Suprema Corte de Justicia de la Nación

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 318/2019. MUNICIPIO DE ZACATELCO, ESTADO DE TLAXCALA. 11 DE ENERO DE 2023. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS LUIS MARÍA AGUILAR MORALES, LORETTA ORTIZ AHLF Y PRESIDENTE ALBERTO PÉREZ DAYÁN. DISIDENTES: MINISTROS YASMÍ

Fecha: 31-Mar-2023

Viii Omisión Legislativa

62. En su primer concepto de invalidez, el Municipio actor pondera la existencia de una omisión legislativa de carácter relativa respecto de la abrogada Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala y sus Municipios ya que, en su opinión, su regulación es deficiente en comparación con la Ley de Rendición de Cuentas y Fiscalización Superior del Estado de Puebla, pues a diferencia de aquélla, este ordenamiento prevé con mayor suficiencia el régimen de supletoriedad aplicable y la facultad del órgano fiscalizador para emitir normas y, además, regula los plazos, notificaciones, horas y días inhábiles para la práctica de los actos de fiscalización, así como las etapas del procedimiento de fiscalización de las cuentas públicas.

63. Aduce, además, que la ley local no define qué comprende la fiscalización de las cuentas públicas y contiene un margen de actuación muy amplio para el Órgano Superior de Fiscalización que propicia su arbitrariedad y trastoca la legalidad de sus actos.

64. Para estar en condiciones de determinar si, en efecto, estamos en presencia de una omisión legislativa relativa, resulta conveniente señalar, en primer término, que en la jurisprudencia P./J. 11/2006, de rubro: "OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS.",(29) el Tribunal Pleno distinguió entre omisiones legislativas de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio, en función de si existe una obligación de actuar o si se trata de una facultad discrecional. Así, de la combinación de ambas clasificaciones se distinguieron cuatro tipos distintos de omisiones legislativas, a saber: a) absolutas en competencias de ejercicio obligatorio; b) relativas en competencias de ejercicio obligatorio; c) absolutas en competencias de ejercicio potestativo; y, d) relativas en competencias de ejercicio potestativo. Lo cual quedó reflejado en los siguientes términos:

• Omisión legislativa absoluta en competencias de ejercicio obligatorio a cargo del órgano legislativo, cuando éste tenga una obligación o mandato relativo a la expedición de una ley determinada, y no la haya expedido.

• Omisiones legislativas absolutas en competencias de ejercicio potestativo, comprende aquellas en las que el órgano legislativo decide no actuar, debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga.

• Omisión legislativa relativa en competencias de ejercicio obligatorio a cargo del órgano legislativo, cuando éste la emita teniendo la obligación o un mandato relativo a la expedición de cierta ley, pero lo haga de manera incompleta o deficiente.

• Omisiones legislativas relativas en competencias de ejercicio potestativo, cuando el órgano legislativo decida hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley, lo haga de manera incompleta o deficiente.

65. Asimismo, este Alto Tribunal ha sostenido que sólo habrá una omisión legislativa propiamente dicha cuando exista un mandato constitucional que establezca de manera precisa el deber de legislar en un determinado sentido y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente, por lo que si existe una disposición de esta índole, ya sea en el cuerpo de la Constitución o en su régimen transitorio, entonces la facultad legislativa correspondiente representa una competencia constitucional de ejercicio obligatorio.(30)

66. En el caso, como se indicó, el Municipio actor expone la existencia de una omisión legislativa relativa, en tanto que sus argumentos están encaminados a evidenciar que existe una regulación deficiente en la ley de fiscalización local en relación con el procedimiento de fiscalización y rendición de cuentas; sin embargo, toma como parámetro la Ley de Rendición de Cuentas y Fiscalización Superior del Estado de Puebla para evidenciar las deficiencias de las que, en su opinión, adolece aquella legislación, sin precisar la existencia de un mandato constitucional que obligue al Congreso Local a legislar en ese específico sentido, es decir, no señala una norma constitucional de la que se desprenda una facultad o competencia de ejercicio obligatorio a cargo del Poder Legislativo, que lo constriña a establecer de manera homogénea las figuras y aspectos que contempla el ordenamiento de la diversa entidad federativa.

67. Al respecto, esta Sala considera necesario puntualizar que el mecanismo local de revisión de la cuenta pública fue homologado al control legislativo del presupuesto federal como resultado de la reforma constitucional en materia de gasto público de siete de mayo de dos mil ocho, en la que se reformaron, entre otros, el artículo 116(31) de la Constitución Federal, para establecer la creación de las entidades estatales de fiscalización como órganos técnicos a través de los cuales las Legislaturas de los Estados desplegarían la facultad de supervisión de la cuenta pública, precisando en el transitorio segundo de dicha reforma:

"SEGUNDO.—El Congreso de la Unión, así como las Legislaturas de los Estados y del Distrito Federal, deberán aprobar las leyes y, en su caso, las reformas que sean necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente decreto, a más tardar en un plazo de un año, contado a partir de la fecha de entrada en vigor del mismo, salvo en el caso de lo dispuesto en el artículo 74, fracción IV constitucional."

68. En ese sentido, resulta conveniente precisar que el procedimiento de fiscalización a nivel federal deriva de lo dispuesto en el artículo 74, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(32) que asigna a la Cámara de Diputados la facultad exclusiva para revisar la cuenta de la hacienda pública federal, lo cual lleva a cabo a través de su órgano especializado, la Auditoría Superior de la Federación,(33) que es el órgano técnico especializado que realiza el proceso de fiscalización. Revisión que tiene como finalidad evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

69. Asimismo, dicho precepto establece que el proceso de fiscalización por parte de la Cámara de Diputados a través de la Auditoría Superior de la Federación inicia una vez que la cuenta de la hacienda pública federal ha sido presentada, lo cual debe acontecer a más tardar el treinta de abril del año siguiente en el que se ejerció el gasto público. Es decir, es a partir del 30 de abril de cada año, que la Cámara de Diputados inicia la obligación constitucional del proceso de revisión y posterior aprobación de la cuenta pública que le ha sido entregada.

70. El referido artículo 74, fracción VI, de la Constitución Federal no contempla una definición de lo que debe entenderse por fiscalización, sin embargo, los artículos 2, 3, 4, fracción XVI y 6(34) de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación permiten determinar que dicho término hace referencia a la función ejercida por la Auditoría Superior de la Federación respecto a comprobar que el ejercicio del presupuesto se realizó con apego al marco normativo aplicable, para lo cual se desarrollan instrumentos de inspección, vigilancia, seguimiento, auditoría, supervisión, control y evaluación.

71. Ahora bien, del mismo artículo 74, fracción VI, párrafo cuarto, en relación con el artículo 79, quinto párrafo, fracción II, de la Constitución Federal se desprende que la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados de concluir la revisión de la cuenta pública será a más tardar el treinta y uno de octubre del año siguiente al de su presentación, cuando el Pleno de ésta apruebe el dictamen que contenga el Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, obligación que es replicada en el artículo 46(35) de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

72. Por otro lado, respecto del control legislativo de presupuesto a nivel local, los artículos 115, fracción IV, párrafo penúltimo, y 116, fracción II, párrafo sexto, de la Constitución Federal, en su actual redacción, establecen lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"...

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas."

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"Las Legislaturas de los Estados contarán con entidades estatales de fiscalización, las cuales serán órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes. La función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad. Asimismo, deberán fiscalizar las acciones de Estados y Municipios en materia de fondos, recursos locales y deuda pública. Los informes de auditoría de las entidades estatales de fiscalización tendrán carácter público.

"...

"La cuenta pública del año anterior deberá ser enviada a la Legislatura del Estado, a más tardar el 30 de abril. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación cuando medie solicitud del gobernador, suficientemente justificada a juicio de la Legislatura."

73. De lo anterior, se observa que los artículos transcritos establecen que las Legislaturas de las entidades federativas aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios; asimismo revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas, para lo cual, se reitera, contarán con órganos estatales de fiscalización dotados de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus funciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan las leyes, precisando que su función se regirá por los principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad y sus informes tendrán carácter público.

74. En ese sentido, el Tribunal Pleno ha sustentado que el artículo 115 constitucional concede la facultad genérica a los Congresos Locales para revisar la cuenta pública de los Ayuntamientos y, en consecuencia, la regulación de tal facultad debe establecerse en las Constituciones y las leyes estatales. Asimismo, ha establecido que esa atribución junto con la de aprobación de leyes de ingresos y la determinación del presupuesto de egresos municipal, tienen, entre otras finalidades, la de revelar el estado de las finanzas públicas, así como asegurar la realización transparente de los planes de desarrollo y sus programas, lo que se logra mediante la verificación de la asignación adecuada de los recursos disponibles, el control, la vigilancia y el establecimiento de responsabilidades.(36)

75. En los términos expuestos, a nivel constitucional, el sistema federal y local de control legislativo del presupuesto se encuentran homologados, puesto que tanto en el artículo 74 como en los numerales 115 y 116 se dispone que la revisión de las cuentas públicas está sujeta a un control legislativo a través de un órgano técnico, ya sea la Auditoría Superior de la Federación o bien, la Auditoría Superior de los Estados.

76. Sin embargo, de tales preceptos ni del decreto de reforma constitucional –de siete de mayo de dos mil ocho– se desprende una competencia de ejercicio obligatorio a cargo de las Legislaturas de las entidades federativas para prever, como parte del procedimiento de fiscalización, un específico régimen de supletoriedad, la facultad del órgano fiscalizador para emitir normas generales, la forma y los términos en los que se realizarán las actuaciones y diligencias o el tipo de notificaciones que se practicarán ni mucho menos para establecer una regulación similar a la de otra entidad federativa, como de manera desacertada lo pretende la accionante, sino únicamente para establecer un sistema de control legislativo para la fiscalización de la cuenta pública, a través de un órgano técnico, en términos análogos al sistema federal.

77. Ahora bien, es oportuno en este momento hacer referencia al marco normativo que regula la revisión de la cuenta pública en el Estado de Tlaxcala, concretamente el aplicable al procedimiento de fiscalización cuestionado, que es el correspondiente al ejercicio de dos mil dieciocho.

78. Al respecto, en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala se establece lo siguiente: