforme al orden interno de asuntos, y con fundamento en el primer párrafo del artículo 46 del Acuerdo General 8/2015 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la integración y funcionamiento de los Plenos de Circuito, por acuerdo de presidencia de doce de julio de dos mil veintidós, se ordenó returnar el asunto a la ponencia del Magistrado Jesús de Ávila Huerta, adscrito al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito; con la aclaración de que dicho asunto sería objeto de compensación, en relación con aquellos que se turnan de manera ordinaria.

16. CUARTO.—Sesión virtual.

17. Este Pleno de Circuito en Materia Administrativa del Tercer Circuito, sesionará y resolverá el presente asunto de conformidad con los artículos 1, 2, 20 y 27 del Acuerdo General 21/2020 reformado por el diverso Acuerdo General 16/2022,(1) ambos del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la reanudación de plazos y al regreso escalonado en los órganos jurisdiccionales ante la contingencia por el virus COVID-19.

18. La resolución de este asunto se llevará a cabo de manera remota, por videoconferencia, mediante el uso de medios electrónicos autorizados por el Consejo de la Judicatura Federal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27, fracciones I, III y V, del referido Acuerdo General 21/2020; y

CONSIDERANDO:

19. PRIMERO.—Competencia.

20. Este Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito, con residencia en Zapopan, Jalisco, es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de criterios, de conformidad con lo dispuesto en la fracción segunda del artículo primero transitorio(2) del Decreto de reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio de dos mil veintiuno, así como el diverso tercero transitorio(3) del Decreto publicado en dicho medio oficial el once de marzo de dos mil veintiuno, por el que se declaran reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativas al Poder Judicial de la Federación, toda vez que aún no se surte la competencia de los Plenos Regionales prevista en el artículo 42 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por lo que el trámite y resolución del presente asunto se rige por los artículos 94, séptimo párrafo y 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 226, fracción III, de la Ley de Amparo, vigentes hasta el once de marzo y siete de junio de dos mil veintiuno, respectivamente, en relación con el artículo 9 del Acuerdo General 8/2015 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, en virtud de que se trata de una contradicción de criterios sostenidos por distintos Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

21. Asimismo, se surte la competencia de este Pleno para conocer de la presente contradicción de criterios, conforme a lo dispuesto en el punto de Acuerdo 26/2021 de la Comisión de Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a las "Consultas sobre el funcionamiento de los Plenos de Circuito en relación con la reforma constitucional en materia de Justicia Federal, publicada el once de marzo de dos mil veintiuno en el Diario Oficial de la Federación", cuya parte conducente establece lo siguiente:

"Primera. En acatamiento a los artículos 94 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y segundo, tercero y quinto transitorios del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de marzo de 2021 y al Acuerdo General 1/2021, de 8 de abril de 2021, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por el que se determina el inicio de la Undécima Época del Semanario Judicial de la Federación, y se establecen sus bases, los Plenos de Circuito continuarán operando en los términos en que lo venían haciendo. Asimismo, los órganos del Consejo de la Judicatura Federal continuarán ejerciendo sus atribuciones relativas a su integración, funcionamiento y vigilancia, hasta en tanto entran en funciones los Plenos Regionales, en los términos precisados en el AG 8/2015 y la demás normatividad aplicable."(4)

22. SEGUNDO.—Legitimación.

23. La denuncia de la contradicción de que se trata proviene de parte legítima, de conformidad con lo previsto por el artículo 227, fracción III, de la Ley de Amparo,(5) por haber sido formulada por **********, que tiene reconocido el carácter de autorizado por la parte quejosa y recurrente en los asuntos materia de la denuncia.

24. TERCERO.—Criterios contendientes.

25. En principio se considera oportuno dar a conocer los antecedentes y consideraciones sustanciales en que se apoyaron los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes para emitir sus respectivas resoluciones.

Primera postura jurídica: Sí procede la suspensión en el amparo, para el efecto de que las autoridades demandadas de la Comisión Reguladora de Energía acaten la diversa medida cautelar actualizada por afirmativa ficta, en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; lo anterior, por cumplirse con los requisitos de procedencia previstos en el artículo 128 de la Ley de Amparo.

• Antecedentes y consideraciones del recurso de queja 505/2021 del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

Juicio de amparo y suspensión provisional del acto reclamado.

• El administrador general único de la persona moral denominada ********** promovió demanda de amparo en la que señaló, entre otras autoridades, a los integrantes del órgano de gobierno y al secretario Ejecutivo, ambos de la Comisión Reguladora de Energía, de quienes reclamó, en esencia: i) la abstención o falta de acatar la medida cautelar en el procedimiento contencioso administrativo, configurada por afirmativa ficta, con motivo de la interposición del recurso de revisión interpuesto por la parte actora en dicho procedimiento; ii) la determinación de mantener los sellos de clausura impuestos en la estación de servicios que opera la persona moral actora; y, iii) así como la abstención de expedir la constancia en que operó la suspensión solicitada, por virtud de la afirmativa ficta configurada con motivo de la interposición del recurso de revisión en el procedimiento contencioso de origen.

• Asimismo, solicitó la suspensión de los actos reclamados para los efectos siguientes:

"Que se mantengan las cosas en el estado que guardan y, en consecuencia:

"i. Se paralicen los actos tendentes a revocar la suspensión conferida por positiva ficta dentro del recurso de revisión de folio ...

"ii. Se ordene a las responsables que impere y acaten la suspensión que goza mi representada por ministerio de ley dentro del recurso de revisión de folio ...

"Se paralice y se suspenda tanto la inacción como la abstención de hacer eficaz la suspensión que goza mi representada por ministerio de ley dentro del recurso de revisión de folio ...

"Se conmine al inmediato cumplimiento y materialización de la suspensión otorgada a mi representada por ministerio de ley dentro del recurso de revisión de folio ...

"Para el efecto de que, sin suspender la tramitación del recurso de revisión interpuesto por la suscrita ante la responsable, se abstenga de dictar resolución que violente, transgreda o revoque motu proprio la suspensión de los actos administrativos relativa al recurso de revisión actualizada por ministerio de ley, esto para efecto de mantener la materia del asunto.

"Para el efecto de que se suspendan las consecuencias jurídicas del acto reclamado, permitiendo el trámite del recurso de revisión administrativo sin que se dicte resolución, hasta tanto se resuelva el presente juicio de amparo."

• El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Sexto de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, en donde por acuerdo de diez de diciembre de dos mil veintiuno, se admitió a trámite la demanda, bajo el número de expediente 2380/2021, y en esa misma fecha ordenó la apertura del cuaderno incidental, otorgándose la suspensión provisional de los actos reclamados, por considerar cumplidos los requisitos de procedencia previstos en el artículo 128 de la Ley de Amparo, sin que el acto cuestionado se ubicara en alguno de los supuestos establecidos en el ordinal 129 de la ley de la materia y, finalmente, por ser necesario para conservar la materia del cuaderno principal. Los efectos de la suspensión se establecieron en los siguientes términos:

"VIII. Efectos de la medida.

"Así pues, se concede la medida cautelar de mérito, para el efecto de que las autoridades responsables acaten la medida cautelar que le fue concedida a la parte quejosa por ministerio de ley, al no haber proveído respecto del recurso de revisión de folio **********, promovido por ésta, dentro del plazo de cinco días que establece el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, hasta tanto se resuelva sobre la suspensión definitiva.

"IX. Condiciones de efectividad.

"Asimismo, se precisa que la medida cautelar concedida no surte efecto alguno si los actos provienen de autoridades diversas o por actos distintos a los que se señalan en la demanda de amparo, es decir, siempre y cuando los actos de las autoridades responsables, provengan de actos de autoridad y no de actos de particulares; así como que provengan de los motivos y circunstancias precisados en la demanda, porque si provienen de otros diversos la suspensión no surte efectos.

"Además, se otorga sin exigir garantía en términos de lo dispuesto por los artículos 132 y 135 de la Ley de Amparo, en razón de que no existe tercer interesado al cual se le pueda irrogar perjuicio con la presente concesión, y debido a que el presente juicio no trata de contribuciones o créditos de naturaleza fiscal.

"No obstante lo anterior, es importante dejar establecido que la concesión de la medida cautelar otorgada NO RESTRINGE a las autoridades el ejercicio de sus atribuciones, por lo que están en aptitud de hacer uso de las facultades que las leyes y reglamentos aplicables les confieren en materia de inspección, vigilancia, sanción y, en su caso, ejecución de medidas de protección o cualquier otra necesaria para hacer respetar las disposiciones legales que resulten aplicables.

"Además, la presente medida cautelar no puede tener por efecto impedir que la autoridad lleve a cabo el ejercicio de sus facultades de inspección y sanción, pues ello repercutiría en que el particular actúe a su libre albedrío, inclusive, en contravención a la norma jurídica o a las autorizaciones y licencias que le fueron concedidas, a sabiendas de que no podría ser inspeccionado y sancionado; por ende, la institución jurídica de la suspensión, no puede tener por efecto permitir al particular que lleve actos contrarios a la ley, ni impedir a la autoridad encargada de vigilar y sancionar esas conductas, el ejercicio de sus atribuciones, pues ello quebrantaría el Estado de derecho." Recurso de queja.

• Inconforme con la anterior determinación y con el objetivo de obtener un mayor beneficio, la propia quejosa interpuso recurso de queja, respecto del cual le correspondió conocer, por razón de turno, al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, con el número de expediente 505/2021, y agotada la instrucción correspondiente, el asunto se resolvió mediante sesión virtual de veintitrés de diciembre de dos mil veintiuno,(6) en el que se declaró procedente pero infundado el recurso y, por ende, se confirmó la resolución recurrida.

Fundamentos jurídicos.

• Para resolver en ese sentido, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en lo que interesa –y que fue materia del recurso–, procedió a analizar los motivos de disenso expuestos por la quejosa-recurrente, en relación con los efectos de la suspensión contenidos en la resolución recurrida –pero no respecto de la concesión de la medida cautelar per se, por no ser materia de impugnación su otorgamiento–. Así, una vez que se precisaron los términos en que se otorgó la suspensión provisional, el órgano jurisdiccional contendiente expresó lo siguiente:

"... la recurrente lo que pretende es que se amplíen los efectos de la medida cautelar bajo las condiciones que refiere en su escrito de agravios, que dice fueron solicitados expresamente en la demanda de amparo como efectos de la suspensión solicitada.

"Como lo alega el recurrente, la suspensión también se solicitó para los siguientes efectos: que se impida que se revoque la medida cautelar que afirma tiene la quejosa por ministerio de ley, paralizar los actos y su ejecución que lleven por objeto transgredir, violentar o revocar esa suspensión y paralizar la emisión de una resolución definitiva dentro del recurso de revisión.

"Ahora bien, en la resolución recurrida se concedió la medida cautelar para los efectos siguientes: que las responsables acaten la medida cautelar que le fue concedida a la parte quejosa por ministerio de ley, al no haber proveído respecto del recurso de revisión de folio ... promovido por ésta, dentro del plazo de cinco días que establece el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, hasta tanto se resuelva sobre la suspensión definitiva.

"Cierto es que la argumentación de la Jueza no fue exhaustiva sobre todos los efectos solicitados, no obstante, guarda congruencia medular con lo que pretende la quejosa.

"En efecto lo que la quejosa reclamó fue: la abstención de emitir la constancia de afirmativa ficta respecto de la suspensión peticionada en el recurso de revisión administrativa, la omisión de respetar, atender y, por tanto, dar eficaz tratamiento a esa suspensión y la determinación de mantener los sellos de clausura impuestos a su mandante, respecto de la estación de servicios de la quejosa ubicada en ..., soslayando los efectos de la medida cautelar que dice haber obtenido mediante la configuración de la positiva ficta.

"En ese contexto, como el aspecto medular lo es no acatar las medidas cautelares otorgadas por la afirmativa ficta que a decir del inconforme se configuró por falta de resolución a la solicitud de suspensión que forma parte del recurso en sede administrativa, entonces, los efectos determinados por la Juez en torno a conceder la suspensión para el efecto de que las responsables acaten la medida cautelar que le fue concedida a la parte quejosa por ministerio de ley, hasta tanto se resuelva sobre la suspensión definitiva, se advierten acordes con lo solicitado a partir de que son congruentes con los actos reclamados ya destacados.

"De manera que ello no restringe los efectos de la suspensión, ya que ese es el aspecto materia de los actos reclamados, es decir que inciden sobre la clausura.

"En cuanto a lo que alega la recurrente en torno a que debe concederse para los efectos que solicitó consistentes en: que se impida que se revoque la medida cautelar que afirma tiene la quejosa por ministerio de ley, paralizar los actos y su ejecución que lleven por objeto transgredir, violentar o revocar esa suspensión y paralizar la emisión de una resolución definitiva dentro del recurso de revisión.

"Cabe destacar que como se vio, la Jueza sí atendió medularmente los efectos solicitados, según se vio, sin que estuviera en condiciones de darle efectos restitutorios, a virtud de que ello es materia de la violación a la medida cautelar cuya falta de cumplimento se reclama, y que en el momento procesal oportuno podrá ser materia de la sentencia que se dicte en el expediente principal del juicio de amparo.

"En efecto, como ya se dijo, la esencia de los actos reclamados lo es el incumplimiento de los efectos de la medida cautelar de que pretendidamente goza la parte quejosa y que afirma debe entenderse otorgada por ministerio de ley, de modo que si se concede la suspensión provisional para que se le restituya, de continuar o llevarse a cabo actos de clausura sin respetar la pretendida suspensión que dice haber solicitado dentro del procedimiento administrativo de recurso de revisión folio ..., ello en todo caso podrá ser materia de lo que como desacato de ésta se tramite ante la propia autoridad que conoce del recurso en sede administrativa.

"Además, acorde con los hechos narrados en la demanda, no se reclama la clausura que ha venido ejecutándose, sino la posibilidad de que ésta se ejecute sin tomar en cuenta la medida cautelar que dice haber solicitado dentro del procedimiento administrativo de recurso de revisión folio ..., y respecto de la cual estima que se configuró la afirmativa. De ahí que los efectos para los cuales la Jueza de Distrito concedió la suspensión definitiva son adecuados a las pretensiones de la quejosa.

"Aun cuando la parte quejosa no lo expresa con claridad, lo que pretende es que la negociación en que se colocaron los sellos de clausura, siga operando como venía haciéndolo antes de la visita de inspección que reclama."

• Para corroborar lo anterior, el Tribunal Colegiado sostuvo que, el detenido análisis de los antecedentes del caso en estudio permitía razonar lo siguiente:

"Lo narrado por la quejosa pone en evidencia que lo que en realidad pretende es que se conceda la suspensión provisional en el juicio de amparo, para que continúe la pretendida suspensión que dice haber solicitado dentro del procedimiento administrativo del recurso de revisión folio ..., respecto de la que asegura que operó la positiva ficta ante la omisión de dictar la resolución correspondiente, y esa última medida cautelar la pidió para que se levante la clausura, se quiten los sellos de clausura de la negociación y se le permita seguir operando el giro comercial al amparo del permiso de expendio de petrolíferos en estaciones de servicio ..., y de la licencia de giro comercial de folio ... expedida por el área correspondiente del Ayuntamiento de Tala, Jalisco."

• Por esa razón, el Tribunal Colegiado estimó que, conforme a lo narrado por la quejosa, antes de la demanda de amparo que dio lugar a la formación del incidente de suspensión en análisis, ésta ya había presentado una diversa demanda de la que correspondió conocer al Juzgado Séptimo de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco bajo el número de juicio de amparo indirecto 1450/2021, en el que señaló como actos reclamados, entre otros. "La paralización de actividades respecto del giro comercial ejercitado en el inmueble ubicado en ..."; y, sobre esa base, el órgano jurisdiccional contendiente, acotó lo siguiente:

"De lo que se obtiene que la clausura que constituye el acto que le agravia, y que pretende levantar con la medida cautelar que dice haber solicitado dentro del procedimiento administrativo de recurso de revisión folio ..., constituye acto reclamado en el juicio de amparo indirecto 1450/2021 del índice del Juzgado Séptimo de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, siendo que se le negó la suspensión provisional, en resolución que fue materia del recurso de queja 260/2021 en que el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en cuya ejecutoria de veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno declaró infundado el recurso. En tanto que también se le negó la suspensión definitiva, en resolución dictada en la audiencia incidental de ocho de octubre de dos mil veintiuno, por el Juzgado Séptimo de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, y dicha resolución se encuentra subjúdice, en virtud de que del recurso de revisión correspondió conocer al Tercer Tribunal Colegiado homólogo, en el cual se registró como revisión incidental 438/2021, que a la fecha se encuentra pendiente de resolver, al igual que el juicio de amparo indirecto 1450/2021, de que conoce el Juzgado Séptimo de Distrito."

• Por esas razones, el Primer Tribunal Colegiado de Circuito estimó que no resultaba jurídicamente factible exigir –ni a la Jueza de Distrito de origen ni al propio Tribunal Colegiado– un pronunciamiento respecto de si se concede o no la suspensión respecto de la clausura que se ha venido ejecutando en la negociación de la impetrante, de acuerdo con los antecedentes narrados por la parte quejosa; ello si se tiene en cuenta que, por una parte, la clausura no fue acto reclamado destacado en el juicio de amparo del que emana la resolución recurrida, y por otra parte, la clausura es materia de diverso juicio de amparo en el que ya se negó la suspensión provisional, como también la definitiva, y se encuentra subjúdice la resolución que negó la medida cautelar definitiva.

• Ahora bien, a propósito de la figura jurídica de afirmativa ficta prevista en el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el órgano de control constitucional estableció lo siguiente:

"... cabe destacar que si bien el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece que la interposición ante la autoridad administrativa del recurso de revisión previsto en el artículo 83 del mismo ordenamiento, suspende la ejecución del acto impugnado, siempre y cuando lo solicite el recurrente, sea procedente el medio de defensa, no se siga perjuicio al interés social, no se contravengan disposiciones de orden público ni se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen éstos para el caso de no obtener resolución favorable y, tratándose de multas, se garantice el crédito fiscal en cualquiera de las formas previstas en el Código Fiscal de la Federación y, en su último párrafo señala que, al interponerse ese medio de impugnación, la autoridad debe acordar lo relativo a la solicitud de la medida cautelar, concediéndola o negándola, dentro de los cinco días siguientes a su interposición, ya que de lo contrario se entenderá otorgada vía afirmativa ficta."

• Finalmente, el Primer Tribunal Colegiado de Circuito explicó que, tratándose de esta ficción legal, debe imperar la garantía de certeza jurídica para el gobernado en el sentido de que, transcurrido el referido plazo sin que se haya emitido la resolución correspondiente, dicha medida cautelar ha operado en su favor, lo que en su concepto quedaba resguardado con los efectos concedidos por la Jueza en el auto recurrido, puesto que, aun cuando el recurso de revisión sea desechado o improcedente, dicha ficción seguirá operando hasta tanto sea cosa juzgada lo decidido en el recurso. Lo anterior, con apoyo en la tesis I.4o.A.687 A, de rubro: "SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO OBTENIDA VÍA AFIRMATIVA FICTA AL INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. SI DICHO MEDIO DE IMPUGNACIÓN SE DESECHA Y TAL DECISIÓN SE IMPUGNA A TRAVÉS DE JUICIO CONTENCIOSO, LA MEDIDA CAUTELAR SURTIRÁ SUS EFECTOS HASTA EN TANTO LA DETERMINACIÓN DE LA AUTORIDAD CONSTITUYA COSA JUZGADA."(7)

• Antecedentes y consideraciones del recurso de queja 55/2022 del índice del Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

Juicio de amparo y suspensión provisional del acto reclamado

• El administrador general único de una persona moral promovió demanda de amparo, en la que señaló como autoridad responsables al director general de la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA) y a otros funcionarios de la propia dependencia, de quienes reclamó:

"i. La abstención de respetar, atender y, por tanto, dar eficaz tratamiento a la suspensión otorgada en el procedimiento administrativo del cual mi mandante es actora.

"ii. La abstención de soslayar los términos otorgados dentro de la suspensión en beneficio de la estación de servicios de mi mandante.

"iii. La inminente revocación de mutuo propio de la medida cautelar otorgada a mi mandante mediante el procedimiento administrativo de recurso de revisión presentado con fecha 06 de diciembre 2021.

"iv. El abierto incumplimiento de acatar los efectos de la suspensión concedida en favor de mi mandante dentro del procedimiento administrativo de recurso de revisión presentado con fecha 06 de diciembre 2021.

"v. El desconocimiento de la medida cautelar de la cual mi mandante es beneficiario, que (sic)otorgada mediante el procedimiento administrativo de recurso de revisión presentado con fecha 06 de diciembre 2021.

"vi. La determinación de mantener los sellos de clausura impuestos a mi mandante, respecto de la estación de servicios de la quejosa ubicada en ..., soslayando los efectos de la medida cautelar que mi mandante es beneficiario.

"vii. El Estado fallido de derecho, por virtud de soslayar la vigencia y eficacia de la medida cautelar otorgada mediante el procedimiento administrativo de recurso de revisión presentado con fecha 06 de diciembre 2021.

"viii. La abstención de emitir la constancia de afirmativa ficta de (sic) respecto de la suspensión peticionada en el recurso de revisión de fecha 06 de diciembre de 2021, interpuesto por la quejosa el pasado martes 14 de diciembre de 2021 con número de folio ..."

• Por cuestión de turno, correspondió conocer de la demanda de amparo al Juzgado Decimoquinto de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, el que mediante acuerdo de veintiuno de diciembre de dos mil veintiuno, la radicó con el número 2477/2021, la admitió a trámite; y, entre otras cosas, ordenó tramitar el incidente de suspensión solicitado por la quejosa y, seguidos los trámites correspondientes, se otorgó la suspensión provisional para los siguientes efectos:

"VIII. Efectos de la medida.

"Así pues, se concede la medida cautelar de mérito, para el efecto de que las autoridades responsables acaten la medida cautelar que le fue concedida a la parte quejosa por ministerio de ley, al no haber proveído respecto del recurso de revisión de folio ..., promovido por ésta, dentro del plazo de cinco días que establece el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, hasta tanto se resuelva sobre la suspensión definitiva.

"IX. Condiciones de efectividad.

"Asimismo, se precisa que la medida cautelar concedida no surte efecto alguno si los actos provienen de autoridades diversas o por actos distintos a los que se señalan en la demanda de amparo, es decir, siempre y cuando los actos de las autoridades responsables, provengan de actos de autoridad y no de actos de particulares; así como que provengan de los motivos y circunstancias precisados en la demanda, porque si provienen de otros diversos la suspensión no surte efectos."

Primer recurso de queja

• Inconforme con la anterior determinación y con el objetivo de obtener un mayor beneficio, la propia quejosa interpuso recurso de queja, respecto del cual le correspondió conocer, por razón de turno, al Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, resolviéndose en sesión extraordinaria de diez de enero de dos mil veintidós, en donde se declaró procedente pero infundado el recurso y, por ende, se confirmó el auto recurrido.

Suspensión definitiva

• Una vez que regresaron los autos a su lugar de origen, el once de enero de dos mil veintidós, se celebró la audiencia incidental, en la cual se negó la suspensión definitiva, respecto de los actos que se reclamaron del director Ejecutivo, director general de lo Contencioso y jefe de la Unidad de Supervisión, Inspección y Vigilancia Industrial, todos de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos.

Ampliación de la demanda

• Posteriormente, mediante escrito presentado el diecisiete de enero de dos mil veintidós, la parte quejosa amplió la demanda de amparo respecto de una nueva autoridad, esto es, del director general de Supervisión, Inspección y Vigilancia Comercial de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, de quien se reclamó lo siguiente:

"IV. Actos reclamados:

"i. Acuerdo de trámite de la ASEA, con número de folio: Oficio No. ...

"ii. La abstención de respetar, atender y, por tanto, dar eficaz tratamiento a la suspensión otorgada en el recurso de revisión presentada el día 06 de diciembre de 2021 del cual mi mandante es actora.

"iii. El desconocimiento de la medida cautelar otorgada a mi mandante mediante el recurso de revisión presentado con fecha 06 de diciembre 2021, a pesar de ser una autoridad incompetente para resolver y sustanciar el recurso de revisión.

"iv. El abierto incumplimiento de acatar los efectos de la suspensión concedida en favor de mi mandante dentro del recurso de revisión presentado con fecha 06 de diciembre 2021.

"v. La determinación de mantener los sellos de clausura impuestos a mi mandante, respecto de la estación de servicios de la quejosa ubicada en ..., soslayando los efectos de la medida cautelar que mi mandante es beneficiario.

"vi. El Estado fallido de derecho, por virtud de soslayar la vigencia y eficacia de la medida cautelar otorgada mediante el recurso de revisión presentado con fecha 06 de diciembre 2021."

• En el referido escrito de ampliación de demanda, se solicitó la suspensión de los actos reclamados en los términos siguientes:

"Que se mantengan las cosas en el estado que guardan y, en consecuencia:

"i. Se paralicen los efectos y consecuencias del oficio No. ...

"ii. Para el efecto de que se continúe el trámite del recurso de revisión sin que se dicte resolución definitiva, hasta tanto se resuelva el presente juicio de amparo, toda vez que se dejaría sin materia al presente juicio de amparo.

"iii. Se ordene a las responsables que impere y acaten la suspensión que goza mi representada por ministerio de ley dentro del recurso de revisión presentado el 06 de diciembre de 2021."

Pronunciamiento sobre la suspensión provisional

• Por acuerdo de veintiuno de enero de dos mil veintidós, la juzgadora de amparo de origen admitió a trámite la ampliación de la demanda y, asimismo, ordenó tramitar la incidencia correspondiente. Luego, en auto de la misma fecha, emitido en el incidente de suspensión derivado del juicio de amparo 2477/2021, la resolutora federal determinó negar la suspensión provisional solicitada en la ampliación de demanda, al considerar que el acto reclamado no era susceptible de paralizarse, por no ser jurídicamente posible atribuirle efectos constitutivos que son propios de la sentencia que en su caso se dicte en el juicio principal.

• Que además, si bien en términos del segundo párrafo del numeral 147 de la Ley de Amparo, cuando sea jurídica y materialmente posible, se le pueden asignar efectos restaurativos a la medida cautelar, esto es, restablecer a su peticionario en el goce del derecho humano que se estima vulnerado, hasta tanto se resuelva en definitiva el juicio de amparo del que deriva la cuestión incidental; lo cierto es que en el caso, no procedía conceder la medida cautelar con efectos restitutorios, habida cuenta de que no se actualizaba una de las condiciones legales previstas por el citado numeral 147 de la Ley de Amparo, consistente en que sea jurídicamente posible obrar en esos términos. • Por último, la juzgadora del conocimiento estableció que no era jurídicamente posible atribuirle a la medida cautelar de trato los efectos propios de la sentencia que se llegue a dictar en el juicio de amparo principal, pues precisamente las cuestiones planteadas son de índole accesoria, conforme al numeral 128 de la Ley de Amparo, y se limitan a conservar la materia de dicho juicio.

Segundo recurso de queja (materia de la denuncia de contradicción de criterios)

• Inconforme con la anterior determinación, la propia quejosa interpuso recurso de queja, respecto de la cual le correspondió conocer al mismo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, con el número de expediente 55/2022, y agotada la instrucción correspondiente, el asunto se resolvió mediante sesión extraordinaria virtual de tres de febrero de dos mil veintidós,(8) en el que se declaró fundado el recurso y, por ende, se otorgó la suspensión provisional solicitada.

Fundamentos jurídicos

• Para resolver en ese sentido, el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, luego de hacer alusión a los agravios de la quejosa-recurrente, los declaró esencialmente fundados, por considerar que adverso a lo sostenido en la resolución recurrida, en el caso concreto sí resultaba factible otorgar la suspensión provisional contra algunos de los efectos del acuerdo de trámite de la ASEA, contenido en su oficio de cinco de enero de dos mil veintidós –acto reclamado de forma destacada en la ampliación de la demanda de amparo–, pues como argumentó la peticionaria de amparo, previo a la emisión de dicho oficio, ya contaba con la suspensión ficta de los actos impugnados en el recurso administrativo de revisión que presentó el seis de diciembre de dos mil veintiuno; por lo que la medida cautelar solicitada se orientaría en el sentido de conservar aquella diversa medida suspensional; pero, con ello no se le estarían constituyendo derechos, sino conservando una prerrogativa con la que ya contaba antes de acudir al juicio de amparo.

• Para corroborar lo anterior, el Tribunal Colegiado añadió que, de los antecedentes del caso en análisis, se advertía que la quejosa presentó recurso de revisión mediante escrito presentado el seis de diciembre de dos mil veintiuno, ante la Dirección General de Supervisión, Inspección y Vigilancia Comercial de la ASEA y que, además, en dicho recurso se había solicitado la suspensión de los actos impugnados en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

• Que en la demanda de amparo había precisado, que pasados los cinco días que establece el numeral 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sin que se acordara sobre su recurso, el catorce de diciembre de dos mil veintiuno solicitó la constancia de certificación de positiva ficta establecida en el numeral 17 de dicha ley sobre la concesión de la suspensión peticionada en el recurso de revisión.

• Luego, que en su ampliación de demanda de amparo adjuntó el oficio de cinco de enero de dos mil veintidós, suscrito por el director general de Supervisión, Inspección y Vigilancia Comercial de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, de cuya lectura se advertía el contenido del acuerdo mediante el cual se tuvo por presentado el recurso de revisión que interpuso el seis de diciembre de dos mil veintiuno y se ordena la sustanciación del mismo; y, que además, en dicho acuerdo, se negó la suspensión solicitada.

• Al respecto, el órgano jurisdiccional contendiente consideró que, con lo anteriormente relatado por la peticionaria de amparo, en cuanto a que la autoridad administrativa no proveyó nada respecto de su recurso de revisión dentro de los cinco días siguientes a su interposición; sí habría cobrado aplicación lo establecido en el último párrafo del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, incluso previo a la presentación de la demanda de amparo (17 de diciembre de 2021).

• Que, por tanto, de conformidad con el artículo 147 de la Ley de Amparo, sí procedía jurídicamente suspender los efectos del oficio de cinco de enero de dos mil veintidós, únicamente por lo que se refiere a la negativa de la suspensión de los actos impugnados en el recurso de revisión presentado por la quejosa ante las responsables el seis de diciembre de dos mil veintiuno, que se determinó en el referido oficio. Lo anterior, con base en lo siguiente:

"Ello es así, pues la suspensión de esa parte del acuerdo reclamado antes citado, no conlleva constituir en favor de la quejosa un derecho del cual no gozara previamente (considerado así solamente para efectos de resolver sobre la suspensión provisional aquí solicitada), sino únicamente restablecer los efectos de la suspensión que solicitó en el recurso de revisión que presentó el seis de diciembre de dos mil veintiuno, y que ya habría operado por ministerio de ley en su favor, en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, como consecuencia de la inactividad procesal en que incurrió la autoridad al no pronunciarse dentro de los cinco días siguientes a su interposición, sobre la procedencia o no, de dicha medida cautelar."

• Como resultado de lo anterior, el Tribunal Colegiado de Circuito explicó que resultaban desacertadas las razones expresadas en el auto combatido para negar la suspensión provisional solicitada en la ampliación de la demanda y, por ende, se pronunció sobre la procedencia de la suspensión provisional, en los siguientes términos:

"... se encuentran satisfechos los requisitos establecidos en el artículo 128 de la Ley de Amparo, pues por una parte, la medida suspensional fue solicitada expresamente por la quejosa; y, por otro lado, no se advierte que con su otorgamiento se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

"Ello es así, ya que lo que se busca es que se preserven de forma provisional los efectos de una medida cautelar que habría obtenido la quejosa de forma previa a la presentación de su demanda de amparo y ampliación de la misma, por ministerio de ley, esto es, a consecuencia de que la autoridad ante quien se presentó el recurso de revisión en sede administrativa, el seis de diciembre de dos mil veintiuno, omitió acordar la suspensión o la denegación de la suspensión dentro de los cinco días siguientes a su interposición, por lo que habría operado la hipótesis que dispone el último párrafo del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que establece: ‘... La autoridad deberá acordar, en su caso, la suspensión o la denegación de la suspensión dentro de los cinco días siguientes a su interposición, en cuyo defecto se entenderá otorgada la suspensión.’

"De ahí que, no se advierte que con ello se afecten el interés social y el orden público, pues inclusive, la sociedad tiene interés en que las autoridades administrativas respeten las disposiciones legales y no actúen contra lo dispuesto expresamente en las mismas.

"Además, se atiende a la apariencia del buen derecho, en cuanto a que en autos hay constancias que acreditan, de forma presuntiva, esto es, para efectos de proveer la suspensión provisional, de que efectivamente habría operado en favor de la quejosa el otorgamiento ficto por ministerio de ley, de la suspensión que solicitó en su recurso de revisión presentado el seis de diciembre de dos mil veintiuno, pues como se evidenció en párrafos anteriores, la autoridad administrativa acordó el mismo y la suspensión de los actos ahí solicitada, hasta el cinco de enero de dos mil veintidós, casi un mes después de presentado dicho recurso administrativo."

• Y bajo esa lógica, otorgó la medida cautelar para los efectos siguientes:

"... que las autoridades responsables señaladas en la demanda de amparo y en la ampliación de la misma, respeten la suspensión que solicitó en el recurso de revisión que presentó el seis de diciembre de dos mil veintiuno, y que operó en favor de dicha persona jurídica por ministerio de ley, en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, como consecuencia de la omisión en que incurrió la autoridad administrativa, al no pronunciarse dentro de los cinco días siguientes a su interposición, sobre la procedencia o no, de dicha medida cautelar; por lo cual, no será aplicable en su perjuicio, la negativa de la suspensión determinada por la autoridad responsable en el oficio ..., de cinco de enero de dos mil veintidós; lo anterior, hasta tanto se resuelve sobre la suspensión definitiva.

"Asimismo, se precisa que la medida cautelar concedida no surte efecto alguno si los actos provienen de autoridades diversas o por actos distintos a los que se señalan en la demanda de amparo y su ampliación.

"Además, se otorga sin exigir garantía en términos de lo dispuesto por los artículos 132 y 135 de la Ley de Amparo, en razón de que no existe tercero interesado al cual se le pueda irrogar perjuicio con la presente concesión, y debido a que el presente juicio no trata de contribuciones o créditos de naturaleza fiscal.

"Además, la presente medida cautelar no puede tener por efecto impedir que la autoridad lleve a cabo el ejercicio de sus facultades de inspección y sanción, pues ello repercutiría en que el particular actúe a su libre albedrío, inclusive, en contravención a la norma jurídica o a las autorizaciones y licencias que le fueron concedidas, a sabiendas de que no podría ser inspeccionado y sancionado; por ende, la institución jurídica de la suspensión, no puede tener por efecto permitir al particular que lleve actos contrarios a la ley, ni impedir a la autoridad encargada de vigilar y sancionar esas conductas, el ejercicio de sus atribuciones, pues ello quebrantaría el Estado de derecho.

"Por tanto, la concesión de la medida cautelar otorgada no restringe a las autoridades el ejercicio de sus atribuciones, por lo que están en aptitud de hacer uso de las facultades que las leyes y reglamentos aplicables les confieren en materia de inspección, vigilancia, sanción y en su caso, ejecución de medidas de protección o cualquier otra necesaria para hacer respetar las disposiciones legales que resulten aplicables."

• En otro aspecto, el tribunal revisor negó la suspensión provisional solicitada para el efecto de que se continuara con el trámite del recurso de revisión administrativo sin que se dicte resolución definitiva en el mismo, hasta tanto se resuelva el juicio de amparo; ello, porque contrario a lo señalado por la quejosa, de resolverse dicho recurso no queda sin materia el amparo, pues de emitirse resolución en el mismo, la suspensión otorgada por ministerio de ley a la quejosa en el procedimiento administrativo relativo al recurso de revisión que interpuso, seguirá operando hasta tanto sea cosa juzgada lo decidido en el recurso, por lo que la sola resolución de éste no deja insubsistente la medida suspensional otorgada por la ficción legal ya referida. Lo anterior, con apoyo en la tesis I.4o.A.687 A, de rubro: "SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO OBTENIDA VÍA AFIRMATIVA FICTA AL INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. SI DICHO MEDIO DE IMPUGNACIÓN SE DESECHA Y TAL DECISIÓN SE IMPUGNA A TRAVÉS DE JUICIO CONTENCIOSO, LA MEDIDA CAUTELAR SURTIRÁ SUS EFECTOS HASTA EN TANTO LA DETERMINACIÓN DE LA AUTORIDAD CONSTITUYA COSA JUZGADA.",(9) y de igual manera, con un diverso precedente del propio Sexto Tribunal Colegiado, resuelto en el mismo sentido.

• Finalmente, en cuanto a la suspensión solicitada para el efecto de que: "iii. Se ordene a las responsables que impere y acaten la suspensión que goza mi representada por ministerio de ley dentro del recurso de revisión presentado el 06 de diciembre de 2021."; el tribunal contendiente, al igual que ya lo había sostenido en un precedente previo, en el que decidió que la a quo federal sí atendió los efectos solicitados en la suspensión, sin que se estuviera en condiciones de darle efectos restitutorios, "... en virtud de que ello es materia de la violación a la medida cautelar, cuya falta de cumplimento se reclama, y que en el momento procesal oportuno podrá ser materia de la sentencia que se dicte en el expediente principal del juicio de amparo"; y que por tanto:

"... esa misma consideración resulta aplicable a la suspensión solicitada en la ampliación de la demanda de amparo, esto es, de haber desacato a la medida cautelar obtenida por ministerio de ley, de conformidad con el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la quejosa podrá hacer valer el medio de defensa que considere procedente contra ello."

• Antecedentes y consideraciones del recurso de queja 46/2022 del índice del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

Juicio de amparo y suspensión provisional del acto reclamado

• Una persona jurídica, por conducto de su administrador general único reclamó diversos actos a la Comisión Reguladora de Energía, relacionados con el desconocimiento en su perjuicio de una medida cautelar configurada por positiva ficta. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Sexto de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, en donde por acuerdo de doce de enero de dos mil veintidós, se admitió a trámite la demanda, registrándose con el número de expediente 23/2022 y, asimismo, se ordenó la apertura del incidente de suspensión relativa, donde en auto de esa misma fecha, por una parte, se concedió la suspensión y, por la otra, se negó puesto que la a quo federal del conocimiento consideró no satisfechas las exigencias de procedencia previstas en la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo, en relación con el numeral 139 del propio ordenamiento legal.

Recurso de queja

• No conforme con la negativa de la medida cautelar, el autorizado en amplios términos de la persona moral quejosa interpuso recurso de queja, respecto del cual le correspondió conocer, por razón de turno, al Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, con el número de expediente 46/2022. Una vez concluidos los trámites legales relativos, el asunto se resolvió mediante sesión extraordinaria virtual de veintiuno de enero de dos mil veintidós,(10) en donde se declaró procedente el recurso y, por ende, se concedió a la empresa quejosa la suspensión provisional de los actos reclamados, para el efecto de que las autoridades responsables acataran la medida cautelar que le fuera concedida a la inconforme por ministerio de ley, al no haberse proveído respecto de la suspensión solicitada en el recurso de revisión promovido por la misma quejosa en el procedimiento contencioso de origen, dentro del plazo de cinco días que establece el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, respetando la eficacia y vigencia de la misma, hasta tanto se resuelva sobre la suspensión definitiva.

Fundamentos jurídicos

• Para resolver en ese sentido, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito estableció que, adversamente a lo resuelto por la a quo federal, la resolución reclamada sí había modificado situaciones o derechos existentes; y que, además, en el juicio constitucional de origen (23/2022), no había existido algún pronunciamiento sobre la afirmativa ficta prevista en el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

• Para establecer lo anterior, el Tribunal Colegiado acudió a los antecedentes del diverso recurso de queja 505/2021 de su homólogo Primer Tribunal Colegiado de Circuito –también materia de la denuncia–, para evidenciar que, contrario a lo sostenido en el diverso juicio de amparo indirecto 1450/2021 del Juzgado Séptimo de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco –de donde derivó ese recurso de queja–, "No existió pronunciamiento alguno sobre la afirmativa ficta prevista en el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que la parte quejosa, aquí recurrente, solicitó en el recurso de revisión con folio ... promovido ante el secretario Ejecutivo de la Comisión Reguladora de Energía."

• Al respecto, el Séptimo Tribunal Colegiado de Circuito añadió que:

"... adversamente a lo resuelto por la Juez de Distrito, la resolución reclamada sí modificó situaciones o derechos existentes, toda vez que a la fecha en que el secretario Ejecutivo de la Comisión Reguladora de Energía desechó el recurso de revisión con folio ..., esto es, el quince de diciembre de dos mil veintiuno, ya había transcurrido en demasía el término de cinco días previsto en el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, pues el recurso se interpuso el dieciocho de noviembre anterior ..."

• Lo anterior es así –explicó el órgano jurisdiccional contendiente–, porque el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece que la interposición ante la autoridad administrativa del recurso de revisión previsto en el artículo 83 del mismo ordenamiento, suspende la ejecución del acto impugnado, siempre y cuando lo solicite el recurrente, sea procedente el medio de defensa, no se siga perjuicio al interés social, no se contravengan disposiciones de orden público ni se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen éstos para el caso de no obtener resolución favorable y, tratándose de multas, se garantice el crédito fiscal en cualquiera de las formas previstas en el Código Fiscal de la Federación y, en su último párrafo, señala que al interponerse ese medio de impugnación la autoridad debe acordar lo relativo a la solicitud de la medida cautelar, concediéndola o negándola, dentro de los cinco días siguientes a su interposición, ya que de lo contrario se entenderá otorgada vía afirmativa ficta.

• De ahí que tratándose de la ficción legal de afirmativa ficta –razonó el Tribunal Colegiado contendiente–, debe imperar la garantía de certeza jurídica para el gobernado en el sentido de que transcurrido el referido plazo sin que se haya emitido la resolución correspondiente, dicha medida cautelar ha operado en su favor; por lo que aun en el supuesto de que el recurso de revisión sea desechado y que esa "decisión unilateral" sea impugnada, a través del juicio de amparo indirecto, aquélla surtirá sus efectos hasta tanto la determinación de la autoridad constituya cosa juzgada. Lo anterior, de conformidad con la tesis I.4o.A.687 A, de rubro: "SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO OBTENIDA VÍA AFIRMATIVA FICTA AL INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. SI DICHO MEDIO DE IMPUGNACIÓN SE DESECHA Y TAL DECISIÓN SE IMPUGNA A TRAVÉS DE JUICIO CONTENCIOSO, LA MEDIDA CAUTELAR SURTIRÁ SUS EFECTOS HASTA EN TANTO LA DETERMINACIÓN DE LA AUTORIDAD CONSTITUYA COSA JUZGADA."(11)

• El tribunal contendiente, también consideró incorrecta la resolución recurrida, en atención a lo siguiente:

"Por otro lado, también resulta incorrecta la resolución impugnada, ya que adversamente a lo resuelto (sic) la Juez de Distrito, los efectos para los cuales se solicitó la medida paralizadora, en el sentido de que: ‘se siga respetando la eficacia y vigencia de la suspensión por positiva ficta actualizada por el ministerio de ley en favor de la quejosa hasta el dictado de la suspensión definitiva’ y ‘que las autoridades responsables respeten y acaten los efectos de la suspensión por positiva ficta actualizada por ministerio de ley en favor de la quejosa en el recurso de revisión de folio ... y oficio número ...’, sí se encuentran relacionados con el acto reclamado, en la medida de que, como se dijo, a la fecha en que el secretario Ejecutivo de la Comisión Reguladora de Energía desechó el recurso de revisión a través de la resolución reclamada, ya había operado a favor de la parte quejosa la afirmativa ficta contemplada en el numeral 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; por lo que, precisamente por esa circunstancia, se pidió la suspensión provisional para los efectos aquí destacados. "En ese mismo sentido, es incorrecto que la a quo haya determinado que con el otorgamiento de la suspensión provisional la empresa quejosa pretende que surta efectos la afirmativa ficta, sino que, por el contrario, ésta se actualizó desde el día siguiente a aquel en que transcurrieron los cinco días establecidos en el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (veintiséis de noviembre de dos mi veintiuno), contados a partir de la interposición del recurso de revisión, sin que la autoridad se pronunciara sobre la suspensión solicitada en dicho medio de impugnación."

• Por esas razones, el Séptimo Tribunal Colegiado de Circuito, con fundamento en el artículo 93, fracción V, de la Ley de Amparo, de aplicación análoga, procedió a dictar la resolución correspondiente, en los siguientes términos:

"Pues bien, se estima que en el caso sí se cumple con los requisitos previstos en la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo, toda vez que con el otorgamiento de la suspensión provisional para los efectos solicitados, no se sigue perjuicio al interés social ni se contravienen disposiciones de orden público, pues no se está en alguno de los supuestos establecidos en el ordinal 129 de dicho cuerpo normativo.

"Lo anterior aunado a que bajo el ejercicio simultáneo de la apariencia del buen derecho, se advierte que existe una alta probabilidad de que la empresa quejosa obtenga la protección constitucional solicitada en contra del artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, que el secretario Ejecutivo de la Comisión Reguladora de Energía invocó en la resolución de quince de diciembre de dos mil veintiuno contenida en el oficio para desechar el recurso de revisión registrado con folio ...

"Al respecto se cita la jurisprudencia por reiteración 2a./J. 43/2020 (10a.) –que la empresa quejosa señaló en su primer concepto de violación–, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 77, agosto de 2020, Tomo V, página 4331, con número de registro digital: 2021957, de título, subtítulo y texto siguientes:

"‘ÓRGANOS REGULADORES COORDINADOS EN MATERIA ENERGÉTICA. EL ARTÍCULO 27 DE LA LEY QUE LOS REGULA, AL ESTABLECER UNA EXCEPCIÓN ADICIONAL AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD QUE RIGE AL JUICIO DE AMPARO, VULNERA EL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL.’

"(Se transcribe texto)

"Cabe precisar que del contenido del artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se colige que mientras no se haya expedido la constancia a que se refiere dicho numeral, la negativa o, como en la especie, la afirmativa ficta no puede surtir plena eficacia ante terceros.

"Al respecto, se invoca la jurisprudencia 2a./J. 113/99, en la que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al analizar el artículo 90 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, que trata de los efectos jurídicos que se atribuyen al silencio de las autoridades administrativas del Distrito Federal (ahora Ciudad de México) y que también exige la certificación de dicho silencio para su plena efectividad.

"...

"‘AFIRMATIVA FICTA. PARA QUE SE CONFIGURE TAL RESPUESTA A LA SOLICITUD DE UNA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE UN ESTABLECIMIENTO MERCANTIL EN EL DISTRITO FEDERAL SE REQUIERE LA CERTIFICACIÓN CORRESPONDIENTE.’

"(Se transcribe texto)"

• Con base en ello, el tribunal contendiente estimó que, en el caso en estudio, la parte quejosa solicitó ante la Comisión Reguladora de Energía se declarara la afirmativa ficta de conformidad con el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sin que ésta haya expedido la certificación correspondiente; sin embargo, la moral impetrante de derechos fundamentales pretende hacer valer la plena efectividad de la afirmativa ficta frente a la misma autoridad a quien se le atribuye, por lo que resulta irrelevante que no se haya extendido la certificación relativa, pues son datos que la propia autoridad perfectamente puede consultar en sus archivos. Lo anterior, con apoyo en la tesis I.1o.A.72 A (10a.), de título y subtítulo: "AFIRMATIVA FICTA. PARA SU PLENA EFICACIA FRENTE A LA AUTORIDAD QUE OMITIÓ DAR RESPUESTA EXPRESA A LA PETICIÓN, NO SE REQUIERE LA CERTIFICACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO."(12)

• Consecuentemente, el órgano de control constitucional otorgó la suspensión provisional solicitada, para los efectos siguientes:

"... que las autoridades responsables acaten la medida cautelar que le fue concedida a la inconforme por ministerio de ley, al no haberse proveído respecto de la suspensión solicitada en el recurso de revisión de folio ..., promovido por ésta, dentro del plazo de cinco días que establece el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, respetando la eficacia y vigencia de la misma, hasta tanto se resuelva sobre la suspensión definitiva.

"Asimismo, se precisa que la medida cautelar concedida no surte efecto alguno si los actos provienen de autoridades diversas o por actos distintos a los que se señalan en la demanda de amparo, es decir, siempre y cuando los actos de las autoridades responsables, provengan de actos de autoridad y no de actos de particulares; así como que provengan de los motivos y circunstancias precisados en la demanda, porque si provienen de otros diversos la suspensión no surte efectos.

"Además, se otorga sin exigir garantía en términos de lo dispuesto por los artículos 132 y 135 de la Ley de Amparo, en razón de que no existe tercero interesado al cual se le pueda irrogar perjuicio con la presente concesión y debido a que el presente juicio no trata de contribuciones o créditos de naturaleza fiscal. No obstante lo anterior, es importante dejar establecido que la concesión de la medida cautelar otorgada no restringe a las autoridades el ejercicio de sus atribuciones; por lo que están en aptitud de hacer uso de las facultades que las leyes y reglamentos aplicables les confieren en materia de inspección, vigilancia, sanción y, en su caso, ejecución de medidas de protección o cualquier otra necesaria para hacer respetar las disposiciones legales que resulten aplicables.

"Además, la presente medida cautelar no puede tener por efecto impedir que la autoridad lleve a cabo el ejercicio de sus facultades de inspección y sanción, pues ello repercutiría en que el particular actúe a su libre albedrío, inclusive, en contravención a la norma jurídica o a las autorizaciones y licencias que le fueron concedidas, a sabiendas de que no podría ser inspeccionado y sancionado; por ende, la institución jurídica de la suspensión, no puede tener por efecto permitir al particular que lleve actos contrarios a la ley, ni impedir a la autoridad encargada de vigilar y sancionar esas conductas, el ejercicio de sus atribuciones, pues ello quebrantaría el Estado de derecho."

II. Sinopsis de la segunda postura jurídica: No procede la suspensión en el amparo, para el efecto de que las autoridades demandadas de la Comisión Reguladora de Energía acaten la diversa medida cautelar actualizada por afirmativa ficta, en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

• Antecedentes y consideraciones del recurso de queja 42/2022 del índice del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

Juicio de amparo y suspensión provisional del acto reclamado

• El representante legal de la persona jurídica denominada **********, promovió demanda de amparo, en donde reclamó del presidente de la República, de la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, el artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética; asimismo, reclamó de los integrantes del órgano de gobierno de la Comisión Reguladora de Energía y del secretario Ejecutivo de dicha Comisión, lo siguiente:

"ii. El inminente dictado de resolución definitiva dentro del recurso de revisión con número de folio **********.

"iii. La abstención de respetar, atender y, por tanto, dar eficaz tratamiento de la suspensión otorgada en el procedimiento administrativo del cual mi mandante actuará con número de folio **********.

"iv. El soslayo a los términos otorgados dentro de la suspensión en beneficio de la estación de servicios de mi mandante por Ministerio de ley dentro del recurso de revisión con número de folio **********.

"v. La inminente revocación motu proprio de la medida cautelar otorgada a mi mandante mediante el procedimiento administrativo de recurso de revisión con número de folio **********.

"vi. El abierto incumplimiento de acatar los efectos de la suspensión concedida en favor de mi mandante dentro del procedimiento administrativo del recurso de revisión con número de folio **********.

"vii. El desconocimiento de la medida cautelar de la cual mi mandante es beneficiario, que es otorgada mediante el procedimiento administrativo del recurso de revisión con número de folio **********.

"viii. La determinación de mantener los sellos de clausura impuestos a mi mandante, respecto de la estación de servicios de la quejosa ubicada en **********, **********, **********, C.P. **********, Jalisco, soslayando los efectos de la medida cautelar que mi mandante es beneficiario.

"ix. El Estado fallido de derecho, por virtud de soslayar la vigencia y eficacia de la medida cautelar otorgada mediante el procedimiento administrativo del recurso de revisión con número de folio **********.

"x. La violación al derecho de petición derivado de la abstención de emitir la constancia de afirmativa ficta de respecto –textual– de la suspensión peticionada en el recurso de revisión interpuesto por la quejosa el pasado nueve de diciembre de dos mil veintiuno con número de folio **********."

• En el capítulo respectivo, la parte quejosa solicitó la suspensión por los motivos y para los efectos siguientes:

"Mi mandante peticiona conceder la suspensión provisional y definitiva de las consecuencias de los actos reclamados, para los siguientes efectos:

"• Que se mantengan las cosas en el estado que guardan y, en consecuencia:

"i. Se paralizan los actos tendentes a revocar la suspensión conferida por positiva ficta dentro del recurso de revisión de folio **********.

"ii. se ordena las responsables que impere y acaten la suspensión que goza mi representada por ministerio de ley del recurso de revisión de folio **********.

"• Se paralice y se suspenda tanto la inacción como la abstención de hacer eficaz la suspensión que goza mi representada por el ministerio de ley dentro del recurso de revisión de folio **********.

"• Se conmine al inmediato cumplimiento y materialización de la suspensión otorgada a mi representada por ministerio de ley dentro del recurso de revisión de folio **********.

"• Para el efecto de que, sin suspender la tramitación del recurso de revisión interpuesto por la suscrita ante la responsable, se abstenga de dictar resolución que violente, transgreda o revoque motu proprio la suspensión de los actos administrativos relativos al recurso de revisión actualizada por ministerio de ley, esto para efecto de mantener la materia del asunto.

"• Para el efecto de que se suspendan las consecuencias jurídicas del acto reclamado, permitiendo el trámite del recurso de revisión administrativo sin que se dicte resolución, hasta tanto se resuelve el presente juicio de amparo.

"–A continuación la parte quejosa cita diversos antecedentes jurisdiccionales–.

"Señoría, los requisitos y presupuestos procesales normados en los artículos 128 y 138 de la Ley de Amparo, se reúnen para efecto de lograr el otorgamiento de los efectos peticionados, véase:

"Apariencia del buen derecho.

"De un atisbo a la constitucionalidad de los actos frente al derecho afectado a mi representada, al exhibir al asunto los acuses tanto del recurso de revisión y la aplicación de constancia de positiva ficta, y de la falta de respuesta por parte de las responsables de conformidad con las manifestaciones expuestas en la presente demanda de amparo, así como con la aplicación del artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores en Materia Energética.

"Se dilucida de forma somera el irrespeto al numeral 17 y 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

"Asimismo, los efectos de suspensión se ven viables de los permisos y licencias que goza el quejoso de forma vigente y eficaz.

"No contravención a disposiciones de orden público.

"Con los efectos pedidos no se contravienen normas o cuerpos de leyes, al contrario, se busca congelar una situación de hecho y de derecho donde se discute la violación a un artículo de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo del Estado de Jalisco.

"Inclusive, de los documentos exhibidos a la demanda amparo se percibe que la operación de la estación de servicios resulta viable pues mi representada cuenta con los permisos vigentes para ello y, asimismo, se actualizó por ministerio de ley una suspensión en su favor que permite dicha operación.

"De ahí que la suspensión vaya conforme a las normas y no se contravengan disposiciones de orden público con su concesión.

"No perjuicio al interés social.

"Con la concesión de la suspensión la colectividad no resentiría un perjuicio, sino que la sociedad está interesada en que se respeten las normas de los procedimientos y que se establezca certeza y seguridad jurídica en los procedimientos administrativos y los beneficios conferidos por ministerio de ley.

"Peligro en la demora.

"De no concederse los efectos solicitados, se causaría perjuicio a la quejosa, ya que al no levantarse los sellos de clausura no se podría cumplir con su objeto social y tampoco podría generar ingresos, lo que le generaría pérdidas de ganancias todos los días, pues tiene que seguir pagando su nómina de empleados y mantener los contratos de servicios (agua, luz, etc.) así como sus tratos con proveedores, causando perjuicios irreparables tanto a su patrimonio como a su honor con dicha clausura.

"Por otro lado, también se perdería la materia del presente asunto, pues se consumarían los actos reclamados y no habría oportunidad para el estudio del fondo del asunto."

• El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Séptimo de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, en donde por acuerdo de once de enero de dos mil veintidós admitió a trámite la demanda, bajo el número de expediente 27/2022, y en esa misma fecha ordenó la apertura del cuaderno incidental, donde negó la suspensión provisional solicitada, en los siguientes términos:

"3. Naturaleza de los actos reclamados

"Al quedar satisfecha la condición de procedencia indicada en el punto 2, corresponde analizar la siguiente, esto es, determinar si la naturaleza de los actos reclamados permite su paralización, así debe indicarse que en cuanto al primero de los actos reclamados –la omisión de la responsable de proveer el escrito de la quejosa, presentado el dieciséis de diciembre de dos mil veintiuno, a través del cual solicitó una constancia de certificación de afirmativa ficta, como consecuencia de no haber proveído en el término legal respecto el recurso de revisión en el que se solicitó la suspensión a efecto de que se ordenara levantar los sellos de clausura impuestos en su negociación que se atribuye al órgano de gobierno de la Comisión Reguladora de Energía– su naturaleza es de carácter negativo, como se verá.

"Cabe señalar que la naturaleza negativa de los actos no es el factor que determina la concesión o negativa de la medida cautelar, pues ello dependerá de la ponderación entre la apariencia del buen derecho y el interés social, para posteriormente analizar si deben mantenerse las cosas en el estado en que se encuentran, o bien, si es necesario una tutela anticipada del derecho violado mientras dura el juicio de amparo. Aquí es donde entra en juego dicha naturaleza omisiva o negativa de los actos, condicionando no la procedencia de la suspensión, sino el tipo de medidas que deberán ordenarse como parte de la medida cautelar del acto reclamado.

"En efecto, la locución ‘atendiendo a la naturaleza del acto reclamado’, que refiere el párrafo segundo del artículo 147 de la Ley de Amparo, no debe entenderse como una condición que permita o proscriba la suspensión en función de que el acto sea calificado como omisivo o negativo, sino como un elemento que define el tipo de medida suspensiva que se requiere precisamente ante ese carácter. Esto quiere decir, que las consecuencias que acaso pudieran producir este tipo de actos serán consideradas para decidir si las cosas deben mantenerse en el estado en que se encuentran, o bien, si debe restituirse provisionalmente a la persona en el ‘goce del derecho violado’. De este modo, lo relevante está en que exista o no una imposibilidad jurídica o material para otorgar la suspensión, lo cual no obtiene un resultado distinto en función de la naturaleza –omisiva o negativa– del acto reclamado.

"Sobre el particular, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió en contradicción de tesis la jurisprudencia 1a./J. 70/2019 (10a.), visible en la página 286 de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 73, diciembre de 2019, Tomo I, Décima Época, registro digital: 2021263, que textualmente dice: ‘SUSPENSIÓN. LA NATURALEZA OMISIVA DEL ACTO RECLAMADO NO IMPIDE SU PROCEDENCIA.’

"De tal manera, la naturaleza omisiva o negativa de los actos reclamados como se dijo, es relevante para determinar si la medida suspensiva debe consistir en el mantenimiento de las cosas en su estado actual o si debe restituirse provisionalmente en el goce de un derecho violado, pero no para determinar si la medida cautelar procede o no. Así, dado que el amparo provisional que se pretende con la suspensión permite que la persona alcance transitoriamente un beneficio que, al final del día, puede confirmarse o revocarse a través de la sentencia principal, sin prejuzgar sobre lo ocurrido antes del juicio de amparo ni lo que ocurrirá después, pues lo importante para que dicha medida cautelar sea material y jurídicamente posible radica en que los efectos suspensorios puedan actualizarse momento a momento, de modo que la suspensión no coincida exactamente, agote o deje sin materia una eventual sentencia estimatoria de amparo, y todo esto va más allá del tipo de medidas que deben dictarse en caso de que proceda conforme a lo anterior.

"Al respecto, conviene acotar que, conforme a los pronunciamientos emitidos por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 255/2015 (de la que derivó la jurisprudencia 21/2016; registro digital: 2011829), para efectos de determinar la procedencia o no de la medida cautelar, la apariencia del buen derecho, debe ponderarse con el interés social, según dispone la fracción X del artículo 107 constitucional y el artículo 138 de la Ley de Amparo, lo cual obedece a que una de las condiciones impuestas en la ley para conceder la medida de suspensión, radica en que con ésta no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público (artículo 128), según los casos que, de manera enunciativa, se enlistan en el artículo 129 de la misma ley.

"Así, la suspensión, produce los efectos prácticos de la sentencia de amparo, aunque provisoriamente, en tanto que la sentencia lo hace de manera definitiva, pero lo que no puede hacer es nulificar el acto, porque esto sí es exclusivo de la ejecutoria del amparo en lo principal.

"Por lo que, en ese sentido, es que en la nueva regulación del juicio de amparo, se admite abiertamente la posibilidad del restablecimiento en el derecho vulnerado, con motivo de la suspensión, en los términos del segundo párrafo del artículo 147 de la Ley de Amparo, es decir, cuando siendo procedente la suspensión, sea jurídica y materialmente posible dicho restablecimiento. "Lo anterior, de ninguna manera implica que la medida cautelar pueda tener por efectos modificar o restringir derecho ni constituir aquellos que no haya tenido la quejosa antes de la presentación de la demanda constitucional, pues como se estableció, lo que se busca con la obtención de la medida cautelar es la restitución a la quejosa en el ejercicio pleno del derecho que se aduce vulnerado en la demanda de amparo, pero no constituir los derechos que pretende obtener se reconozcan en el fondo del juicio de amparo, esto es, atento a lo dispuesto en los artículos 131 y 147 de la Ley de Amparo, queda claro, que la facultad restitutoria en la suspensión procede únicamente respecto de ‘derechos que estén incorporados a la esfera jurídica de quienes la solicitan’ con anterioridad a la tramitación del incidente, pues lo establecido en el primer numeral mencionado, revela la intención de evitar que, so pretexto de la concesión de una medida cautelar, se otorgue a la parte quejosa el goce de una prerrogativa de la que no era titular, al presentar la demanda de amparo.

"Establecido lo anterior, en relación al acto que se analiza, se niega a **********, la suspensión provisional del acto reclamado en estudio, pues si bien es posible concederla con efectos restitutorios en tratándose de actos de carácter omisivo; también es verdad que para que dicha medida cautelar sea material y jurídicamente posible, los efectos suspensorios deben actualizarse momento a momento, de modo que la suspensión no coincida exactamente, agote o deje sin materia una eventual sentencia estimatoria de amparo.

"Sin embargo, en el caso no sucede, en razón de que de otorgarse, esto es, ante una eventual concesión, los efectos serían para que la autoridad responsable correspondiente, provea el escrito de la quejosa y certifique la afirmativa ficta solicitada; esto es, su consumación sería inmediata y no de momento a momento, pues atendiendo a la naturaleza del acto reclamado se extinguiría instantáneamente la materia de estudio en la sentencia que de fondo se llegare a pronunciar.

"Es decir, de otorgarse la medida suspensional solicitada, no obstante tratarse del acto omisivo señalado, por su naturaleza, la parte beneficiada con esa determinación no alcanzaría un beneficio transitorio, que al final del juicio, pueda confirmarse o revocarse a través de la sentencia correspondiente que se dicte, sino definitivo, esto es, no tendría ya el efecto de mantener las cosas en el estado en que se encontraban al momento de solicitarse, o efectos restitutorios provisionalmente; sino que se estaría constituyendo un derecho en favor de la parte quejosa, el cual únicamente puede darse a través de la concesión de la protección federal que llegare a darse en la sentencia, de ahí que, no es el supuesto de la jurisprudencia antes destacada, para la procedencia de la suspensión con efectos restitutorios, en tratándose de actos omisivos.

"Similares (sic) términos resolvió el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito, al resolver el recurso de queja 19/2020, en sesión extraordinaria de catorce de enero de dos mil veinte.

"Finalmente, en relación con el diverso acto reclamado –resolución a través del (sic) cual se revoque la suspensión que se otorgue en favor de la quejosa a efecto de que se levanten los sellos de clausura impuestos a su negociación– no procede conceder la suspensión provisional a **********, respecto del acto que se analiza, ya que es de naturaleza futura e incierta y, por tanto, no produce ningún efecto de derecho en la esfera jurídica de los particulares, lo cual se exige para la procedencia de la medida cautelar, puesto que sólo procede la suspensión de los actos reclamados tratándose de actos de realización inminente y, no así por cuanto hace a los actos futuros e inciertos, tomando en consideración que un acto inminente es aquel cuya existencia es indudable, el que será ejecutable una vez que se reúnan todos y cada uno de los requisitos necesarios al efecto, por lo que la calidad de inminente de los actos impugnados no depende de la calificación que efectúe la parte quejosa, sino de su naturaleza, respecto de la cual, en el caso, debe atenderse a los elementos aportados, y considerando ello, el suscrito advierte que hasta este momento, los actos referidos no son inminentes.

"Esto es, como se desprende de las propias manifestaciones de la quejosa realizadas en el escrito de demanda, los antecedentes del acto que se analiza son los siguientes:

"–Narra antecedentes–.

"Así, como se aprecia de los antecedentes insertos, a la fecha de presentación de la demanda no existe resolución que haya otorgado o negado la suspensión solicitada en el recurso de revisión interpuesto ante las responsables, tampoco la certificación de afirmativa ficta solicitada por la peticionaria de la protección federal.

"De ahí que el hecho de que la quejosa aduzca que tiene el temor fundado –dado que así le fue manifestado– de que se revoque la suspensión de referencia, se trata de un acto futuro e incierto, pues al no existir acuerdo alguno en relación con la citada suspensión y certificación de referencia, no es dable afirmar que existirá una diversa que de manera inminente la revoque.

"Se insiste, al no existir a la vida jurídica la respuesta atinente al recurso de revisión ni a la petición de afirmativa ficta solicitada por la quejosa, no es posible establecer que existirá alguna que la revoque, de ahí que se califique dicho acto como futuro de realización incierta."

Recurso de queja

• No conforme la anterior decisión, la parte quejosa interpuso recurso de queja, respecto del cual le correspondió conocer al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, con el número de expediente 42/2022, y una vez concluidos los trámites procesales correspondientes, el asunto se resolvió en sesión ordinaria celebrada vía remota por medios electrónicos el veinticuatro de enero de dos mil veintidós,(13) en el que se declaró infundado el recurso y, por ende, se negó la suspensión provisional solicitada.

Fundamentos jurídicos

• Para resolver en ese sentido, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en principio narró los antecedentes del caso en estudio, específicamente los términos en que se solicitó la suspensión provisional y, enseguida, agrupó los efectos de la suspensión solicitados por la parte quejosa, de la siguiente manera:

"a) Para que las autoridades responsables acaten y respeten la suspensión que la quejosa aduce se actualizó en su favor por ministerio de ley con fundamento en el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, durante el trámite del recurso de revisión con folio **********, lo que implica la suspensión de cualquier orden o acto que tenga por efecto restringirla –incisos ‘i’ y ‘ii’, así como el punto cuatro de éste, del capítulo respectivo–;

"b) Que las responsables realicen actos tendentes a hacer eficaz la aludida suspensión ficta –al solicitar la suspensión de una abstención, ello implica la solicitud de una acción– y por lo mismo que cumplan y materialicen la medida cautelar que solicitó –inciso ‘ii’, puntos uno y dos–; y finalmente,

"c) Se suspenda el dictado de la resolución al recurso de revisión –inciso ‘ii’, punto tres–."

• En relación con lo anterior, el Tribunal Colegiado expresó que, el efecto descrito en el inciso b) antes precisado, resultaba coincidente con la mención que se realizó en la resolución recurrida respecto del acto reclamado precisado en la primera parte del estudio en donde el Juez de Distrito sostuvo que se reclamó: "... la omisión de la responsable de proveer el escrito de la quejosa, presentado el dieciséis de diciembre de dos mil veintiuno, a través del cual solicitó una constancia de certificación de afirmativa ficta, como consecuencia de no haber proveído en el término legal respecto el recurso de revisión en el que se solicitó la suspensión a efecto de que se ordenara levantar los sellos de clausura impuestos en su negociación que se atribuye al órgano de gobierno de la Comisión Reguladora de Energía."

• Lo anterior, porque al solicitar la suspensión para el efecto de que las responsables realizaran actos tendentes a hacer eficaz la aludida suspensión ficta –porque pidió la suspensión de una abstención, ello implica la expectativa de una acción– y, por lo mismo que cumplan y materialicen la medida cautelar que solicitó, implica precisamente que a través de la suspensión se logre una declaratoria de vigencia de la suspensión solicitada en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, esto es, que se dé contestación a su solicitud y, en consecuencia, que se levante la constancia correspondiente en términos del artículo 17 del citado ordenamiento, precepto que enuncia que cuando fictamente se haya actualizado una situación, a petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver, en donde se haga constar que transcurrido el plazo legal para proveer sobre la suspensión en el recurso de revisión administrativa, y ante la omisión de la autoridad de proveer lo relativo debe entenderse otorgada.

• De ahí que –en concepto del Tercer Tribunal Colegiado–, se coincide con el Juez Federal al considerar que la suspensión se solicita respecto de la omisión de proveer sobre la solicitud de la quejosa presentada el dieciséis de diciembre de dos mil veintiuno, contra el cual no procede otorgar la suspensión provisional solicitada, de conformidad con la jurisprudencia 1a./J. 70/2019 (10a.) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de título y subtítulo: "SUSPENSIÓN. LA NATURALEZA OMISIVA DEL ACTO RECLAMADO NO IMPIDE SU PROCEDENCIA."(14)

• Sobre esa base, el órgano de control constitucional contendiente estableció, en esencia que, si bien si es procedente la suspensión respecto de omisiones, "para que dicha medida cautelar sea material y jurídicamente posible radica en que los efectos suspensorios puedan actualizarse momento a momento, de modo que la suspensión no coincida exactamente, agote o deje sin materia una eventual sentencia estimatoria de amparo, y todo esto va más allá del tipo de medidas que deben dictarse en caso de que proceda conforme a lo anterior"; ello, de conformidad con los siguientes razonamientos:

"... en el caso concreto los efectos para los que solicita la suspensión consistentes en que ‘se paralice y se suspenda tanto la inacción como la abstención de hacer eficaz la suspensión que goza mi representada por el ministerio de ley dentro del recurso de revisión de folio **********’ y ‘se conmine al inmediato cumplimiento y materialización de la suspensión otorgada a mi representada por ministerio de ley dentro del recurso de revisión de folio **********’, se encuentran vinculadas con la omisión de la autoridad responsable de proveer sobre la materialización de la suspensión; sin embargo, ese actuar de la autoridad se agota en un único momento, pues bastará su pronunciamiento y certificación otorgada en términos del artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, para que se provea sobre la solicitud presentada por la quejosa lo que tiene relación con el acto reclamado consistente en la ‘abstención de ... atender y, por tanto, dar eficaz tratamiento de la suspensión otorgada en el procedimiento administrativo del cual mi mandante se actuará (sic) con número de folio **********’; dicho supuesto dista del analizado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la contradicción de tesis 85/2018 del que derivó la jurisprudencia previamente transcrita, en donde se dilucidó el ‘(incumplimiento de pagar pensión por viudez, en ese caso) produce consecuencias momento a momento, esto es, durante el procedimiento y después de concluido, ante lo cual resultaba irrelevante destacar si el acto es omisivo, pues lo determinante consistía en definir si el pago de la pensión, mientras duraba el juicio, prejuzgaba o impedía un pronunciamiento sobre el pago de pensiones después de concluido’.

"Por tanto, en el caso concreto el otorgamiento de la medida cautelar para los efectos solicitados por la parte quejosa no se trata de un beneficio transitorio, sino que la suspensión coincide exactamente, agota y deja sin materia una eventual sentencia estimatoria de amparo, lo cual va más allá del tipo de medidas que deben dictarse.

"De ahí que la imposibilidad de conceder la suspensión provisional solicitada en términos de lo expuesto en el auto recurrido se considera apegado a derecho y los agravios al respecto resultan ineficaces en este aspecto (sic).

"Además, no se encuentra en controversia si la suspensión se puede conceder con efectos restitutorios, porque ello sí es factible, de conformidad con lo afirmado en la (sic) 1a./J. 70/2019 (10a.), con el registro digital: 2021263, de rubro: ‘SUSPENSIÓN. LA NATURALEZA OMISIVA DEL ACTO RECLAMADO NO IMPIDE SU PROCEDENCIA.’ –previamente transcrita–; sin embargo, como se vio, derivado del efecto en que se solicita la suspensión no es factible su otorgamiento atendiendo a su naturaleza y el tipo de omisión que se actualiza. De ahí que no le beneficie la tesis que cita P./J. 16/96, con registro digital: 200137, de rubro: ‘SUSPENSIÓN. PROCEDENCIA EN LOS CASOS DE CLAUSURA EJECUTADA POR TIEMPO INDEFINIDO.’."

• En otro aspecto, el Tercer Tribunal Colegiado de Circuito refirió que, respecto de la solicitud de suspensión precisada en el inciso a), consistente en que las autoridades responsables acaten y respeten la suspensión que la quejosa aduce se actualizó en su favor por ministerio de ley con fundamento en el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, durante el trámite del recurso de revisión con folio ********** (lo que implica la suspensión de cualquier orden o acto que tenga por efecto restringirla), el Juez de Distrito negó la suspensión solicitada al considerar que no existía resolución que haya otorgado o negado la suspensión de ahí que el acto tendente a revocarla "... se trata de un acto futuro e incierto, pues al no existir acuerdo alguno en relación con la citada suspensión y certificación de referencia, no es dable afirmar que existirá una diversa que de manera inminente la revoque".

• Y, en esa medida, el tribunal contendiente declaró ineficaces los agravios en que se adujo que: "Es beneficiaria de una medida cautelar otorgada en sede administrativa, esto es, castigada y obsequiada por ministerio de ley, por tanto, el derecho se encuentra constituido por la bondad y contenido del numeral 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo."; por lo siguiente:

"El trámite al que alude la parte quejosa, se encuentra contemplado en los artículos 17, 83 a 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que dicen:

"...

"De los numerales transcritos, se obtiene que los afectados por los actos de las autoridades administrativas podrán interponer el recurso de revisión, dentro del término de quince días contados a partir del día siguiente a aquel en que hubiere surtido efectos la notificación de la resolución que se recurra.

"Además, el recurso de revisión deberá presentarse ante la autoridad que emitió el acto impugnado y será resuelto por su superior jerárquico. El escrito deberá expresar: I. El órgano administrativo a quien se dirige; II. El nombre del recurrente, y del tercero perjudicado si lo hubiere, así como el lugar que señale para efectos de notificaciones; III. El acto que se recurre y fecha en que se le notificó o tuvo conocimiento del mismo; IV. Los agravios que se le causan; V. En su caso, copia de la resolución o acto que se impugna y de la notificación correspondiente. Tratándose de actos que por no haberse resuelto en tiempo se entiendan negados, deberá acompañarse el escrito de iniciación del procedimiento, o el documento sobre el cual no hubiere recaído resolución alguna; y, VI. Las pruebas que ofrezca, que tengan relación inmediata y directa con la resolución o acto impugnado debiendo acompañar las documentales con que cuente, incluidas las que acrediten su personalidad cuando actúen en nombre de otro o de personas morales.

"Acerca del tema que nos ocupa, la disposición 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala los requisitos que deben satisfacerse para suspender la ejecución del acto impugnado, entre los que destacan la solicitud expresa del recurrente, la procedencia del recurso, que no se siga perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público; y que tampoco se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen éstos para el caso de no obtener resolución favorable.

"También, el precepto legal en cita establece que la autoridad debe acordar la suspensión o la negativa de ésta dentro del plazo de cinco días siguientes a la interposición del recurso, en el entendido que, de no hacerlo así, se tendrá por otorgada la suspensión.

"Por otro lado, la fracción V de ese numeral prevé que se suspenderá el acto, siempre y cuando el recurrente garantice el crédito fiscal, en cualquiera de las formas previstas en el Código Fiscal de la Federación.

"Ahora, la quejosa en el juicio de amparo origen de este recurso de queja, está reclamando el artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, que dispone lo siguiente:

"...

"Como se ve, los actos de los órganos reguladores coordinados en materia energética podrán ser impugnados únicamente mediante el juicio de amparo indirecto y no serán objeto de suspensión, además, dispone que en ningún caso se admitirán recursos ordinarios o constitucionales contra actos intraprocesales.

"Lo anterior, conduce a concluir que la procedencia del recurso de revisión que interpuso la parte quejosa, según narra, mediante escrito presentado el nueve de diciembre de dos mil veintiuno ‘ante el órgano de gobierno como el secretario Ejecutivo, ambos, de la Comisión Reguladora de Energía, recibido bajo el número de folio **********’ y del cual se origina la suspensión tácita con la que aduce contar, se encuentra subjúdice a lo resuelto en el juicio de amparo origen del presente recurso de queja.

"Asimismo, de la lectura del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se advierte que uno de los requisitos para la suspensión de la ejecución del acto recurrido es que ‘sea procedente el recurso’, lo cual aún no se determina.

"Es cierto que al interponerse ese medio de impugnación –recurso de revisión– la autoridad debe acordar lo relativo a la solicitud de la medida cautelar, concediéndola o negándola, dentro de los cinco días siguientes a su interposición, ya que de lo contrario se entenderá otorgada vía afirmativa ficta; sin embargo, para la procedencia de la suspensión en el juicio de amparo en los términos peticionados por la quejosa, es decir, para que se considere tácitamente existente la suspensión de la clausura y para que las autoridades la respeten, debe hacerse la ponderación a que hace alusión el artículo 107, fracción X, constitucional, para lo cual ‘se le concede libertad a los Jueces para que puedan apreciar todas las especificidades del caso y decidan si se debe otorgar la suspensión. En efecto, ante la dificultad para el legislador de prever supuestos formales y generales para la procedencia de la suspensión, éste optó por otorgar discrecionalidad a los Jueces para que solucionen los problemas concretos que se les plantean’.

"Por tal motivo, aunque aduce la quejosa ostentar un derecho constituido por ministerio de ley, lo cierto es que aunque el acto reclamado no es la clausura impuesta el veinte de agosto de dos mil veinte, por inspectores de la Comisión Reguladora de Energía, en cumplimiento a la orden de visita ... de dieciséis anterior, la cual, aduce la quejosa, se advierte del acta de verificación circunstanciada ..., en donde se impusieron los sellos de clausura ..., ... y ..., lo cierto es que aquél tiene una relación mediata con ésta." • El Tribunal Colegiado añadió que la suspensión solicitada en los términos que lo hizo la quejosa, implicaría la suspensión de la clausura y, en consecuencia, se permitiría que la quejosa, en las instalaciones de la estación de servicio objeto de la visita de verificación, pudiera seguir expendiendo productos sin marza (sic) y sin autorización por parte de la Comisión Reguladora de Energía; y, por tal motivo, consideró improcedente la suspensión en el juicio de amparo contra ese tipo de actos, pues con su concesión se afectaría el interés social y se contravendrían disposiciones de orden público en términos de los artículos 128 y 129, fracciones IV y XIII, de la Ley de Amparo, porque una suspensión en esos términos, le inferiría un daño a la colectividad, consistente en que se permitiría a la quejosa expender productos sin marca y sin autorización, que de otra manera no resentiría, lo cual redundaría en perjuicio de los consumidores. Lo anterior, de conformidad con la tesis 2a. CLXI/2017 (10a.), de título y subtítulo: "COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA. ES IMPROCEDENTE LA SUSPENSIÓN CONTRA LAS RESOLUCIONES EN LAS QUE FIJA PRECIOS Y TARIFAS EN EL MERCADO DE HIDROCARBUROS.";(15) y, en relación con lo anterior, el órgano jurisdiccional razonó:

"Además, la procedencia de la suspensión administrativa e inclusive del recurso de revisión, resulta una cuestión de fondo, que en todo caso debe dilucidarse al momento del dictado de la sentencia definitiva que se dicte en el juicio de amparo, tal como lo reconoce la propia quejosa en sus agravios, al afirmar: ‘Ello, debido a que efectivamente mi representada no cuenta con la constancia de positiva ficta, pues es parte de lo reclamado en la demanda amparo y parte del fondo del asunto’ –foja 17, segundo párrafo de agravios–.

"De ahí que la negativa a la suspensión no obedece a la naturaleza de lo reclamado, como lo consideró el Juez de Distrito, en el sentido de que se trataba de actos futuros e inciertos, sino a la ponderación que se realiza sobre la apariencia del buen derecho y el interés social, donde se concluye que la afectación a éste es de mayor magnitud que la afectación que pudiera resentir la parte quejosa con la falta de ejecutividad de la suspensión tácita de la clausura impuesta."

• Enseguida, el Tribunal Colegiado hizo las siguientes acotaciones:

"Por otra parte, se tiene a la vista la resolución que alude el recurrente en sus agravios consistente en la dictada en el recurso de queja 22/2022 por el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito en sesión de diez de enero de dos mil veintidós; sin embargo, aunque se realizan algunas manifestaciones que favorecen a la parte quejosa en relación con lo correcto de la fijación de los efectos de la suspensión otorgada por el a quo, lo cierto es que dicho tribunal no se pronunció en relación con la concesión de la medida cautelar derivado de que, como se dijo, fue otorgada por el Juez de Distrito y el recurso lo interpuso la propia quejosa al encontrarse inconforme, no con su concesión, sino con los efectos con los que se decretó, tal como se advierte de las siguientes afirmaciones: (Se transcribe)

"Por tal motivo, lo expuesto en ese criterio no resulta referente para este tribunal porque en este caso sí se están analizando las razones y motivos que tuvo el Juez de Distrito, en este caso, para negar la suspensión provisional solicitada, lo que no fue materia de la resolución que cita como precedente el inconforme."

• Finalmente, el Tercer Tribunal Colegiado estimó que resultaba correcta la resolución recurrida, para el efecto de que se dictara la resolución relativa al recurso de revisión; ello, porque de conformidad con la jurisprudencia P./J. 10/2001 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo siguiente:

"Al respecto, se considera que la suspensión en los términos en los que solicita la parte quejosa resulta improcedente, toda vez que el dictado de la resolución que resuelve el recurso de revisión administrativa previsto en los artículos 83 a 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo atiende a la continuación de un procedimiento cuya tramitación es de orden público, sin que obste para tal efecto que la quejosa reclame el precepto vinculado con la procedencia de este medio de defensa, toda vez que ‘razonar en sentido contrario llevaría a paralizar todos los procedimientos administrativos con el solo hecho de impugnar la inconstitucionalidad de la ley, lo que es contrario al fin perseguido por el juicio de amparo’. Por analogía y en lo conducente resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 215/2009, con el registro digital: 165618, que dice:

"‘AMPARO CONTRA LEYES CON MOTIVO DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO CONTEMPLADO EN EL ARTÍCULO 136 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE GUERRERO. PROCEDE EN LA VÍA INDIRECTA CUANDO SEA DE IMPOSIBLE REPARACIÓN.’ (Se transcribe texto)"

26. CUARTO.—Existencia de la contradicción de criterios.

27. En principio, resulta importante puntualizar que el objeto de resolver una contradicción, consiste en unificar los criterios contendientes, atendiendo al principio de seguridad jurídica. Así, para determinar si en la especie existe o no esa contradicción, será necesario analizar detenidamente cada uno de los procesos interpretativos involucrados, con el objeto de identificar si en algún tramo de los respectivos razonamientos se tomaron decisiones distintas –no necesariamente contradictorias en términos lógicos–.

28. Al efecto, resulta oportuno precisar que, para la existencia de la contradicción de criterios, se requiere la concurrencia de los siguientes requisitos:

a) Que los tribunales contendientes hayan resuelto alguna cuestión litigiosa en la que se vieron en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese;

b) Que entre los ejercicios interpretativos respectivos se encuentre algún punto de toque, es decir, que exista al menos un tramo de razonamiento en el que la interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico; ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general; y,

c) Que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la forma de acometer la cuestión jurídica resulta preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible.(16)

29. Pues bien, derivado del análisis de los antecedentes y consideraciones de los asuntos que participan en esta contradicción de criterios, se patentiza que los Tribunales Colegiados contendientes ejercieron su arbitro judicial en relación con la misma cuestión jurídica (primer requisito) y, pese a ello, arribaron a conclusiones disímbolas en torno al mismo punto de derecho (segundo requisito).

30. Con el propósito de evidenciar esos asertos, es oportuno referir, en abstracto, las posturas jurídicas de los órganos jurisdiccionales que participan en esta contradicción.

I. Primera postura jurídica: Resoluciones dictadas por los Tribunales Colegiados Primero, Sexto y Séptimo, todos en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver las quejas 505/2021, 55/2022 y 46/2022, de sus respectivos índices.

• El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el recurso de queja 505/2021 declaró infundado el recurso, confirmando así la resolución recurrida, mediante la cual se había concedido la suspensión provisional solicitada por la parte quejosa para ciertos efectos, por no ser factible ampliar los efectos de la suspensión en los términos pretendidos, para el efecto de continuar operando la negociación en la que se colocaron los sellos de clausura, como lo venía haciendo antes de la visita de inspección reclamada; lo anterior, por tratarse de la materia del juicio principal y, además, porque ello no había sido reclamado en el amparo. Además, porque esa cuestión ya había sido materia de otro juicio de amparo, en donde precisamente se le había negado la suspensión definitiva y que, por tanto, no resulta jurídicamente factible solicitarlo de nueva cuenta ante el diverso juzgado de distrito de origen, de donde emanó la resolución analizada en el expediente 505/2021 –materia de la denuncia de contradicción–.

• En cuanto a la figura jurídica de afirmativa ficta prevista en el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el órgano de control constitucional estableció que la interposición ante la autoridad administrativa del recurso de revisión previsto en el artículo 83 del mismo ordenamiento, suspende la ejecución del acto impugnado, siempre y cuando lo solicite el recurrente, sea procedente el medio de defensa, no se siga perjuicio al interés social, no se contravengan disposiciones de orden público ni se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen éstos para el caso de no obtener resolución favorable y, tratándose de multas, se garantice el crédito fiscal en cualquiera de las formas previstas en el Código Fiscal de la Federación y, en su último párrafo señala que, al interponerse ese medio de impugnación, la autoridad debe acordar lo relativo a la solicitud de la medida cautelar, concediéndola o negándola, dentro de los cinco días siguientes a su interposición, ya que de lo contrario se entenderá otorgada vía afirmativa ficta. Consecuentemente, tratándose de esta ficción legal, debe imperar la garantía de certeza jurídica para el gobernado en el sentido de que, transcurrido el referido plazo sin que se haya emitido la resolución correspondiente, dicha medida cautelar ha operado en su favor, lo que en su concepto quedaba resguardado con los efectos concedidos por la Jueza en el auto recurrido, puesto que, aun cuando el recurso de revisión sea desechado o improcedente, dicha ficción seguirá operando hasta tanto sea cosa juzgada lo decidido en el recurso. Lo anterior, con apoyo en la tesis I.4o.A.687 A, de rubro: "SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO OBTENIDA VÍA AFIRMATIVA FICTA AL INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. SI DICHO MEDIO DE IMPUGNACIÓN SE DESECHA Y TAL DECISIÓN SE IMPUGNA A TRAVÉS DE JUICIO CONTENCIOSO, LA MEDIDA CAUTELAR SURTIRÁ SUS EFECTOS HASTA EN TANTO LA DETERMINACIÓN DE LA AUTORIDAD CONSTITUYA COSA JUZGADA."

• El Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver la queja 55/2022 declaró fundado el recurso y, por ende, concedió la suspensión provisional, por considerar que adverso a lo sostenido en la resolución recurrida, sí resultaba factible el otorgamiento de la medida cautelar contra alguno de los efectos del acuerdo de la ASEA en el que desechó el recurso de revisión interpuesto por la persona jurídica que opera una estación de servicio, incluso negándose la medida cautelar –acto reclamado en ampliación de demanda de amparo–, ya que previo a la emisión el oficio relativo, ya contaba con la suspensión ficta de los actos impugnados en el propio recurso; por lo que la suspensión en el amparo se orientaría en el sentido de conservar la diversa medida de suspensión solicitada en el procedimiento de origen, sin que con ello se le estuvieran constituyendo derechos, sino conservando una prerrogativa con la que ya contaba antes de acudir al juicio de amparo. Y, por tanto, explicó el órgano jurisdiccional contendiente, de conformidad con lo explicado por la quejosa, si la autoridad administrativa nada proveyó respecto del recurso de revisión dentro de los cinco días siguientes a su interposición; entonces, sí cobraba aplicación lo establecido en el último párrafo del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, incluso previo a la presentación de la demanda de amparo.

• Además de conformidad con el artículo 147 de la Ley de Amparo, sí procedía jurídicamente suspender los efectos del oficio desestimatorio de la revisión administrativa, únicamente por lo que se refiere a la negativa de la suspensión de los actos impugnados en el recurso de revisión presentado por la quejosa ante las responsables. "Ello es así, pues la suspensión de esa parte del acuerdo reclamado antes citado, no conlleva constituir en favor de la quejosa un derecho del cual no gozara previamente (considerado así solamente para efectos de resolver sobre la suspensión provisional aquí solicitada), sino únicamente restablecer los efectos de la suspensión que solicitó en el recurso de revisión que presentó el seis de diciembre de dos mil veintiuno, y que ya habría operado por ministerio de ley en su favor, en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, como consecuencia de la inactividad procesal en que incurrió la autoridad al no pronunciarse dentro de los cinco días siguientes a su interposición, sobre la procedencia o no, de dicha medida cautelar."

• Consecuentemente, se otorgó la suspensión solicitada en el amparo, para el efecto de que las responsables señaladas en la demanda de amparo y su ampliación, respetaran la suspensión solicitada en el recurso de revisión administrativa de origen y que operó en favor de la moral quejosa en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, como resultado de la omisión en que incurrió la autoridad administrativa, al no haberse pronunciado dentro de los cinco días siguientes a su interposición, sobre la procedencia o no de dicha medida cautelar.

• No obstante, se negó la suspensión provisional solicitada para el efecto de que, continuándose con el trámite del recurso de revisión, no se emita la resolución definitiva correspondiente, hasta tanto se resolviera el juicio de amparo en lo principal; ello, porque, contrario a ese señalamiento, de resolverse dicho medio ordinario de defensa, no quedaría sin materia el amparo, pues aun de emitirse la resolución correspondiente, seguirá operando la medida cautelar otorgada por ministerio de ley, ya que la sola resolución que recaiga en el recurso, no deja insubsistente la medida suspensional otorgada por la referida ficción legal. Lo anterior, con apoyo en la tesis I.4o.A.687 A, de rubro: "SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO OBTENIDA VÍA AFIRMATIVA FICTA AL INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. SI DICHO MEDIO DE IMPUGNACIÓN SE DESECHA Y TAL DECISIÓN SE IMPUGNA A TRAVÉS DE JUICIO CONTENCIOSO, LA MEDIDA CAUTELAR SURTIRÁ SUS EFECTOS HASTA EN TANTO LA DETERMINACIÓN DE LA AUTORIDAD CONSTITUYA COSA JUZGADA."

• El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver la queja 46/2022 declaró fundado el recurso y, por ende, concedió la suspensión provisional solicitada, para el efecto de que las autoridades responsables acataran la medida cautelar que le fuera otorgada a la moral quejosa, en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, respetando la eficacia y la vigencia de la misma, hasta tanto se resolviera sobre la suspensión definitiva. Lo anterior, porque contrario a lo resuelto por la a quo federal del conocimiento, la resolución reclamada en amparo, realmente sí había modificado situaciones o derechos existentes, sin que al respecto existiera pronunciamiento sobre la figura jurídica de afirmativa ficta y, además, porque a la fecha en que la autoridad administrativa (secretario Ejecutivo de la Comisión Reguladora de Energía) desechó el recurso, ya había transcurrido en demasía el término de cinco días previsto en el precitado numeral 87. De ahí que tratándose de la ficción legal de afirmativa ficta –razonó el Tribunal Colegiado contendiente–, debe imperar la garantía de certeza jurídica para el gobernado en el sentido de que transcurrido el referido plazo sin que se haya emitido la resolución correspondiente, dicha medida cautelar ha operado en su favor; por lo que aun en el supuesto de que el recurso de revisión sea desechado y que esa "decisión unilateral" sea impugnada, a través del juicio de amparo indirecto, aquélla surtirá sus efectos hasta tanto la determinación de la autoridad constituya cosa juzgada. Lo anterior, de conformidad con la tesis I.4o.A.687 A, de rubro: "SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO OBTENIDA VÍA AFIRMATIVA FICTA AL INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. SI DICHO MEDIO DE IMPUGNACIÓN SE DESECHA Y TAL DECISIÓN SE IMPUGNA A TRAVÉS DE JUICIO CONTENCIOSO, LA MEDIDA CAUTELAR SURTIRÁ SUS EFECTOS HASTA EN TANTO LA DETERMINACIÓN DE LA AUTORIDAD CONSTITUYA COSA JUZGADA."(17)

• Lo anterior es así –explicó el órgano jurisdiccional contendiente–, porque el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece que la interposición ante la autoridad administrativa del recurso de revisión previsto en el artículo 83 del mismo ordenamiento, suspende la ejecución del acto impugnado, siempre y cuando lo solicite el recurrente, sea procedente el medio de defensa, no se siga perjuicio al interés social, no se contravengan disposiciones de orden público ni se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen éstos para el caso de no obtener resolución favorable y, tratándose de multas, se garantice el crédito fiscal en cualquiera de las formas previstas en el Código Fiscal de la Federación y, en su último párrafo, señala que al interponerse ese medio de impugnación la autoridad debe acordar lo relativo a la solicitud de la medida cautelar, concediéndola o negándola, dentro de los cinco días siguientes a su interposición, ya que de lo contrario se entenderá otorgada vía afirmativa ficta.

• Por esas razones, el órgano de control constitucional consideró que, en el caso, sí se cumplían con los requisitos de procedencia previstos en la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo, porque con su otorgamiento no se sigue perjuicio al interés social ni se contravienen disposiciones de orden público, sin que se esté en algún supuesto de los prohibidos por el numeral 129 del propio ordenamiento.

• Adicionalmente, el tribunal contendiente estimó que, en el caso en estudio, la parte quejosa solicitó ante la Comisión Reguladora de Energía se declarara la afirmativa ficta de conformidad con el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sin que ésta haya expedido la certificación correspondiente; sin embargo, la moral impetrante de derechos fundamentales pretende hacer valer la plena efectividad de la afirmativa ficta frente a la misma autoridad a quien se le atribuye, por lo que resulta irrelevante que no se haya extendido la certificación relativa, pues son datos que la propia autoridad perfectamente puede consultar en sus archivos. Lo anterior, con apoyo en la tesis I.1o.A.72 A (10a.), de título y subtítulo: "AFIRMATIVA FICTA. PARA SU PLENA EFICACIA FRENTE A LA AUTORIDAD QUE OMITIÓ DAR RESPUESTA EXPRESA A LA PETICIÓN, NO SE REQUIERE LA CERTIFICACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO."

• Consecuentemente, el órgano de control constitucional otorgó la suspensión provisional solicitada, para "... que las autoridades responsables acaten la medida cautelar que le fue concedida a la inconforme por ministerio de ley, al no haberse proveído respecto de la suspensión solicitada en el recurso de revisión de folio ..., promovido por ésta, dentro del plazo de cinco días que establece el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, respetando la eficacia y vigencia de la misma, hasta tanto se resuelva sobre la suspensión definitiva."

II. Segunda postura jurídica: Resolución dictada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el recurso de queja 42/2022. • El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el recurso de queja 505/2021, declaró infundado el recurso y, consecuentemente, negó la suspensión provisional solicitada por considerar correcta la resolución recurrida, en cuando a que dicha medida cautelar se solicitó respecto de la omisión de proveer sobre la solicitud de la quejosa, contra la cual no procede otorgar la suspensión provisional solicitada, de conformidad con la jurisprudencia 1a./J. 70/2019 (10a.) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y, en relación con lo anterior, el órgano jurisdiccional señaló, que si bien, sí es posible otorgar la suspensión contra actos de naturaleza omisiva, para que dicha medida cautelar sea material y jurídicamente posible, los efectos suspensorios deben actualizarse de momento a momento, esto es, que los efectos no resulten coincidentes, o bien, dejen sin materia una eventual sentencia estimatoria de amparo. Así, en el caso, los efectos solicitados, sí guardan una estrecha relación con la omisión reclamada a las responsables de proveer sobre la materialización de la medida cautelar en el procedimiento administrativo; y ese supuesto dista de los (sic) resuelto por la Primera (sic) Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de criterios 85/2018, de donde derivó la invocada tesis de jurisprudencia 1a./J. 70/2019 (10a.). Así, en el caso concreto, la suspensión solicitada por la quejosa no se trata de un beneficio transitorio, sino que coincide exactamente, agota y deja sin materia una eventual sentencia estimatoria de amparo.

• Añadió que, sin discutir la posibilidad de otorgar la suspensión con efectos restitutorios, lo cual es factible jurídicamente en términos de la tesis de jurisprudencia 1a./J. 70/2019 (10a.) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; no obstante, derivado de los términos en que se solicitó la suspensión del acto reclamado, no es factible su otorgamiento atendiendo a su naturaleza y al tipo de omisión reclamada.

• Que uno de los requisitos establecidos en el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo para que proceda la ejecución del acto recurrido es que "sea procedente el recurso" sin que aún se hubiera determinado.

• Que si bien la autoridad debe resolver dentro del término de cinco días siguientes a la interposición del recurso lo relativo a la solicitud de la medida cautelar, concediéndola o negándola, porque de no hacerlo se entenderá otorgada vía afirmativa ficta, también lo era que para la procedencia de la suspensión en el juicio de amparo, debe hacerse la ponderación sobre la apariencia del buen derecho y el interés social a que se refiere el artículo 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• Que no obstante se aduzca un derecho constituido por ministerio de la ley –medida cautelar otorgada por la omisión de pronunciarse al respecto–, y que la clausura de la negociación mercantil no fuera señalada como acto reclamado "aquél tiene una relación mediata con ésta".

• Así, no procede conceder la suspensión provisional en los términos solicitados, ya que de hacerlo implicaría suspender la clausura y permitir a la quejosa seguir expendiendo productos sin marca y sin autorización en las instalaciones de la estación de servicio objeto de la visita, lo que afectaría el interés social y se contravendrían disposiciones de orden público, en términos de lo establecido en los artículos 128 y 129, fracciones IV y XIII, de la Ley de Amparo, con apoyo por analogía y en lo conducente, en la tesis 2a. CLXI/2017 (10a.), de rubro: "COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA. ES IMPROCEDENTE LA SUSPENSIÓN CONTRA LAS RESOLUCIONES EN LAS QUE FIJA PRECIOS Y TARIFAS EN EL MERCADO DE HIDROCARBUROS."(18)

• Concluyó el órgano jurisdiccional, que no procede conceder la suspensión provisional para que no se dicte la resolución en el recurso de revisión, ya que atiende a la continuación de un procedimiento cuya tramitación es de orden público, con sustento, por analogía y en lo conducente, en la jurisprudencia 2a./J. 215/2009, con registro digital: 165618, que dice: "AMPARO CONTRA LEYES CON MOTIVO DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO CONTEMPLADO EN EL ARTÍCULO 136 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE GUERRERO. PROCEDE EN LA VÍA INDIRECTA CUANDO SEA DE IMPOSIBLE REPARACIÓN."(19)

31. En tales condiciones, subsiste la existencia de la contradicción de tesis denunciada y, por ende, se actualiza el tercer requisito, al tenor del siguiente cuestionamiento jurídico:

• ¿Si procede o no la suspensión provisional que se solicita en el juicio de amparo para el efecto de que las autoridades pertenecientes al sector energético y/o de hidrocarburos acaten una diversa medida cautelar configurada por afirmativa ficta, en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo?

32. QUINTO.—Estudio de fondo.

33. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por este Pleno de Circuito, en el sentido de que, sí procede la suspensión en el juicio de amparo para el efecto de que las autoridades administrativas del sector energético y/o de hidrocarburos acaten una diversa medida cautelar configurada por afirmativa ficta en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; lo anterior, siempre y cuando se supere el análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público.

34. Para arribar a esa decisión, este Pleno de Circuito empleará la siguiente metodología: i) en primer lugar, se estudiará el marco jurídico regulador de la suspensión en el juicio de amparo; ii) enseguida, se emprenderá un análisis de la figura jurídica de afirmativa ficta prevista en el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; y, iii) por último, se ofrecerá la solución del caso, a través del ejercicio ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social, para establecer la procedencia de la suspensión como un medio de efectivización de la diversa medida cautelar configurada ante el silencio de la autoridad, con motivo de la interposición del recurso de revisión en sede administrativa.

I. Análisis del marco jurídico regulador de la suspensión en el juicio de amparo

35. El artículo 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los numerales 128, 138 y 147 de la Ley de Amparo, disponen textualmente lo siguiente:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social."

Ley de Amparo

"Artículo 128. Con excepción de los casos en que proceda de oficio, la suspensión se decretará, en todas las materias, siempre que concurran los requisitos siguientes:

"I. Que la solicite el quejoso; y

"II. Que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

"La suspensión se tramitará en incidente por separado y por duplicado."

"Artículo 138. Promovida la suspensión del acto reclamado el órgano jurisdiccional deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público, en su caso, acordará lo siguiente:

"I. Concederá o negará la suspensión provisional; en el primer caso, fijará los requisitos y efectos de la medida; en el segundo caso, la autoridad responsable podrá ejecutar el acto reclamado;

"II. Señalará fecha y hora para la celebración de la audiencia incidental que deberá efectuarse dentro del plazo de cinco días; y

"III. Solicitará informe previo a las autoridades responsables, que deberán rendirlo dentro del plazo de cuarenta y ocho horas, para lo cual en la notificación correspondiente se les acompañará copia de la demanda y anexos que estime pertinentes."

"Artículo 147. En los casos en que la suspensión sea procedente, el órgano jurisdiccional deberá fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio, pudiendo establecer condiciones de cuyo cumplimiento dependa el que la medida suspensional siga surtiendo efectos.

"Atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, ordenará que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser jurídica y materialmente posible, restablecerá provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado mientras se dicta sentencia ejecutoria en el juicio de amparo.

"El órgano jurisdiccional tomará las medidas que estime necesarias para evitar que se defrauden los derechos de los menores o incapaces, en tanto se dicte sentencia definitiva en el juicio de amparo."

[Lo resaltado es autoría de quien resuelve]

36. El análisis sistemático y funcional de las disposiciones constitucional y legal en cita, correspondientes a la reforma constitucional en materia de amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio de dos mil once, permite colegir que la suspensión de los actos reclamados en el juicio de amparo, es una medida que tiene como finalidad que se paralicen los actos combatidos, a efecto de conservar la materia del juicio y de ser jurídica y materialmente posible, restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado; ello, con la finalidad de evitar que durante la tramitación se ocasionen perjuicios a la persona afectada.(20)

37. En tal sentido, el artículo 107, fracción X, constitucional, establece que los actos reclamados podrán ser suspendidos en los casos y condiciones que prevea la ley reglamentaria, por lo que de conformidad con el artículo 128 de la Ley de Amparo, tratándose de la suspensión a solicitud de parte, los Jueces ordenarán la tramitación del incidente relativo.

38. Así, el Juez de amparo deberá constatar la certeza del acto reclamado, para lo cual atenderá las manifestaciones contenidas en el escrito de la demanda de amparo, toda vez que se trata de la suspensión provisional, así como el resto de elementos que se desprendan de la demanda y los demás documentos que en su caso se acompañen.(21)

39. Una vez acreditada la certeza del acto, habrá de verificar que el mismo sea susceptible de ser suspendido; y en caso afirmativo, se procederá a analizar si el quejoso lo solicitó y si con tal situación no se seguiría un perjuicio al interés social o se contravendrían normas de orden público.

40. Además, en términos del artículo 138 de la Ley de Amparo, siempre que la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público.

41. Ahora, si bien es complicado definir en qué consiste el principio constitucional de orden público, se puede decir que trata de un concepto que hace referencia al bienestar de la sociedad en general.

42. En ese sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado respecto del concepto de orden público y determinó que no hay un criterio que defina concluyentemente lo que debe entenderse por orden público, esto es, es un concepto jurídico indeterminado.

43. En esa línea, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación –en su anterior conformación–, al definir el "orden público" y el "interés social", dejó establecido que, en principio, esa función le corresponde al legislador al dictar una ley, pero la misma no es ajena a la función del juzgador, ya que éste deberá apreciar la existencia en los casos concretos que se les sometan para su fallo; sin embargo, que el examen de la ejemplificación que se contiene en el artículo 124 (129 en la actual Ley de Amparo), para indicar cuándo, entre otros casos, se sigue ese perjuicio o se realizan esas contravenciones, así como de los que a su vez ha señalado el Alto Tribunal en su jurisprudencia, revela que se puede razonablemente colegir, en términos generales, que se producen esas situaciones cuando con la suspensión se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría.

44. En ese tenor, es posible decir que el orden público es un concepto jurídico indeterminado, que persigue cierto grado de armonía social y de eficacia del derecho, que se actualiza en cada caso concreto y acorde al marco normativo, cuyo contenido sólo puede ser delineado por las circunstancias de modo, tiempo y lugar que prevalezcan en el momento en que se realice la valoración o estudio del mismo.

45. Destaca de sobremanera la concepción general y común que prevalece en un determinado grupo, comunidad o sociedad que acepta generalmente una determinada institución o figura porque no atenta contra la suma convivencia entre sus individuos, con independencia del interés individual que puedan tener o defender.

46. Asimismo, en términos el artículo 131, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, en ningún caso, el otorgamiento de la medida cautelar podrá tener por efecto modificar o restringir derechos ni constituir aquellos que no haya tenido el quejoso antes de la presentación de la demanda.

47. Esto es así, porque el principal objeto de la providencia cautelar consiste en mantener viva la materia del juicio e impedir que se consume irreparablemente, evitando que se le causen al quejoso perjuicios con su ejecución.

48. Ante tal exigencia, al resolver sobre la suspensión debe verificarse la existencia del derecho cuya preservación se pretende obtener a través de la suspensión del acto reclamado, ya que siendo el objeto de esa medida cautelar conservar derechos y no constituir prerrogativas a favor de los gobernados, el presupuesto lógico del que debe partir el análisis de procedencia de la suspensión, debe ser, precisamente, el fehaciente acreditamiento de que el derecho afectado por el acto de autoridad que se reclama, se ubica dentro de la esfera jurídica del peticionario de derechos fundamentales, ya que de lo contrario, de no constatar tal circunstancia, la medida cautelar tendría por efecto constituir el derecho cuya tutela se pretende.

49. Luego, en el supuesto de que se conceda la suspensión provisional, el Juez debe fijar los requisitos y efectos de la medida; y en caso de que exista un peligro inminente de que se ejecute el acto reclamado con perjuicios de difícil reparación para el quejoso, habrá de ordenar que las cosas se mantengan en el estado en que se encuentran hasta el dictado de la resolución sobre la suspensión definitiva, por lo que tomará las medidas que estime convenientes para que no se afecten los derechos de terceros, se eviten perjuicios a los interesados, y se prevenga en la medida de lo posible que el juicio quede sin materia.(22)

50. En suma, es dable establecer, que todo acto reclamado es susceptible de ser suspendido, pues esta susceptibilidad deriva directamente del derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva. Sin embargo, para determinar si un acto reclamado específico debe o no ser suspendido, además de que su naturaleza lo permita, debe hacerse una ponderación entre distintos elementos, como en el caso, ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público.(23)

II. Estudio de la afirmativa ficta prevista en el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

51. En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmatorio.(24)

52. Tal es el caso previsto en los artículos 83 a 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que regulan el trámite del recurso de revisión en sede administrativa, que son del siguiente tenor:

"Artículo 83. Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.

"En los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados federales, de los servicios que el Estado presta de manera exclusiva a través de dichos organismos y de los contratos que los particulares sólo pueden celebrar con aquellos, que no se refieran a las materias excluidas de la aplicación de esta ley, el recurso de revisión previsto en el párrafo anterior también podrá interponerse en contra de actos y resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente.

"La oposición a los actos de trámite en un procedimiento administrativo deberá alegarse por los interesados durante dicho procedimiento, para su consideración, en la resolución que ponga fin al mismo.

"La oposición a tales actos de trámite se hará valer en todo caso al impugnar la resolución definitiva."

"Artículo 84. La oposición a los actos de trámite en un procedimiento administrativo deberá alegarse por los interesados durante dicho procedimiento, para su consideración, en la resolución que ponga fin al mismo. La oposición a tales actos de trámite se hará valer en todo caso al impugnar la resolución definitiva."

"Artículo 85. El plazo para interponer el recurso de revisión será de quince días contado a partir del día siguiente a aquel en que hubiere surtido efectos la notificación de la resolución que se recurra."

"Artículo 86. El escrito de interposición del recurso de revisión deberá presentarse ante la autoridad que emitió el acto impugnado y será resuelto por el superior jerárquico, salvo que el acto impugnado provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso será resuelto por el mismo. Dicho escrito deberá expresar:

"I. El órgano administrativo a quien se dirige;

"II. El nombre del recurrente, y del tercero perjudicado si lo hubiere, así como el lugar que señale para efectos de notificaciones;

"III. El acto que se recurre y fecha en que se le notificó o tuvo conocimiento del mismo;

"IV. Los agravios que se le causan;

"V. En su caso, copia de la resolución o acto que se impugna y de la notificación correspondiente.

"Tratándose de actos que por no haberse resuelto en tiempo se entiendan negados, deberá acompañarse el escrito de iniciación del procedimiento, o el documento sobre el cual no hubiere recaído resolución alguna; y

"VI. Las pruebas que ofrezca, que tengan relación inmediata y directa con la resolución o acto impugnado debiendo acompañar las documentales con que cuente, incluidas las que acrediten su personalidad cuando actúen en nombre de otro o de personas morales."

"Artículo 87. La interposición del recurso suspenderá la ejecución del acto impugnado, siempre y cuando:

"I. Lo solicite expresamente el recurrente;

"II. Sea procedente el recurso;

"III. No se siga perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público;

"IV. No se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen éstos para el caso de no obtener resolución favorable; y "V. Tratándose de multas, el recurrente garantice el crédito fiscal en cualesquiera de las formas previstas en el Código Fiscal de la Federación.

"La autoridad deberá acordar, en su caso, la suspensión o la denegación de la suspensión dentro de los cinco días siguientes a su interposición, en cuyo defecto se entenderá otorgada la suspensión."

53. En dichos numerales se establece que los afectados por los actos de las autoridades administrativas podrán interponer el recurso de revisión, dentro del término de quince días contados a partir del día siguiente a aquel en que hubiere surtido efectos la notificación de la resolución que se recurra (artículos 83 y 85).

54. Asimismo, que el recurso de revisión deberá presentarse ante la autoridad que emitió el acto impugnado y será resuelto por su superior jerárquico (artículo 86). El escrito deberá expresar: I. El órgano administrativo a quien se dirige; II. El nombre del recurrente, y del tercero perjudicado si lo hubiere, así como el lugar que señale para efectos de notificaciones; III. El acto que se recurre y fecha en que se le notificó o tuvo conocimiento del mismo; IV. Los agravios que se le causan; V. En su caso, copia de la resolución o acto que se impugna y de la notificación correspondiente. Tratándose de actos que por no haberse resuelto en tiempo se entiendan negados, deberá acompañarse el escrito de iniciación del procedimiento, o el documento sobre el cual no hubiere recaído resolución alguna; y VI. Las pruebas que ofrezca, que tengan relación inmediata y directa con la resolución o acto impugnado debiendo acompañar las documentales con que cuente, incluidas las que acrediten su personalidad cuando actúen en nombre de otro o de personas morales.

55. En específico, el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala los requisitos que deben satisfacerse para suspender la ejecución del acto impugnado, entre los que destacan la solicitud expresa del recurrente, la procedencia del recurso, que no se siga perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público; y que tampoco se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen éstos para el caso de no obtener resolución favorable.

56. Luego, la última parte del numeral 87 del ordenamiento en consulta, establece una sanción para la autoridad administrativa que, debiendo acordar la suspensión o la negativa de ésta dentro del plazo de cinco días siguientes a la interposición del recurso no lo hiciere, esto es, que por ministerio de ley "se entenderá por otorgada la suspensión".

57. Debe destacarse que de la redacción del dispositivo en mención se advierte que los requisitos que se señalan en las fracciones II a V, son independientes de la hipótesis contenida en el último párrafo, pues mientras esas fracciones se refieren a los presupuestos que deben observar las autoridades al momento de pronunciarse expresamente en relación con el otorgamiento o denegación de la medida cautelar; la hipótesis contenida en el último párrafo, opera en los casos en que las autoridades no se pronuncian en el plazo otorgado para ello (cinco días siguientes a la interposición del recurso), supuesto en el cual, ante la falta de análisis por parte de la autoridad en relación con los requisitos que señalan las fracciones del artículo en cuestión, la suspensión se entiende otorgada en los términos solicitados.

58. Ello se sustenta en la naturaleza y efectos de la figura en comento que se ciñen a lo siguiente.

59. Dentro del derecho administrativo existe la figura jurídica conocida como afirmativa ficta, producto del silencio administrativo, que busca vencer la inactividad, inercia o pasividad de la administración frente a la solicitud de un particular, lo que genera una ficción sobre que debe tenerse como resuelta favorablemente.

60. Dicha figura forma parte de lo que se ha conocido en el derecho administrativo como la doctrina de las consecuencias del silencio administrativo, que pueden ser negativas, positivas, de resolución confirmativa (propia de los recursos).

61. Así, el silencio administrativo es la figura jurídica que se actualiza cuando una petición, escrito o promoción no es respondida por la autoridad a la que se dirigió.

62. La ley, ante dicho silencio, establece dos posibles efectos, a saber:

A. La afirmativa o positiva ficta, que consiste en entender como hecha la respuesta en sentido aprobatorio, beneficiando al gobernado solicitante, aunque ésta realmente no se conceda; y,

B. La negativa ficta, la cual determina que la petición o escrito se considera respondido, pero negando la pretensión del peticionario.

63. En efecto, hablar del silencio administrativo es hacer referencia a aquella doctrina según la cual, el legislador le da un valor concreto a la inactividad, inercia o pasividad de la administración frente a la solicitud de un particular, haciendo presumir la existencia de una decisión administrativa, algunas veces en sentido negativo y otras en sentido afirmativo.

64. En nuestro régimen federal, la doctrina del silencio administrativo ha encontrado su principal aplicación en la figura de la negativa ficta, aplicable en general a todas las solicitudes presentadas ante las autoridades que no hayan sido resueltas en un plazo perentorio y en las menos la afirmativa ficta.

65. No obstante, la conveniencia de consagrar la afirmativa ficta en casos como éstos cuando la autoridad no se pronuncia dentro del plazo legal, radica en que su actuación no es conformadora del contenido mismo del acto, es decir, no concurre de manera necesaria en la formación de la voluntad administrativa, sino únicamente se ocupa de constatar su conformidad con el ordenamiento jurídico.

66. Dicho en otras palabras, los actos del órgano controlado reúnen en sí mismos todas las condiciones necesarias para subsistir aun sin el pronunciamiento expreso del órgano omiso, pues éste no va a agregar a su contenido ningún elemento.

67. En este sentido, siempre que sea regular el acto revisado, resultará innecesario el pronunciamiento expreso del órgano controlador, lo cual demuestra plenamente la utilidad de dicha figura.

68. En relación con el tema en estudio, la Segunda Sala de la Suprema Corte de la Justicia de la Nación estableció en la sentencia que originó la jurisprudencia 2a./J. 113/99, de rubro: "AFIRMATIVA FICTA. PARA QUE SE CONFIGURE TAL RESPUESTA A LA SOLICITUD DE UNA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE UN ESTABLECIMIENTO MERCANTIL EN EL DISTRITO FEDERAL SE REQUIERE LA CERTIFICACIÓN CORRESPONDIENTE.", lo siguiente:

"Uno de los medios por los cuales se garantiza que las relaciones entre la administración pública y los gobernados se conduzcan dentro del marco de legalidad lo constituye el ‘derecho de petición’, consagrado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 8o., y que consiste en el derecho fundamental de toda persona a obtener respuesta a las peticiones que formule por escrito, en forma pacífica y respetuosa, a las autoridades públicas.

"En efecto, el precepto antes mencionado establece:

"‘8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.

"‘A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.’

"En ese artículo constitucional se establece como garantía individual el llamado ‘derecho de petición’, que consiste en que todo gobernado pueda dirigirse a las autoridades con la certeza de que recibirá una respuesta por escrito a la solicitud que formula. En realidad, el derecho de petición no se limita únicamente a la facultad de pedir algo a la autoridad, ya que el derecho público subjetivo que consagra aquel precepto, bien lo podríamos denominar derecho de respuesta o más precisamente ‘derecho de recibir respuesta’, pues la Constitución otorga la facultad de exigir jurídicamente que la autoridad responda a la petición que se le hace. En términos generales, el derecho de petición se refiere al requerimiento que hace el gobernado para que la autoridad, de modo congruente, atienda y dé contestación por escrito a la solicitud del peticionario.

"La riqueza del derecho de petición se manifiesta al constatar que sus diversas modalidades dan origen a las más variadas formas de relación institucional entre gobernantes y gobernados, y al crear las fórmulas para garantizar a los segundos la respuesta eficiente y expedita de parte de las autoridades del Estado a la formulación de sus requerimientos. El derecho de petición es el sustento de gran parte de las relaciones jurídicas entre gobernantes y gobernados; constituye el mecanismo por el cual los particulares realizan toda clase de trámites frente a las autoridades y ponen en movimiento a los órganos del Estado, sean estos judiciales, administrativos, e incluso, en algunos casos, legislativos.

"El derecho de petición, además de constituir un derecho de rango constitucional, susceptible de exigirse su cumplimiento, en términos del artículo 8o. de la Constitución Federal, por medio del juicio de amparo ha sido revestido de otras consecuencias en el ámbito del derecho administrativo, como enseguida se explica.

"La institución jurídica que ahora nos ocupa, a saber, la afirmativa ficta, se enclava en el ámbito de las relaciones que surgen entre los gobernados y ciertos órganos del Estado, como son aquellos que integran la administración pública, pues constituye un efecto jurídico que el ordenamiento legal atribuye al silencio administrativo, es decir, a la conducta omisiva en que incurre una autoridad administrativa que no contesta una petición que le formuló un gobernado.

"El silencio de la administración pública implica, como su propio nombre lo indica, la actitud omisa que guarda una autoridad administrativa ante una solicitud o petición que le hizo un particular. ‘En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo.’ (García de Enterría, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, tomo I, Ed. Civitas, Madrid, 1996)

"Como se vio anteriormente, las solicitudes o instancias que los gobernados dirigen a los órganos de la administración pública deben contestarse puntualmente por sus titulares; sin embargo, puede suceder lo contrario, es decir, que no se responda de manera oportuna a la petición del particular, lo cual, además de constituir una transgresión al artículo 8o. constitucional, podría provocar que se estancaran las relaciones sociales, por ejemplo, por la falta de una licencia de construcción, sanitaria o de funcionamiento de un establecimiento mercantil, que impediría que cada uno de los interesados, en cada caso, no pudiera desarrollar la actividad que desea.

"La afirmativa ficta, como resultado del silencio administrativo, constituye un medio eficaz para que todos los particulares obtengan respuesta a las peticiones que formulen a la administración pública y, sobre todo, que la obtengan dentro del plazo establecido en los ordenamientos legales aplicables; lo anterior en virtud de que a través de aquélla se configura de manera presunta la existencia de un acto administrativo de contenido favorable para el particular que presentó la solicitud no contestada."

69. Desde ahí entonces, por medio de la afirmativa ficta, como resultado del silencio administrativo, los particulares obtienen respuesta a las peticiones que formulen a la administración pública, configurando de esta manera, de forma presunta, la existencia de un acto administrativo de contenido favorable para el particular que presentó la solicitud no contestada.

70. Acorde con lo anterior, puede sostenerse que la afirmativa ficta es el efecto jurídico que la ley atribuye a la omisión de la autoridad administrativa para contestar una petición que formuló el gobernado, por ende, la base para determinar cuál es la consecuencia jurídica del silencio de la autoridad, hace necesario conocer cuál fue la petición hecha por el particular y su entorno.

71. Desde esa perspectiva, puede concluirse que para el caso, la afirmativa ficta prevista en el numeral 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, para la suspensión solicitada, no está condicionada a la procedencia o no del recurso, pues la finalidad es lograr, como toda medida cautelar, paralizar los efectos de los actos de la autoridad a fin de evitar perjuicios en muchas veces irreparables, lo que se frustraría si se condiciona a un previo pronunciamiento sobre si admite o no el recurso, puesto que de ser así, y de no admitirse el mismo, entonces la afirmativa ficta ya no entraría en acción, frustrando la finalidad de dicha figura, ya que al combatir la no admisión del recurso, la materia de la suspensión ya no sería la originalmente combatida vía recurso, sino la decisión del mismo.

72. Esto es así, porque el análisis funcional de la norma y en especial de su último párrafo, es la de obligar a las autoridades a pronunciarse de manera pronta en relación con la suspensión de los actos recurridos en revisión, atendiendo a la urgencia con que deben acordarse las medidas cautelares, y es en este contexto como se entiende la hipótesis establecida en el último párrafo del precepto legal analizado, en el que, se establece la consecuencia consistente en que de no proveerse respecto de la procedencia o improcedencia de la suspensión en forma expresa y en el término concedido para ello (cinco días), se entenderá otorgada, la medida cautelar.

73. Lo anterior se explica también porque ningún sentido tendría el contenido del último párrafo del precepto en cita, si para actualizarse la consecuencia allí establecida, tuvieran que cumplirse los requisitos y presupuestos que se señalan en las fracciones II a V, pues en ese caso, contrario a lo que dispone la norma, se haría nugatoria la obligación por parte de las autoridades de pronunciarse expresamente en relación con la procedencia o improcedencia de la medida cautelar en el plazo de cinco días, pues necesariamente se requeriría de un pronunciamiento expreso en el que se determinara si la suspensión sigue perjuicio al interés social o a disposiciones de orden público, si se ocasionan daños o perjuicios a terceros y si procede garantizar el crédito fiscal (tratándose de multas).

74. Bajo esa lógica, se puede establecer con certeza que, tratándose de esta ficción legal –de afirmativa o positiva ficta–, debe imperar la garantía de certeza jurídica para el gobernado en el sentido de que transcurrido el referido plazo sin que se haya emitido la resolución correspondiente, dicha medida cautelar ha operado en su favor.

75. Estimar lo contrario, implicaría llegar al extremo de la indefinición jurídica, puesto que se estaría avalando una postura jurídica que no resulta acorde ni compatible con el derecho fundamental de seguridad jurídica.

III. Solución del caso: Análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público.

76. Para una mejor comprensión de la solución del caso, resulta pertinente referir el contexto de los asuntos que son materia de esta divergencia de criterios:

I. Con motivo de sus facultades de comprobación, diversos funcionarios de la Comisión Reguladora de Energía y de la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente del Sector Hidrocarburos, ante posibles inconsistencias detectadas en diversas estaciones de servicios emitieron las resoluciones de clausura con la consecuente imposición de sellos, a fin de que las personas jurídicas a cargo de dichas estaciones cumplieran con la normativa aplicable.

II. En contra de esas determinaciones, las personas morales que se sintieron afectadas, por conducto de sus representantes, interpusieron ante los superiores jerárquicos de dichas autoridades, sendos recursos de revisión en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en donde expresamente solicitaron la suspensión de la ejecución de los actos administrativos de clausura.

III. Previo al dictado de las resoluciones relativas a los recursos de revisión, pero una vez transcurrido de forma considerable el término procesal para que las autoridades emitieran su respuesta en torno a la procedencia del recurso, específicamente, sobre la suspensión o negativa de ésta (que es de cinco días), dichas personas jurídicas acudieron al juicio de derechos fundamentales, reclamando, entre otras actuaciones, lo siguiente:

• La abstención o falta de acatar la medida cautelar en el procedimiento administrativo de origen, configurada por afirmativa ficta, con motivo del recurso de revisión interpuesto por la propia persona moral quejosa, ante la propia autoridad administrativa emisora de los actos administrativos.

• La determinación de mantener los sellos de clausura impuestos en las estaciones de servicio que operan las personas morales.

• Así como la abstención de expedir la constancia en que operó la suspensión solicitada, por virtud de la afirmativa ficta configurada con motivo de la interposición del recurso de revisión en el procedimiento contencioso de origen.

III. Las juzgadoras y los juzgadores federales del conocimiento, luego de admitir a trámite las demandas de amparo y ordenar la apertura de la incidencia relativa, procedieron al análisis de los requisitos de procedencia previstos en el artículo 128 de la Ley de Amparo, en algunos casos negaron la suspensión de los actos reclamados y en otros la otorgaron; pero con todas esas resoluciones se inconformó la recurrente en los procedimientos de origen, ya sea porque se negó la medida cautelar, o bien, para obtener un mayor beneficio de la suspensión.

77. En ese contexto, surge el verdadero cuestionamiento jurídico que nos ocupa en este caso, esto es, si procede la suspensión provisional en el amparo para el efecto de que las autoridades del sector energético y de hidrocarburos acaten una diversa medida cautelar configurada por afirmativa ficta en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y, en caso de obtenerse un resultado positivo ¿se supera el análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social como presupuesto necesario para la procedencia de la suspensión en el amparo?

78. Con base en las anteriores premisas y considerando las particularidades del caso, como se anticipó al inicio de este apartado considerativo, este Pleno de Circuito determina que sí se actualizan las condiciones necesarias para otorgar la suspensión en el amparo en los términos apuntados, pues como se pasará explicar a continuación, del análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público, resulta que, en casos como los que motivaron esta divergencia de criterios, sí es jurídicamente posible otorgar la suspensión en el juicio de derechos fundamentales.

79. Ello es así, pues en cuanto a la apariencia del buen derecho, en todos los asuntos materia de la contradicción, resulta evidente que existió un derecho en favor de las personas jurídicas quejosas, incluso previo a la promoción del juicio constitucional, esto es, que al haberse interpuso el recurso de revisión, con fundamento en el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, sin que la autoridad administrativa en los procedimientos de origen hubiere dado respuesta dentro del término legal de cinco días, ya sea sobre la procedencia del recurso, o bien, sobre la suspensión o la negativa de ésta, operó ipso iure la suspensión de los actos administrativos que venían realizando los funcionarios de la Comisión Reguladora de Energía y de la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente del Sector Hidrocarburos. 80. Bajo esa lógica, es factible conceder la suspensión para que las autoridades responsables respeten la suspensión en sentido afirmativo, que solicitó en el recurso de revisión ante ellas presentado, por haber operado en su favor por ministerio de ley la afirmativa ficta, en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, como consecuencia de la omisión en que incurrió la autoridad administrativa, al no pronunciarse dentro de los cinco días siguientes a su interposición, sobre la procedencia o no, de dicha medida cautelar; por lo cual, una vez promovido el juicio de derechos fundamentales, no puede resultar aplicable en su perjuicio, la negativa de la suspensión determinada a posteriori por la autoridad responsable; lo anterior, hasta tanto se resuelve sobre la suspensión definitiva.

81. De ahí que, lejos de que con la suspensión solicitada en los juicios constitucionales primigenios se pretendan constituir derechos, lo cierto es que, incluso, antes de la interposición de ese medio extraordinario de defensa, ya se había incorporado en la esfera jurídica de derechos de las quejosas una prerrogativa en su favor por ministerio de ley, según lo previsto en el último párrafo del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que para pronta referencia se transcribe:

"La autoridad deberá acordar, en su caso, la suspensión o la denegación de la suspensión dentro de los cinco días siguientes a su interposición, en cuyo defecto se entenderá otorgada la suspensión."

82. Considerar una postura jurídica adversa –como lo hizo uno de los Tribunales Colegiados contendientes–, implicaría un soslayo para los estándares mínimos del derecho a un recurso efectivo, tal y como se ha sostenido en la jurisprudencia nacional e internacional, pues no basta que se encuentre previsto formalmente en la ley, sino que materialmente resulte idóneo para lograr el objetivo para el que fue diseñado, es decir, para obtener una tutela efectiva en contra de actos o normas lesivas de derechos fundamentales.

83. Porque entre los instrumentos jurídicos con que se garantiza la efectividad del recurso, se encuentran las medidas cautelares, como la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo indirecto.

84. Bajo esa tónica, en casos como los que aquí se analizan, también se encuentran satisfechos los requisitos establecidos en el artículo 128 de la Ley de Amparo, pues por una parte, la medida suspensional fue solicitada expresamente por la parte quejosa; y, por otro lado, no se advierte que con su otorgamiento se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

85. Ello es así, ya que lo que se busca es que se preserven de forma provisional los efectos de una medida cautelar que ya había obtenido la quejosa de forma previa a la presentación de su demanda de amparo, por ministerio de ley, esto es, a consecuencia de que la autoridad ante quien se presentó el recurso de revisión en sede administrativa, omitió acordar la suspensión o la denegación de la suspensión dentro de los cinco días siguientes a su interposición, por lo que, como ya se dijo en líneas previas, habría operado la hipótesis que dispone el último párrafo del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

86. De ahí que, no se advierte que con ello se afecten el interés social y el orden público, pues inclusive, la sociedad tiene interés en que las autoridades administrativas respeten las disposiciones legales y no actúen contra lo dispuesto expresamente en las mismas.

87. Consecuentemente, los órganos jurisdiccionales que conozcan de este tipo de asuntos, deberán conceder la suspensión, para el efecto de que las autoridades responsables acaten la medida cautelar otorgada de manera ficta a la quejosa en el procedimiento administrativo de origen, que fue concedida por ministerio de ley, en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, hasta tanto se resuelva la suspensión definitiva.

88. En tales condiciones, y en términos del artículo 139 de la Ley de Amparo, quedará a la prudente valoración del Juez de amparo determinar, en cada caso y conforme a los elementos de convicción que tenga a su alcance, los requisitos y efectos específicos de la medida otorgada, ordenando que las cosas se mantengan en el estado en que se encuentran hasta el dictado de la resolución sobre la suspensión; por lo que tomará las medidas que estime convenientes para que no se afecten los derechos de terceros, se eviten perjuicios a los interesados, y se prevenga en la medida de lo posible que el juicio quede sin materia.

89. Con independencia de lo anterior, debe dejarse claro que la medida concedida no surtirá efecto alguno si los actos provienen de autoridades diversas o por actos distintos a los que se señalan en la demanda de amparo y su ampliación.

90. Además, la medida cautelar concedida no puede tener por efecto impedir que la autoridad lleve a cabo el ejercicio de sus facultades de inspección y sanción, pues ello repercutiría en que el particular actúe a su libre albedrío, inclusive, en contravención a la norma jurídica o a las autorizaciones y licencias que le fueron concedidas, a sabiendas de que no podría ser inspeccionado y sancionado; por ende, la institución jurídica de la suspensión, no puede tener por efecto permitir al particular que lleve actos contrarios a la ley, ni impedir a la autoridad encargada de vigilar y sancionar esas conductas, el ejercicio de sus atribuciones, pues ello quebrantaría el Estado de derecho.

91. Por ende, la concesión de la medida cautelar otorgada no restringe a las autoridades el ejercicio de sus atribuciones, por lo que están en aptitud de hacer uso de las facultades que las leyes y reglamentos aplicables les confieren en materia de inspección, vigilancia, sanción y en su caso, ejecución de medidas de protección o cualquier otra necesaria para hacer respetar las disposiciones legales que resulten aplicables.

92. SEXTO.—Decisión. Con fundamento en el artículo 217 de la Ley de Amparo, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por este Pleno de Circuito, plasmado en el considerando que antecede, cuya parte medular se cita a continuación:

93. Criterio jurídico: Este Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito determina que, sí procede la suspensión en el juicio de amparo para el efecto de que las autoridades administrativas del sector energético y/o de hidrocarburos acaten una diversa medida cautelar configurada por afirmativa ficta en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; lo anterior, siempre y cuando se supere el análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público.

94. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Existe la contradicción de criterios denunciada.

SEGUNDO.—Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por este Pleno de Circuito.

TERCERO.—Publíquese la jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución, en términos del artículo 220 de la Ley de Amparo.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes y a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito, por mayoría de seis votos de la Magistrada Silvia Rocío Pérez Alvarado, así como de los Magistrados Moisés Muñoz Padilla (presidente del Pleno), Jesús de Ávila Huerta (ponente del asunto), René Olvera Gamboa, Oscar Hernández Peraza y Roberto Charcas León, quien votó con salvedades respecto de algunas consideraciones; con el voto en contra el Magistrado Jacob Troncoso Ávila.

La Magistrada y los Magistrados integrantes de este Pleno de Circuito firman de manera electrónica en términos el segundo párrafo del artículo 50(25) del Acuerdo General 8/2015 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la integración y funcionamiento de los Plenos de Circuito; en unión con el secretario de este Pleno, Carlos Abraham Domínguez Montero, quien autoriza y da fe.

El secretario de Acuerdos del Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito, Carlos Abraham Domínguez Montero, certifica que: En términos de los artículos 71, fracción VIII, 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, se suprime la información considerada sensible.

Nota: La tesis de jurisprudencia PC.III.A. J/19 A (11a.), que prevaleció al resolver esta contradicción de tesis, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 18 de noviembre de 2022 a las 10:29 horas.

La tesis de jurisprudencia 2a./J. 113/99 citada en esta sentencia, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, octubre de 1999, página 289, con número de registro digital: 193179.

La tesis aislada I.1o.A.72 A (10a.) citada en esta sentencia, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 16 de mayo de 2014 a las 11:00 horas.

________________

1."Artículo 1. Vigencia. Con el objetivo de reanudar en su totalidad las actividades jurisdiccionales dentro del Poder Judicial de la Federación (en adelante ‘PJF’), mientras se garantiza la continuidad de las medidas tendientes a evitar la concentración de personas y la propagación del virus COVID-19, del 3 de agosto de 2020 al 2 de octubre de 2022, la actividad jurisdiccional se sujetará a las reglas establecidas en el presente acuerdo."

2. "Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, salvo lo siguiente:

"...

"II. Las disposiciones relativas a los Plenos Regionales en sustitución de los Plenos de Circuito, entrarán en vigor en un plazo no mayor a 18 meses contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, de conformidad con los acuerdos generales que para tal efecto emita el Consejo de la Judicatura Federal." (DOF 07/06/2021)

3. "Tercero. A partir de la entrada en vigor de la legislación secundaria todas las menciones a los Tribunales Unitarios de Circuito y Plenos de Circuito previstas en las leyes, se entenderán hechas a los Tribunales Colegiados de Apelación y a los Plenos Regionales." (DOF 11/03/2021)

4. Esa determinación se hizo del conocimiento a las Magistradas y Magistrados de Circuito integrantes de los Plenos de Circuito del Poder Judicial de la Federación, a través de la circular SECNO/17/2021 de la Secretaría Ejecutiva de Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal.

5. "Artículo 227. La legitimación para denunciar las contradicciones de criterios se ajustará a las siguientes reglas:

"...

"III. Las contradicciones a que se refiere la fracción III del artículo anterior, podrán ser denunciadas ante los plenos regionales por la o el fiscal general de la República, los mencionados tribunales y sus integrantes, las Magistradas o los Magistrados de Tribunal Colegiado de Apelación, las Juezas o los Jueces de Distrito o las partes en los asuntos que las motivaron." (Artículo reformado DOF 17-06-2016, 20-05-2021, 07- 06-2021)

6. El asunto se resolvió por unanimidad de votos de la Magistrada ponente Gloria Avecia Solano, así como de los Magistrados Jesús de Ávila Huerta y Gerardo Vázquez Morales.

7. Criterio sustentado por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 456/2018. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XXX, agosto de 2009, página 1729, registro digital: 166547.

8. El asunto se resolvió por unanimidad de votos de la Magistrada ponente Silvia Rocío Pérez Alvarado, así como de los Magistrados Mario Alberto Domínguez Trejo y Oscar Naranjo Ahumada.

9. Criterio sustentado por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 456/2018. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XXX, agosto de 2009, página 1729, registro digital: 166547.

10. El asunto se resolvió por unanimidad de votos de la Magistrada Claudia Mavel Curiel López, así como de los Magistrados Leonel Medina Rubio y Moisés Muñoz Padilla, como ponente del asunto.

11. Criterio sustentado por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 456/2018. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XXX, agosto de 2009, página 1729, registro digital: 166547.

12. Criterio sustentado por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, «Décima Época», Libro 6, mayo de 2014, Tomo III, página 1884, registro digital: 2006439.

13. El asunto se resolvió por unanimidad de votos de los Magistrados César Thomé González, Jacob Troncoso Ávila y José Manuel Mojica Hernández, ponente del asunto.

14. Esta tesis se publicó el viernes 6 de diciembre de 2019 a las 10:18 horas en el Semanario Judicial de la Federación, así como en la Gaceta de dicho medio oficial, «Décima Época», Libro 73, diciembre de 2019, Tomo I, página 286, registro digital: 2021263.

15. La tesis se publicó el viernes 27 de octubre de 2017 a las 10:37 horas en el Semanario Judicial de la Federación y en la Gaceta de dicho medio de publicación, «Décima Época», Libro 47, octubre de 2017, Tomo II, página 1220, número de registro digital: 2015381.

16. El sustento de estas consideraciones se obtiene de la jurisprudencia 1a./J. 22/2010 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. CONDICIONES PARA SU EXISTENCIA.". Criterio publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XXXI, marzo de 2010, página 122, registro digital: 165077.

17. Criterio sustentado por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 456/2018. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XXX, agosto de 2009, página 1729, registro digital: 166547.

18. La tesis se publicó el viernes 27 de octubre de 2017 a las 10:37 horas en el Semanario Judicial de la Federación y en la Gaceta de dicho medio de publicación, «Décima Época», Libro 47, octubre de 2017, Tomo II, página 1220, número de registro digital: 2015381.

19. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XXXI, enero de 2010, página 267, con número de registro digital: 165618.

20. Ver en lo general, la contradicción de tesis 207/2017 del índice de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

21. Al respecto, véase la jurisprudencia 5/93 de la Segunda Sala, de rubro y texto siguientes: "SUSPENSIÓN PROVISIONAL. PARA DECIDIR SOBRE SU PROCEDENCIA, DEBE ATENDERSE A LAS MANIFESTACIONES DEL QUEJOSO RESPECTO DE LA CERTIDUMBRE DEL ACTO RECLAMADO. Para decidir sobre la procedencia o no de la suspensión provisional, los Jueces de Distrito deben atender a las manifestaciones del quejoso hechas en su demanda bajo protesta de decir verdad, cuando se duele de que existe peligro inminente de que se ejecute, en su perjuicio, el acto reclamado, ya que, por regla general, son los únicos elementos con que cuenta para resolver sobre la solicitud de concesión de la medida cautelar, sin que proceda hacer conjeturas sobre la improbable realización de los actos que el quejoso da por hecho se pretenden ejecutar en su contra, pues para resolver sobre la suspensión provisional, el Juez debe partir del supuesto, comprobado o no, de que la totalidad de los actos reclamados son ciertos. Ello sin perjuicio de analizar si en el caso concreto se cumplen o no los requisitos previstos en el artículo 124 de la Ley de Amparo." (Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Núm. 68, agosto de 1993, página 12, «con número de registro digital: 206395»)

22. "Artículo 139. En los casos en que proceda la suspensión conforme a los artículos 128 y 131 de esta ley, si hubiere peligro inminente de que se ejecute el acto reclamado con perjuicios de difícil reparación para el quejoso, el órgano jurisdiccional, con la presentación de la demanda, deberá ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden hasta que se notifique a la autoridad responsable la resolución que se dicte sobre la suspensión definitiva, tomando las medidas que estime convenientes para que no se defrauden derechos de tercero y se eviten perjuicios a los interesados, hasta donde sea posible, ni quede sin materia el juicio de amparo. Cuando en autos surjan elementos que modifiquen la valoración que se realizó respecto de la afectación que la medida cautelar puede provocar al interés social y el orden público, el juzgador, con vista al quejoso por veinticuatro horas, podrá modificar o revocar la suspensión provisional."

23. Ver en lo general, sentencia de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de criterios (sic) 397/2016, de donde derivó la tesis de jurisprudencia 1a./J. 50/2017 (10a.), de título y subtítulo: "SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO EN MATERIA PENAL. PARA DECIDIR SOBRE LA SUSPENSIÓN DE ACTOS RECLAMADOS NO PREVISTOS EN LA PARTE ESPECIAL DE LA LEY DE AMPARO (‘EN MATERIA PENAL’), DEBEN APLICARSE LAS NORMAS DE LA PARTE GENERAL, QUE PERMITEN PONDERAR LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO, EL PELIGRO EN LA DEMORA Y LA AFECTACIÓN AL INTERÉS SOCIAL.". Esta tesis se publicó el viernes 20 de octubre de 2017 a las 10:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, en la Gaceta de dicho medio oficial, «Décima Época», Libro 47, octubre de 2017, Tomo I, página 483, con número de registro digital: 2015310.

24. García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, "Curso de Derecho Administrativo", tomo I. Thomson Civitas, 13a. edición, España, 2016, páginas 598-599.

25. "Artículo 50. ... Las resoluciones que emitan los Plenos de Circuito deberán contener la firma electrónica de los Magistrados que hayan participado en la decisión de que se trate y, en casos excepcionales, la firma impresa. El secretario de Acuerdos será el encargado de recabar las firmas."