CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 2/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO, TERCERO, SEXTO Y SÉPTIMO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO. 26 DE SEPTIEMBRE DE 2022. MAYORÍA DE SEIS VOTOS DE LA MAGISTRADA SILVIA ROC

"‘8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.

"‘A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.’

"En ese artículo constitucional se establece como garantía individual el llamado ‘derecho de petición’, que consiste en que todo gobernado pueda dirigirse a las autoridades con la certeza de que recibirá una respuesta por escrito a la solicitud que formula. En realidad, el derecho de petición no se limita únicamente a la facultad de pedir algo a la autoridad, ya que el derecho público subjetivo que consagra aquel precepto, bien lo podríamos denominar derecho de respuesta o más precisamente ‘derecho de recibir respuesta’, pues la Constitución otorga la facultad de exigir jurídicamente que la autoridad responda a la petición que se le hace. En términos generales, el derecho de petición se refiere al requerimiento que hace el gobernado para que la autoridad, de modo congruente, atienda y dé contestación por escrito a la solicitud del peticionario.

"La riqueza del derecho de petición se manifiesta al constatar que sus diversas modalidades dan origen a las más variadas formas de relación institucional entre gobernantes y gobernados, y al crear las fórmulas para garantizar a los segundos la respuesta eficiente y expedita de parte de las autoridades del Estado a la formulación de sus requerimientos. El derecho de petición es el sustento de gran parte de las relaciones jurídicas entre gobernantes y gobernados; constituye el mecanismo por el cual los particulares realizan toda clase de trámites frente a las autoridades y ponen en movimiento a los órganos del Estado, sean estos judiciales, administrativos, e incluso, en algunos casos, legislativos.

"El derecho de petición, además de constituir un derecho de rango constitucional, susceptible de exigirse su cumplimiento, en términos del artículo 8o. de la Constitución Federal, por medio del juicio de amparo ha sido revestido de otras consecuencias en el ámbito del derecho administrativo, como enseguida se explica.

"La institución jurídica que ahora nos ocupa, a saber, la afirmativa ficta, se enclava en el ámbito de las relaciones que surgen entre los gobernados y ciertos órganos del Estado, como son aquellos que integran la administración pública, pues constituye un efecto jurídico que el ordenamiento legal atribuye al silencio administrativo, es decir, a la conducta omisiva en que incurre una autoridad administrativa que no contesta una petición que le formuló un gobernado.

"El silencio de la administración pública implica, como su propio nombre lo indica, la actitud omisa que guarda una autoridad administrativa ante una solicitud o petición que le hizo un particular. ‘En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo.’ (García de Enterría, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, tomo I, Ed. Civitas, Madrid, 1996)

"Como se vio anteriormente, las solicitudes o instancias que los gobernados dirigen a los órganos de la administración pública deben contestarse puntualmente por sus titulares; sin embargo, puede suceder lo contrario, es decir, que no se responda de manera oportuna a la petición del particular, lo cual, además de constituir una transgresión al artículo 8o. constitucional, podría provocar que se estancaran las relaciones sociales, por ejemplo, por la falta de una licencia de construcción, sanitaria o de funcionamiento de un establecimiento mercantil, que impediría que cada uno de los interesados, en cada caso, no pudiera desarrollar la actividad que desea.

"La afirmativa ficta, como resultado del silencio administrativo, constituye un medio eficaz para que todos los particulares obtengan respuesta a las peticiones que formulen a la administración pública y, sobre todo, que la obtengan dentro del plazo establecido en los ordenamientos legales aplicables; lo anterior en virtud de que a través de aquélla se configura de manera presunta la existencia de un acto administrativo de contenido favorable para el particular que presentó la solicitud no contestada."

69. Desde ahí entonces, por medio de la afirmativa ficta, como resultado del silencio administrativo, los particulares obtienen respuesta a las peticiones que formulen a la administración pública, configurando de esta manera, de forma presunta, la existencia de un acto administrativo de contenido favorable para el particular que presentó la solicitud no contestada.

70. Acorde con lo anterior, puede sostenerse que la afirmativa ficta es el efecto jurídico que la ley atribuye a la omisión de la autoridad administrativa para contestar una petición que formuló el gobernado, por ende, la base para determinar cuál es la consecuencia jurídica del silencio de la autoridad, hace necesario conocer cuál fue la petición hecha por el particular y su entorno.

71. Desde esa perspectiva, puede concluirse que para el caso, la afirmativa ficta prevista en el numeral 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, para la suspensión solicitada, no está condicionada a la procedencia o no del recurso, pues la finalidad es lograr, como toda medida cautelar, paralizar los efectos de los actos de la autoridad a fin de evitar perjuicios en muchas veces irreparables, lo que se frustraría si se condiciona a un previo pronunciamiento sobre si admite o no el recurso, puesto que de ser así, y de no admitirse el mismo, entonces la afirmativa ficta ya no entraría en acción, frustrando la finalidad de dicha figura, ya que al combatir la no admisión del recurso, la materia de la suspensión ya no sería la originalmente combatida vía recurso, sino la decisión del mismo.

72. Esto es así, porque el análisis funcional de la norma y en especial de su último párrafo, es la de obligar a las autoridades a pronunciarse de manera pronta en relación con la suspensión de los actos recurridos en revisión, atendiendo a la urgencia con que deben acordarse las medidas cautelares, y es en este contexto como se entiende la hipótesis establecida en el último párrafo del precepto legal analizado, en el que, se establece la consecuencia consistente en que de no proveerse respecto de la procedencia o improcedencia de la suspensión en forma expresa y en el término concedido para ello (cinco días), se entenderá otorgada, la medida cautelar.

73. Lo anterior se explica también porque ningún sentido tendría el contenido del último párrafo del precepto en cita, si para actualizarse la consecuencia allí establecida, tuvieran que cumplirse los requisitos y presupuestos que se señalan en las fracciones II a V, pues en ese caso, contrario a lo que dispone la norma, se haría nugatoria la obligación por parte de las autoridades de pronunciarse expresamente en relación con la procedencia o improcedencia de la medida cautelar en el plazo de cinco días, pues necesariamente se requeriría de un pronunciamiento expreso en el que se determinara si la suspensión sigue perjuicio al interés social o a disposiciones de orden público, si se ocasionan daños o perjuicios a terceros y si procede garantizar el crédito fiscal (tratándose de multas).

74. Bajo esa lógica, se puede establecer con certeza que, tratándose de esta ficción legal –de afirmativa o positiva ficta–, debe imperar la garantía de certeza jurídica para el gobernado en el sentido de que transcurrido el referido plazo sin que se haya emitido la resolución correspondiente, dicha medida cautelar ha operado en su favor.

75. Estimar lo contrario, implicaría llegar al extremo de la indefinición jurídica, puesto que se estaría avalando una postura jurídica que no resulta acorde ni compatible con el derecho fundamental de seguridad jurídica.

III. Solución del caso: Análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público.

76. Para una mejor comprensión de la solución del caso, resulta pertinente referir el contexto de los asuntos que son materia de esta divergencia de criterios:

I. Con motivo de sus facultades de comprobación, diversos funcionarios de la Comisión Reguladora de Energía y de la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente del Sector Hidrocarburos, ante posibles inconsistencias detectadas en diversas estaciones de servicios emitieron las resoluciones de clausura con la consecuente imposición de sellos, a fin de que las personas jurídicas a cargo de dichas estaciones cumplieran con la normativa aplicable.

II. En contra de esas determinaciones, las personas morales que se sintieron afectadas, por conducto de sus representantes, interpusieron ante los superiores jerárquicos de dichas autoridades, sendos recursos de revisión en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en donde expresamente solicitaron la suspensión de la ejecución de los actos administrativos de clausura.

III. Previo al dictado de las resoluciones relativas a los recursos de revisión, pero una vez transcurrido de forma considerable el término procesal para que las autoridades emitieran su respuesta en torno a la procedencia del recurso, específicamente, sobre la suspensión o negativa de ésta (que es de cinco días), dichas personas jurídicas acudieron al juicio de derechos fundamentales, reclamando, entre otras actuaciones, lo siguiente:

• La abstención o falta de acatar la medida cautelar en el procedimiento administrativo de origen, configurada por afirmativa ficta, con motivo del recurso de revisión interpuesto por la propia persona moral quejosa, ante la propia autoridad administrativa emisora de los actos administrativos.

• La determinación de mantener los sellos de clausura impuestos en las estaciones de servicio que operan las personas morales.

• Así como la abstención de expedir la constancia en que operó la suspensión solicitada, por virtud de la afirmativa ficta configurada con motivo de la interposición del recurso de revisión en el procedimiento contencioso de origen.

III. Las juzgadoras y los juzgadores federales del conocimiento, luego de admitir a trámite las demandas de amparo y ordenar la apertura de la incidencia relativa, procedieron al análisis de los requisitos de procedencia previstos en el artículo 128 de la Ley de Amparo, en algunos casos negaron la suspensión de los actos reclamados y en otros la otorgaron; pero con todas esas resoluciones se inconformó la recurrente en los procedimientos de origen, ya sea porque se negó la medida cautelar, o bien, para obtener un mayor beneficio de la suspensión.

77. En ese contexto, surge el verdadero cuestionamiento jurídico que nos ocupa en este caso, esto es, si procede la suspensión provisional en el amparo para el efecto de que las autoridades del sector energético y de hidrocarburos acaten una diversa medida cautelar configurada por afirmativa ficta en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y, en caso de obtenerse un resultado positivo ¿se supera el análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social como presupuesto necesario para la procedencia de la suspensión en el amparo?

78. Con base en las anteriores premisas y considerando las particularidades del caso, como se anticipó al inicio de este apartado considerativo, este Pleno de Circuito determina que sí se actualizan las condiciones necesarias para otorgar la suspensión en el amparo en los términos apuntados, pues como se pasará explicar a continuación, del análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público, resulta que, en casos como los que motivaron esta divergencia de criterios, sí es jurídicamente posible otorgar la suspensión en el juicio de derechos fundamentales.

79. Ello es así, pues en cuanto a la apariencia del buen derecho, en todos los asuntos materia de la contradicción, resulta evidente que existió un derecho en favor de las personas jurídicas quejosas, incluso previo a la promoción del juicio constitucional, esto es, que al haberse interpuso el recurso de revisión, con fundamento en el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, sin que la autoridad administrativa en los procedimientos de origen hubiere dado respuesta dentro del término legal de cinco días, ya sea sobre la procedencia del recurso, o bien, sobre la suspensión o la negativa de ésta, operó ipso iure la suspensión de los actos administrativos que venían realizando los funcionarios de la Comisión Reguladora de Energía y de la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente del Sector Hidrocarburos. 80. Bajo esa lógica, es factible conceder la suspensión para que las autoridades responsables respeten la suspensión en sentido afirmativo, que solicitó en el recurso de revisión ante ellas presentado, por haber operado en su favor por ministerio de ley la afirmativa ficta, en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, como consecuencia de la omisión en que incurrió la autoridad administrativa, al no pronunciarse dentro de los cinco días siguientes a su interposición, sobre la procedencia o no, de dicha medida cautelar; por lo cual, una vez promovido el juicio de derechos fundamentales, no puede resultar aplicable en su perjuicio, la negativa de la suspensión determinada a posteriori por la autoridad responsable; lo anterior, hasta tanto se resuelve sobre la suspensión definitiva.

81. De ahí que, lejos de que con la suspensión solicitada en los juicios constitucionales primigenios se pretendan constituir derechos, lo cierto es que, incluso, antes de la interposición de ese medio extraordinario de defensa, ya se había incorporado en la esfera jurídica de derechos de las quejosas una prerrogativa en su favor por ministerio de ley, según lo previsto en el último párrafo del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que para pronta referencia se transcribe:

"La autoridad deberá acordar, en su caso, la suspensión o la denegación de la suspensión dentro de los cinco días siguientes a su interposición, en cuyo defecto se entenderá otorgada la suspensión."

82. Considerar una postura jurídica adversa –como lo hizo uno de los Tribunales Colegiados contendientes–, implicaría un soslayo para los estándares mínimos del derecho a un recurso efectivo, tal y como se ha sostenido en la jurisprudencia nacional e internacional, pues no basta que se encuentre previsto formalmente en la ley, sino que materialmente resulte idóneo para lograr el objetivo para el que fue diseñado, es decir, para obtener una tutela efectiva en contra de actos o normas lesivas de derechos fundamentales.

83. Porque entre los instrumentos jurídicos con que se garantiza la efectividad del recurso, se encuentran las medidas cautelares, como la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo indirecto.

84. Bajo esa tónica, en casos como los que aquí se analizan, también se encuentran satisfechos los requisitos establecidos en el artículo 128 de la Ley de Amparo, pues por una parte, la medida suspensional fue solicitada expresamente por la parte quejosa; y, por otro lado, no se advierte que con su otorgamiento se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

85. Ello es así, ya que lo que se busca es que se preserven de forma provisional los efectos de una medida cautelar que ya había obtenido la quejosa de forma previa a la presentación de su demanda de amparo, por ministerio de ley, esto es, a consecuencia de que la autoridad ante quien se presentó el recurso de revisión en sede administrativa, omitió acordar la suspensión o la denegación de la suspensión dentro de los cinco días siguientes a su interposición, por lo que, como ya se dijo en líneas previas, habría operado la hipótesis que dispone el último párrafo del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

86. De ahí que, no se advierte que con ello se afecten el interés social y el orden público, pues inclusive, la sociedad tiene interés en que las autoridades administrativas respeten las disposiciones legales y no actúen contra lo dispuesto expresamente en las mismas.

87. Consecuentemente, los órganos jurisdiccionales que conozcan de este tipo de asuntos, deberán conceder la suspensión, para el efecto de que las autoridades responsables acaten la medida cautelar otorgada de manera ficta a la quejosa en el procedimiento administrativo de origen, que fue concedida por ministerio de ley, en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, hasta tanto se resuelva la suspensión definitiva.

88. En tales condiciones, y en términos del artículo 139 de la Ley de Amparo, quedará a la prudente valoración del Juez de amparo determinar, en cada caso y conforme a los elementos de convicción que tenga a su alcance, los requisitos y efectos específicos de la medida otorgada, ordenando que las cosas se mantengan en el estado en que se encuentran hasta el dictado de la resolución sobre la suspensión; por lo que tomará las medidas que estime convenientes para que no se afecten los derechos de terceros, se eviten perjuicios a los interesados, y se prevenga en la medida de lo posible que el juicio quede sin materia.

89. Con independencia de lo anterior, debe dejarse claro que la medida concedida no surtirá efecto alguno si los actos provienen de autoridades diversas o por actos distintos a los que se señalan en la demanda de amparo y su ampliación.

90. Además, la medida cautelar concedida no puede tener por efecto impedir que la autoridad lleve a cabo el ejercicio de sus facultades de inspección y sanción, pues ello repercutiría en que el particular actúe a su libre albedrío, inclusive, en contravención a la norma jurídica o a las autorizaciones y licencias que le fueron concedidas, a sabiendas de que no podría ser inspeccionado y sancionado; por ende, la institución jurídica de la suspensión, no puede tener por efecto permitir al particular que lleve actos contrarios a la ley, ni impedir a la autoridad encargada de vigilar y sancionar esas conductas, el ejercicio de sus atribuciones, pues ello quebrantaría el Estado de derecho.

91. Por ende, la concesión de la medida cautelar otorgada no restringe a las autoridades el ejercicio de sus atribuciones, por lo que están en aptitud de hacer uso de las facultades que las leyes y reglamentos aplicables les confieren en materia de inspección, vigilancia, sanción y en su caso, ejecución de medidas de protección o cualquier otra necesaria para hacer respetar las disposiciones legales que resulten aplicables.

92. SEXTO.—Decisión. Con fundamento en el artículo 217 de la Ley de Amparo, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por este Pleno de Circuito, plasmado en el considerando que antecede, cuya parte medular se cita a continuación:

93. Criterio jurídico: Este Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito determina que, sí procede la suspensión en el juicio de amparo para el efecto de que las autoridades administrativas del sector energético y/o de hidrocarburos acaten una diversa medida cautelar configurada por afirmativa ficta en términos del artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; lo anterior, siempre y cuando se supere el análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público.