CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 2/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO, TERCERO, SEXTO Y SÉPTIMO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO. 26 DE SEPTIEMBRE DE 2022. MAYORÍA DE SEIS VOTOS DE LA MAGISTRADA SILVIA ROC

• Para resolver en ese sentido, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en lo que interesa –y que fue materia del recurso–, procedió a analizar los motivos de disenso expuestos por la quejosa-recurrente, en relación con los efectos de la suspensión contenidos en la resolución recurrida –pero no respecto de la concesión de la medida cautelar per se, por no ser materia de impugnación su otorgamiento–. Así, una vez que se precisaron los términos en que se otorgó la suspensión provisional, el órgano jurisdiccional contendiente expresó lo siguiente:

"... la recurrente lo que pretende es que se amplíen los efectos de la medida cautelar bajo las condiciones que refiere en su escrito de agravios, que dice fueron solicitados expresamente en la demanda de amparo como efectos de la suspensión solicitada.

"Como lo alega el recurrente, la suspensión también se solicitó para los siguientes efectos: que se impida que se revoque la medida cautelar que afirma tiene la quejosa por ministerio de ley, paralizar los actos y su ejecución que lleven por objeto transgredir, violentar o revocar esa suspensión y paralizar la emisión de una resolución definitiva dentro del recurso de revisión.

"Ahora bien, en la resolución recurrida se concedió la medida cautelar para los efectos siguientes: que las responsables acaten la medida cautelar que le fue concedida a la parte quejosa por ministerio de ley, al no haber proveído respecto del recurso de revisión de folio ... promovido por ésta, dentro del plazo de cinco días que establece el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, hasta tanto se resuelva sobre la suspensión definitiva.

"Cierto es que la argumentación de la Jueza no fue exhaustiva sobre todos los efectos solicitados, no obstante, guarda congruencia medular con lo que pretende la quejosa.

"En efecto lo que la quejosa reclamó fue: la abstención de emitir la constancia de afirmativa ficta respecto de la suspensión peticionada en el recurso de revisión administrativa, la omisión de respetar, atender y, por tanto, dar eficaz tratamiento a esa suspensión y la determinación de mantener los sellos de clausura impuestos a su mandante, respecto de la estación de servicios de la quejosa ubicada en ..., soslayando los efectos de la medida cautelar que dice haber obtenido mediante la configuración de la positiva ficta.

"En ese contexto, como el aspecto medular lo es no acatar las medidas cautelares otorgadas por la afirmativa ficta que a decir del inconforme se configuró por falta de resolución a la solicitud de suspensión que forma parte del recurso en sede administrativa, entonces, los efectos determinados por la Juez en torno a conceder la suspensión para el efecto de que las responsables acaten la medida cautelar que le fue concedida a la parte quejosa por ministerio de ley, hasta tanto se resuelva sobre la suspensión definitiva, se advierten acordes con lo solicitado a partir de que son congruentes con los actos reclamados ya destacados.

"De manera que ello no restringe los efectos de la suspensión, ya que ese es el aspecto materia de los actos reclamados, es decir que inciden sobre la clausura.

"En cuanto a lo que alega la recurrente en torno a que debe concederse para los efectos que solicitó consistentes en: que se impida que se revoque la medida cautelar que afirma tiene la quejosa por ministerio de ley, paralizar los actos y su ejecución que lleven por objeto transgredir, violentar o revocar esa suspensión y paralizar la emisión de una resolución definitiva dentro del recurso de revisión.

"Cabe destacar que como se vio, la Jueza sí atendió medularmente los efectos solicitados, según se vio, sin que estuviera en condiciones de darle efectos restitutorios, a virtud de que ello es materia de la violación a la medida cautelar cuya falta de cumplimento se reclama, y que en el momento procesal oportuno podrá ser materia de la sentencia que se dicte en el expediente principal del juicio de amparo.

"En efecto, como ya se dijo, la esencia de los actos reclamados lo es el incumplimiento de los efectos de la medida cautelar de que pretendidamente goza la parte quejosa y que afirma debe entenderse otorgada por ministerio de ley, de modo que si se concede la suspensión provisional para que se le restituya, de continuar o llevarse a cabo actos de clausura sin respetar la pretendida suspensión que dice haber solicitado dentro del procedimiento administrativo de recurso de revisión folio ..., ello en todo caso podrá ser materia de lo que como desacato de ésta se tramite ante la propia autoridad que conoce del recurso en sede administrativa.

"Además, acorde con los hechos narrados en la demanda, no se reclama la clausura que ha venido ejecutándose, sino la posibilidad de que ésta se ejecute sin tomar en cuenta la medida cautelar que dice haber solicitado dentro del procedimiento administrativo de recurso de revisión folio ..., y respecto de la cual estima que se configuró la afirmativa. De ahí que los efectos para los cuales la Jueza de Distrito concedió la suspensión definitiva son adecuados a las pretensiones de la quejosa.

"Aun cuando la parte quejosa no lo expresa con claridad, lo que pretende es que la negociación en que se colocaron los sellos de clausura, siga operando como venía haciéndolo antes de la visita de inspección que reclama."

• Para corroborar lo anterior, el Tribunal Colegiado sostuvo que, el detenido análisis de los antecedentes del caso en estudio permitía razonar lo siguiente:

"Lo narrado por la quejosa pone en evidencia que lo que en realidad pretende es que se conceda la suspensión provisional en el juicio de amparo, para que continúe la pretendida suspensión que dice haber solicitado dentro del procedimiento administrativo del recurso de revisión folio ..., respecto de la que asegura que operó la positiva ficta ante la omisión de dictar la resolución correspondiente, y esa última medida cautelar la pidió para que se levante la clausura, se quiten los sellos de clausura de la negociación y se le permita seguir operando el giro comercial al amparo del permiso de expendio de petrolíferos en estaciones de servicio ..., y de la licencia de giro comercial de folio ... expedida por el área correspondiente del Ayuntamiento de Tala, Jalisco."

• Por esa razón, el Tribunal Colegiado estimó que, conforme a lo narrado por la quejosa, antes de la demanda de amparo que dio lugar a la formación del incidente de suspensión en análisis, ésta ya había presentado una diversa demanda de la que correspondió conocer al Juzgado Séptimo de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco bajo el número de juicio de amparo indirecto 1450/2021, en el que señaló como actos reclamados, entre otros. "La paralización de actividades respecto del giro comercial ejercitado en el inmueble ubicado en ..."; y, sobre esa base, el órgano jurisdiccional contendiente, acotó lo siguiente:

"De lo que se obtiene que la clausura que constituye el acto que le agravia, y que pretende levantar con la medida cautelar que dice haber solicitado dentro del procedimiento administrativo de recurso de revisión folio ..., constituye acto reclamado en el juicio de amparo indirecto 1450/2021 del índice del Juzgado Séptimo de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, siendo que se le negó la suspensión provisional, en resolución que fue materia del recurso de queja 260/2021 en que el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en cuya ejecutoria de veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno declaró infundado el recurso. En tanto que también se le negó la suspensión definitiva, en resolución dictada en la audiencia incidental de ocho de octubre de dos mil veintiuno, por el Juzgado Séptimo de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, y dicha resolución se encuentra subjúdice, en virtud de que del recurso de revisión correspondió conocer al Tercer Tribunal Colegiado homólogo, en el cual se registró como revisión incidental 438/2021, que a la fecha se encuentra pendiente de resolver, al igual que el juicio de amparo indirecto 1450/2021, de que conoce el Juzgado Séptimo de Distrito."

• Por esas razones, el Primer Tribunal Colegiado de Circuito estimó que no resultaba jurídicamente factible exigir –ni a la Jueza de Distrito de origen ni al propio Tribunal Colegiado– un pronunciamiento respecto de si se concede o no la suspensión respecto de la clausura que se ha venido ejecutando en la negociación de la impetrante, de acuerdo con los antecedentes narrados por la parte quejosa; ello si se tiene en cuenta que, por una parte, la clausura no fue acto reclamado destacado en el juicio de amparo del que emana la resolución recurrida, y por otra parte, la clausura es materia de diverso juicio de amparo en el que ya se negó la suspensión provisional, como también la definitiva, y se encuentra subjúdice la resolución que negó la medida cautelar definitiva.

• Ahora bien, a propósito de la figura jurídica de afirmativa ficta prevista en el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el órgano de control constitucional estableció lo siguiente:

"... cabe destacar que si bien el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece que la interposición ante la autoridad administrativa del recurso de revisión previsto en el artículo 83 del mismo ordenamiento, suspende la ejecución del acto impugnado, siempre y cuando lo solicite el recurrente, sea procedente el medio de defensa, no se siga perjuicio al interés social, no se contravengan disposiciones de orden público ni se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen éstos para el caso de no obtener resolución favorable y, tratándose de multas, se garantice el crédito fiscal en cualquiera de las formas previstas en el Código Fiscal de la Federación y, en su último párrafo señala que, al interponerse ese medio de impugnación, la autoridad debe acordar lo relativo a la solicitud de la medida cautelar, concediéndola o negándola, dentro de los cinco días siguientes a su interposición, ya que de lo contrario se entenderá otorgada vía afirmativa ficta."

• Finalmente, el Primer Tribunal Colegiado de Circuito explicó que, tratándose de esta ficción legal, debe imperar la garantía de certeza jurídica para el gobernado en el sentido de que, transcurrido el referido plazo sin que se haya emitido la resolución correspondiente, dicha medida cautelar ha operado en su favor, lo que en su concepto quedaba resguardado con los efectos concedidos por la Jueza en el auto recurrido, puesto que, aun cuando el recurso de revisión sea desechado o improcedente, dicha ficción seguirá operando hasta tanto sea cosa juzgada lo decidido en el recurso. Lo anterior, con apoyo en la tesis I.4o.A.687 A, de rubro: "SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO OBTENIDA VÍA AFIRMATIVA FICTA AL INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. SI DICHO MEDIO DE IMPUGNACIÓN SE DESECHA Y TAL DECISIÓN SE IMPUGNA A TRAVÉS DE JUICIO CONTENCIOSO, LA MEDIDA CAUTELAR SURTIRÁ SUS EFECTOS HASTA EN TANTO LA DETERMINACIÓN DE LA AUTORIDAD CONSTITUYA COSA JUZGADA."(7)

• Antecedentes y consideraciones del recurso de queja 55/2022 del índice del Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.