CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 318/2019. MUNICIPIO DE ZACATELCO, ESTADO DE TLAXCALA. 11 DE ENERO DE 2023. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS LUIS MARÍA AGUILAR MORALES, LORETTA ORTIZ AHLF Y PRESIDENTE ALBERTO PÉREZ DAYÁN. DISIDENTES: MINISTROS YASMÍ

j. Sexto concepto de invalidez. La autoridad demandada no justificó sus atribuciones para fiscalizar recursos federales que tienen como fuente las contribuciones que recauda la Federación a través de sus facultades exclusivas, pues no precisó qué artículos le otorgan facultades para comprobar y dictaminar los siguientes fondos y programas: Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal; Remanentes del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal; Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales de Distrito Federal; Programa Hábitat; Programa de Apoyo a la Vivienda; Proyectos de Desarrollo Regional; Programa de Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de Género; Remanentes del Programa de Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de Género; Fortalecimiento Financiero; Remanentes del Fortalecimiento Financiero; Remanentes del Programa Tres por Uno para Migrantes; Programa Rescate Espacios Públicos; Programa de Devolución de Derechos y Programa de Prevención de Riesgos.

• Los recursos de estos fondos y programas se consideran, para efectos presupuestales, como aportaciones federales, de modo que quien tendría facultades para fiscalizar el correcto uso de éstos es el Órgano Superior de Fiscalización de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, ya que el dinero que se asigna al Municipio proviene de la recaudación que realiza el gobierno federal.

• Se debe declarar la invalidez del dictamen de no aprobación porque no contiene los artículos que dan atribuciones al Congreso del Estado de Tlaxcala para emitir una decisión de no aprobación de la cuenta pública municipal en el que se consideran no solventadas observaciones relativas a fondos y programas que derivan de aportaciones federales.

• Séptimo concepto de invalidez. La Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado de Tlaxcala actuó contra derecho al emitir el dictamen con proyecto de decreto de no aprobación de la cuenta pública, ya que consideró que las observaciones no estaban solventadas a pesar de que en el acta de veintisiete de agosto de dos mil diecinueve se declaró que el diputado Omar Milton López Avendaño realizó una inspección in situ de la documentación comprobatoria en poder del Municipio actor.

• La Comisión no tomó en consideración las precisiones que indicó el diputado y dejó de valorar las probanzas que exhibió el Ayuntamiento con las que quedaban solventadas las observaciones que se atisbaron durante el proceso de fiscalización; de modo que se incurrió en una violación formal en el dictamen al omitir pronunciarse de manera expresa en relación con dichas pruebas.

• La Comisión sometió al Pleno del Congreso Local un dictamen con proyecto de decreto en el que no se valoraron las probanzas, lo cual redunda en que se cause un agravio de especial importancia al Ayuntamiento, ya que la no aprobación de la cuenta pública tiene repercusiones que le impactan como ente político y jurídico, aunado a que los habitantes tienen la percepción de que el Municipio no ha manejado los recursos públicos con honestidad y se da pauta al inicio de procedimientos de responsabilidad en contra de los servidores públicos.

• Por tanto, si la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado de Tlaxcala omitió valorar las pruebas con las que se solventaron las observaciones advertidas, se vulneran los principios de fundamentación y motivación, por lo que debe declararse la invalidez del decreto de no aprobación de cuenta pública.

4. Admisión y trámite. Por acuerdo de diecisiete de octubre de dos mil diecinueve, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 318/2019 y, por razón de turno, se designó al Ministro Luis María Aguilar Morales como instructor del procedimiento.

5. Mediante proveído de veintiuno de octubre de dos mil diecinueve, el Ministro instructor tuvo por presentada sólo a la síndica del Municipio actor, y la requirió para que, dentro del plazo de cinco días hábiles, precisara las porciones normativas de los ordenamientos impugnados y, en su caso, los actos de aplicación específicos que le causan afectación. Además, respecto del acuerdo de no aprobación de la cuenta pública, se le requirió para que, dentro del mismo plazo, señalara la fecha en que se le notificó o tuvo conocimiento de éste. Apercibida que, de no desahogar los requerimientos formulados en el plazo y términos indicados, se proveería lo conducente con los elementos que obraran en autos.

6. Transcurrido el plazo referido, sin que el Municipio actor desahogara el requerimiento, mediante proveído de dos de enero de dos mil veinte, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda –sin perjuicio de los motivos de improcedencia que puedan advertirse al momento de dictar sentencia– y tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de Tlaxcala, a quienes se solicitó emplazar a efecto de que formularan su contestación. Asimismo, se dio vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley, manifestaran lo que a su representación o a su esfera competencial conviniera.

7. Contestación de demanda del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala. Por acuerdo de veintiséis de febrero de dos mil veinte se tuvo al diputado Omar Milton López Avendaño, en su carácter de presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Tlaxcala, dando contestación a la demanda de controversia constitucional,(1) medularmente, en los siguientes términos:

Refiere que se actualiza una causal de improcedencia en la controversia constitucional, bajo las siguientes consideraciones:

• La parte actora no tiene legitimación en la causa para promover la presente controversia constitucional, ya que el dictamen que contiene la no aprobación de la cuenta pública del Municipio de Zacatelco, Tlaxcala, no causa por sí una afectación o menoscabo a sus facultades o atribuciones, pues el dictamen reclamado únicamente constituye la autorización del Congreso para que se investigue la probable responsabilidad de un funcionario público o integrante del Ayuntamiento por la indebida aplicación de recursos públicos.

Señala que los conceptos de invalidez resultan infundados, medularmente, bajo los siguientes argumentos:

• Primer concepto de invalidez. No se advierte la configuración de una omisión absoluta o relativa, derivada de la inobservancia de una disposición constitucional, ya que el Municipio actor sólo se limita a hacer la transcripción de las disposiciones normativas en materia de fiscalización del Estado de Puebla, las cuales no pueden servir como parámetro constitucional para que se actualice una omisión legislativa.

• Segundo concepto de invalidez. Si bien de conformidad con el artículo 70, fracción II, de la Constitución Local, el gobernador tiene la obligación de promulgar y mandar publicar, cumplir y hacer cumplir las leyes y decretos del Congreso Estatal, lo cierto es que, en términos del artículo 69 de esa Constitución, es el secretario de Gobierno quien debe firmar los reglamentos, decretos y acuerdos que el gobernador diere en uso de sus facultades y, a falta del referido secretario, será el oficial mayor y el secretario del Ejecutivo a cuyo ramo corresponda el asunto, quienes deben firmar el decreto respectivo.

• En el caso, la expedición y la promulgación de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala y sus Municipios, así como del Código Financiero para el Estado de Tlaxcala y sus Municipios fueron realizadas por el gobernador y el secretario de Gobierno, sin que estuviere ausente éste; pero, en su caso, tampoco era procedente que la firmara el secretario de Planeación y Finanzas, porque no es un asunto que corresponda a su ramo u obligación.

• Tercer concepto de invalidez. Con la emisión del acuerdo a través del cual se emiten las Bases del procedimiento interno para la dictaminación de las cuentas públicas del ejercicio fiscal 2018, no se invaden las competencias del Municipio actor, ya que éste tiene como finalidad fijar los criterios que deben observar tanto la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Poder Legislativo, el Órgano de Fiscalización Superior del Congreso del Estado de Tlaxcala y los entes fiscalizables que hayan cumplido en tiempo y forma con la entrega de la cuenta pública; y la etapa que se impugna es la relativa al procedimiento legislativo que se desarrolla con motivo del turno del informe que el órgano de fiscalización local realiza después de auditar la cuenta pública de un ente obligado, etapa a que se refiere el artículo 13 de la –abrogada– Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala y sus Municipios.

• Inclusive, en la segunda etapa se da oportunidad a los entes fiscalizados para que puedan solventar las observaciones que no fueron atendidas en el órgano de fiscalización, lo cual en lugar de ser en perjuicio para el ente fiscalizado le beneficia, al tener una oportunidad más para solventar las observaciones que le fueron realizadas a su cuenta pública, directamente ante el órgano especializado y autónomo, quien entrega el informe correspondiente para que el Congreso Local, a través de la Comisión de Finanzas y Fiscalización, emita el dictamen con proyecto de acuerdo.

• Cuarto concepto de invalidez. El referido acuerdo que contiene las bases del procedimiento interno, fue aprobado por el Pleno del Congreso del Estado el veintiocho de mayo de dos mil diecinueve, de ahí que no es cierto que éste regule situaciones jurídicas anteriores al procedimiento de fiscalización. Además, la publicación de las bases no genera incertidumbre, pues la base sexta citada por el Municipio actor tiene redacción idéntica a lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala y sus Municipios –abrogada–.

• Además, la apertura de paquetes a que se refieren las bases, es previo a la oportunidad que se da al ente fiscalizado para solventar las observaciones presentadas en el informe remitido por el Órgano de Fiscalización Superior, por lo que tampoco le genera incertidumbre dicha situación, pues el hecho de que la apertura se realizara antes o después de la publicación del acuerdo que contiene las bases de fiscalización no perjudica al Municipio actor, ya que éste aún tiene el término de treinta días naturales para solventar las observaciones.

• Quinto concepto de invalidez. El Municipio actor omite manifestar la fecha exacta en que el órgano de fiscalización se negó a recibir los medios de convicción tendentes a solventar las observaciones realizadas a la cuenta pública. Además, tomando en consideración que es la segunda etapa del procedimiento de fiscalización, no queda al arbitrio del ente fiscalizado el momento en que debe solventar las observaciones, pues la fiscalización implica el desahogo de diversas etapas en las que se encuentran inmiscuidos diversos entes.

• Sexto concepto de invalidez. La actora parte de una premisa equivocada, ya que no es el Congreso Local quien debe acreditar la competencia para revisar y fiscalizar las cuentas públicas de los entes fiscalizables, sino el órgano técnico del Congreso, quien al ejercer sus funciones fiscalizadoras atenderá a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad y para la atención de dichos principios, contará con autonomía técnica y de gestión. • El Congreso Local, en el ámbito de su competencia y facultades que en materia de fiscalización superior tiene encomendadas, es el encargado de dictaminar anualmente las cuentas públicas de los entes públicos fiscalizables, con sustento en el informe que le remita el órgano y, en el caso, al emitir el dictamen en el que determinó no aprobada la cuenta pública, dejó plasmado que la dictaminación realizada se hizo sin menoscabo a la competencia que tiene la Auditoría Superior de la Federación para fiscalizar directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas y los Municipios con base en el convenio de colaboración citado.

• Además, el Órgano de Fiscalización Superior del Congreso del Estado de Tlaxcala, al contar con autonomía técnica y de gestión y quien, en términos del artículo 104 de la Constitución Local, es el órgano encargado de revisar y fiscalizar las cuentas públicas de los entes fiscalizables, celebró con la Auditoría Superior de la Federación un convenio de coordinación y colaboración para la fiscalización superior del gasto federalizado en el marco del Sistema Nacional de Fiscalización.

• Séptimo concepto de invalidez. Apunta que el órgano de fiscalización local, como ente especializado del Congreso Local, es quien se encargó de revisar los documentos contables que fueron remitidos para solventar las observaciones que fueron hechas a la cuenta pública del Municipio actor, al ser la autoridad competente para llevar a cabo la valoración de tal documentación.

8. Contestación de demanda del Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala. Mediante acuerdo de diez de marzo de dos mil veinte, se tuvo a Ramón Rafael Rodríguez Mendoza, en su carácter de consejero jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala, dando contestación a la demanda de controversia constitucional,(2) esencialmente, bajo los siguientes argumentos:

• Si bien el gobernador del Estado intervino en el proceso legislativo sancionando y publicando las normas reclamadas, así como en la publicación del acuerdo de no aprobación de la cuenta pública del Municipio actor, dichos actos no deben declararse inválidos ni contrarios a las disposiciones constitucionales.

• No debe ser materia de estudio lo relativo a la omisión del titular de la Secretaría de Finanzas Local de refrendar la Ley de Fiscalización Superior y el Código Financiero, porque este medio de control tiene por objeto la protección del ámbito de atribuciones que la Constitución Federal atribuye a los órganos del Estado y el planteamiento de invalidez de la parte actora excede de los fines y los principios que el Constituyente pretendió salvaguardar en la controversia constitucional.

• El artículo 69 de la Constitución Local establece como facultad del secretario de Gobierno firmar reglamentos, decretos y acuerdos que el gobernador del Estado diere en uso de sus facultades, lo cual se conoce como refrendo y, de manera excepcional, únicamente a falta de aquel funcionario, al oficial mayor, en conjunto con el secretario del ramo que corresponda.

9. Manifestaciones de la Fiscalía General de la República y de la Consejería del Gobierno Federal. Ninguna de dichas instituciones emitió opinión en el presente asunto.