SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0035/2005

Sucre, 15 de junio de 2005

               Expediente:          2004-10373-21-RII

               Distrito:                          Potosí

               Magistrada Relatora:  Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

En el recurso indirecto o incidental de inconstitucional promovido por Silvestre Iñiguez Meneses e Isidro Orellana Agreda,  Presidente y Vocal Secretario del Tribunal Sumariante de la Unidad de Régimen Disciplinario del Poder Judicial, a instancia de Teresa Rosquellas Fernández y Oswaldo Fong Roca, vocales de la Corte Superior del Distrito Judicial de Chuquisaca, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 22.I.14, 26.2 y último acápite, 27 y 84 inc. 5) del Reglamento de Procesos Disciplinarios por ser  presuntamente contrario a lo previsto en los arts.14, 16.IV, 35, 122, 123 inc. 3) y parágrafo II, y 228 de la  Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Relación sintética del recurso

 

En el escrito presentado el 25 de octubre de 2004 (fs. 47 a 53), dentro del proceso disciplinario que se les sigue de oficio ante el Tribunal Sumariante, Teresa Rosquellas Fernández y Oswaldo Fong Roca, vocales de la Corte Superior de Chuquisaca, aducen:

a) El proceso disciplinario mencionado se sustancia con arreglo a lo dispuesto por los arts. 39 inc.14) y 42 inc.1) de la Ley del Consejo de la Judicatura (LCJ). El primero establece como falta muy grave la actuación en proceso que no sea de su competencia o cuando ésta hubiere sido  suspendida o la hubiere perdido, y el segundo, señala a  una Comisión del Consejo de la Judicatura  como autoridad competente para sustanciar procesos e imponer sanciones por faltas muy graves o graves comprendidas en el art. 40 incs. 2), 3), 6), 7) y 9) de la LCJ.

 

b) Los arts. 53, 54 y 55 de dicha Ley implementan las sanciones  respectivas; el primero de ellos fue declarado inconstitucional,  por lo que las faltas muy graves han quedado sin sanción. En tanto, los siguientes preceptos establecen las sanciones de suspensión del ejercicio de funciones de uno a doce meses sin goce de haber; el apercibimiento y multas del 20% al 40%  tratándose de  faltas graves y leves, respectivamente.

c)  El Reglamento de Procesos Disciplinarios del Poder Judicial (RPDPJ), aprobado por Acuerdo 32/2000 de 28 de marzo, en su art. 22 inc. 1) numeral 14, repite la tipificación de la falta muy grave anteriormente expresada, mientras que su art. 26, señala como sanciones la destitución en caso de faltas muy graves cometidas por funcionarios  que no sean vocales ni jueces, y si lo son tal sanción estará determinada por ley, pero,  el art. 53 de la LCJ que establecía la sanción para faltas muy graves, ha sido declarado inconstitucional, de lo que se infiere que ni la Ley del Consejo de la Judicatura ni el Reglamento prevén sanción alguna si el proceso es contra un vocal.

d) Sin embargo -continúa- el último acápite del art. 26 del RPDPJ  dispone  que cuando la sanción sea emergente de un proceso instaurado contra funcionario judicial por la comisión de faltas muy graves, se tendrá en cuenta la norma vigente al momento de dictar resolución, o sea que se juzga sobre una determinada falta muy grave, cuya sanción no se conoce de antemano, sino que estuviese por venir o establecerse en el futuro, pues no hay norma legal que la establezca al momento de habérsela cometido, de forma que  “se va a juzgar pero no se sabe ni conoce cómo se va a sancionar”. Existe un vacío en la Ley del Consejo de la Judicatura y en el Reglamento de Procesos Disciplinarios del Poder Judicial que no se puede llenar por analogía ni de otra forma, dado que toda sanción tiene por única fuente la ley, ninguna sanción puede aplicarse si no hay reserva legal.

e) Manifiestan que no obstante lo expresado, el art. 27 del RPDPJ dice que es competencia del Tribunal Sumariante por delegación del Consejo de la Judicatura, determinar las sanciones  atendiendo los principios rectores de ese Reglamento y la gravedad de la acción u omisión,  sin tomar en cuenta que  no puede dejarse el establecimiento de  la sanción a un tribunal, no se puede revestir a ninguna instancia la facultad de establecer ab libitum una sanción, así sea con la observancia de los principios rectores del Reglamento o la gravedad de la falta. Cabe recordar que  los arts. 54 y 55 de la LCJ determinan las sanciones en función de las faltas, y el  propio RPDPJ  en su art. 26 inc.2)  dice que es la ley la que establece las sanciones para faltas muy graves cometidas por vocales y jueces.

f)  Arguyen que debe respetarse el mandato del art. 16.IV de la CPE que dispone que la condena penal debe fundarse en una ley anterior al proceso y sólo se aplicarán las leyes posteriores cuando sean más favorables al encausado porque que nadie puede ser condenado a sufrir ninguna pena, así sea disciplinaria, sin juicio previo, y la pena debe estar previamente determinada en función al hecho, sin que se pueda esperar que en el futuro sea adoptada. No puede existir una falta sin una ley que la  tipifique, ni puede haber sanción si ella no está formalmente prevista en la ley. Asimismo, se debe recordar que el art. 35 de la CPE proclama el reconocimiento de otros derechos más allá de los que están enunciados en su propia  normativa.

g) Alegan que  si la Ley del Consejo de la Judicatura ha tipificado las faltas en leves, graves y muy graves, y la  sanción para estas últimas contenida en el art. 53 de dicha Ley ha sido declarada inconstitucional, resultan inconstitucionales los arts. 26 inc. 2), 26 último acápite, 27 y 84 inc. 5)  del RPDPJ,  pues no solamente rebasan el techo legal de la Ley del Consejo de la Judicatura sino los arts. 14, 16.IV, 35, 122 y 123 numeral 3 y parágrafo II, y 228 de la CPE, siendo que esta última norma determina la supremacía constitucional sobre las leyes y de éstas sobre las demás disposiciones desconociendo además lo dispuesto por SC 011/99, de 18 de octubre y su carácter vinculante.

De acuerdo a lo expuesto, solicitan  se admita el recurso interpuesto y se remitan antecedentes al Tribunal Constitucional.

I.1.2. Trámite procesal del incidente y Resolución del Tribunal Sumariante.

Corrido en traslado  el incidente, el Director Nacional interino de la Unidad de Régimen Disciplinario del Consejo de la Judicatura (URD), por memorial  presentado el 9 de noviembre de 2004 (fs. 54 a 61), adujo:

a) La Corte Suprema de Justicia en dos oportunidades consecutivas en forma expresa, ha declarado que los vocales recurrentes han obrado luego de haber perdido competencia, lo que constituye falta muy grave reiterada, de modo  que en  cumplimiento de lo ordenado por Auto Supremo 146, de 17 de marzo de 2004, se sugirió la apertura de proceso, conformándose el Tribunal Sumariante por Resolución 220/2004, de 7 de septiembre, firmada por el Pleno del Consejo de la Judicatura. Dicho Tribunal dispuso tal  apertura por Auto de 30 de septiembre de 2004 por la supuesta falta prevista en el art. 39 inc.14) de la LCJ. A la conclusión del periodo probatorio las autoridades procesadas plantearon el recurso incidental de inconstitucionalidad sin cumplir los requisitos legales, por cuanto  no existe ninguna duda sobre la constitucionalidad de la disposición a ser aplicada en el proceso disciplinario; a más que no mencionan las normas constitucionales que estuvieran siendo infringidas.

b) En cuanto a las sanciones, el propio Tribunal Constitucional ha señalado que éstas  son las normadas en los arts. 54 al 56 de la LCJ, en su SC 050/2000 de 25 de julio, sin que sea cierto que se pretende sancionar con una sanción inexistente. El art. 27 del RPDPJ no  da una “facultad libertina” al Tribunal Sumariante  sino que es una competencia que tiene para determinar la sanción que corresponda según la gravedad del hecho, de lo que se desprende que esa norma “no tiene ni atisbo de inconstitucional”.

Solicita se rechace el recurso.

Mediante Auto  de 11 de noviembre de 2004 (fs. 62  y 63),  el Tribunal Sumariante admitió el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad promovido por los vocales, y dispuso se eleven antecedentes al Tribunal Constitucional.

I.2.  Trámite en el Tribunal Constitucional.

Recibido el expediente el 16 de noviembre de 2004 (fs. 64 vta.), y sorteado legalmente (fs. 65), se suspendió el cómputo del plazo para emitir fallo, por AC 680/2004-CA, de 14 de diciembre, para poner el recurso en conocimiento de Eduardo Rodríguez Veltzé, Presidente del Consejo de la Judicatura, como personero del órgano que generó la norma impugnada, lo que se hizo el  20 de diciembre conforme consta en la diligencia de fs. 84. Dicha autoridad, por escrito presentado el 7 de enero de 2005 (fs. 87), expresó que se excusó del conocimiento del proceso disciplinario  en el que se ha promovido este recurso, excusa que fue declarada legal.

A través de la SC 0007/2005, de 17 de enero (fs. 94 a 102), este Tribunal dispuso la nulidad de obrados hasta la  instancia en que el recurso sea promovido por el Tribunal Sumariante cumpliendo los requisitos legales y subsanando los defectos establecidos en dicho fallo.

El Tribunal Sumariante,  por Auto de 26 de enero de 2005 (fs. 108 y 109),  admitió el incidente de inconstitucionalidad y lo promovió ante el Tribunal Constitucional, con estos fundamentos: a) el Tribunal Sumariante “no tiene norma con que trabajar en cuando a la sanción se refiere, tomando en cuenta que el art. 53 de la Ley 1817 fue declarado  inconstitucional”, por lo que no existe ley que determine la sanción para el hecho seguido de oficio por la URD, existiendo un vacío de la ley sobre ese caso; b) el art. 27 del RPDPJ señala que la pena se determinará en atención a las circunstancias que rodearon el hecho, pero no existe norma que sancione una falta muy grave, de manera que no existen los parámetros que la propia ley autoriza para fijar la sanción; c) el Tribunal Sumariante ha sido nombrado después de haberse cometido la supuesta falta, lo que atenta contra las normas contenidas en los arts. 14, 16-IV, 35, 122 y 123.3-II de la CPE.

A través del AC 110/2005-CA, de 10 de marzo (fs. 116),  la Comisión de Admisión anuló el sorteo realizado el 10 de febrero, ordenando se efectúe uno nuevo, luego que la Comisión de Admisión se  pronuncie sobre el caso.

Por AC 135/2005-CA, de 30 de marzo,  la Comisión de Admisión admitió el recurso y dispuso se proceda al sorteo del expediente.

Por Acuerdo Jurisdiccional 047/2005 de 23 de mayo, se amplió el plazo procesal, hasta el 15 de junio de 2005, estando en consecuencia la Resolución pronunciada dentro del plazo legal. 

II. CONCLUSIONES

Hecha la revisión de los antecedentes, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1.  Por Informe URD 12/2004, de  29 de marzo de 2004 (fs. 37 y 38), el Director de la URD del Consejo de la Judicatura, sugirió  al Pleno de dicho órgano,   se inicie proceso disciplinario contra los vocales Oswaldo Fong Roca y Teresa Rosquellas Fernández por la falta disciplinaria prevista en el art. 39-14) de la LCJ.

II.2.  El Pleno del Consejo de la Judicatura, por Resolución 220/2004, de 7  de septiembre (fs. 41 y 42),  dejó sin efecto la Resolución 080/2004, de  21 de junio, por la que se designó a Víctor Sánchez Sea, Director Distrital, como  Presidente del Tribunal Sumariante, por estar comprendido en  el proceso cuyo Auto de Vista fue emitido por los vocales procesados disciplinariamente -ahora impetrantes-  y designó como Tribunal Sumariante a Isidro Orellana Agreda y Silvestre Iñiguez Meneses, vocales de la Corte Superior de Potosí, y Mario Molina Guzmán, Asesor Legal de Presidencia del Consejo de la Judicatura.

II.3.  En 30 de septiembre de 2004 (fs. 46), el Tribunal Sumariante dispuso la apertura de sumario disciplinario contra los vocales impetrantes señaló audiencia para  la recepción de su declaración informativa y abrió el término de prueba de 15 días computables desde la última citación.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El presente recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad es promovido contra los arts. 22.I.14, 26.2 y último acápite, 27 y 84.5) del Reglamento de Procesos Disciplinarios por ser presuntamente contrarios a lo previsto en los arts. 14, 16.IV, 35, 122, 123.3) y parágrafo II, de la  CPE. Corresponde analizar si el caso formulado se adecua a la naturaleza y a los alcances del recurso incidental de inconstitucionalidad contemplado en la Ley del Tribunal Constitucional, y, de ser así, si la vulneración acusada es evidente.

III.1. El artículo 59 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), establece que el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad "procederá en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos...", lo que significa que el recurso sólo procede cuando la disposición legal sobre cuya constitucionalidad exista duda, tenga que ser necesariamente aplicada a la resolución del caso dilucidado dentro del proceso judicial o administrativo.

        

En la disposición transcrita, se encuentran los aspectos que de manera ineludible deben ser considerados para formular el incidente de inconstitucionalidad. El primero se refiere a que debe existir un proceso administrativo o judicial instaurado dentro del que se pueda promover la acción. El segundo aspecto es que la ley, decreto o resolución de cuya constitucionalidad se duda, tenga que ser aplicada a la decisión final del proceso; pues al tratarse, precisamente, de un recurso que se plantea dentro de un proceso concreto, lo que se busca es que en la resolución del mismo no se aplique una norma inconstitucional, por lo que, si es planteado contra una norma que no será aplicada al fallo del asunto, deberá ser rechazado de plano por el juez o tribunal respectivo.

En ese contexto, se tiene que el presente recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad  ha sido promovido en un proceso disciplinario  seguido contra los vocales impetrantes, que están siendo procesados por una falta tipificada por el art. 39 de la LCJ como muy grave, de modo que es innegable que, al momento de emitir la resolución que corresponda, el Tribunal Sumariante,  de encontrar a los procesados responsables de la falta que se les atribuye, tendría que aplicar una sanción, y, versando precisamente el  recurso sobre una presunta falta de  sanción  en la ley para  ese  supuesto, resulta innegable que las disposiciones impugnadas tendrían que ser consideradas y aplicadas por el citado Tribunal,  con lo que queda claro que tales normas tendrían que aplicarse al caso  concreto,  aspecto que permite ingresar a conocer y resolver el fondo de la problemática planteada.

III.2. Contexto legal de las normas impugnadas

El Consejo de la Judicatura es el órgano administrativo y disciplinario del Poder Judicial. La Ley 1817 de 22 de diciembre de 1997 establece su estructura, organización y funcionamiento, así como los sistemas administrativo, disciplinario, de recursos  humanos y el régimen económico financiero del mismo. La citada Ley, en su art. 13.V.1 le atribuye competencia para ejercer potestad disciplinaria sobre vocales, jueces, personal de apoyo y funcionarios administrativos. El  numeral VI.1 de la misma norma le faculta a elaborar, aprobar y modificar reglamentos, y en su caso, dejarlos sin efecto por mayoría absoluta de votos.

         El art. 37.I de la LCJ establece que todo funcionario judicial es responsable civil, penal y disciplinariamente por las acciones u omisiones que obstaculicen el normal desenvolvimiento de las actividades del Poder Judicial o atenten  a la correcta y oportuna administración de justicia. El art. 38 clasifica las faltas disciplinarias en muy graves, graves y leves. El art. 39  en su numeral 14, tipifica como falta muy grave la actuación en proceso que no sea de su competencia o cuando ésta hubiere sido suspendida o la hubiere perdido.

         En lo que concierne a este asunto, el art. 42 LCJ dispone que es autoridad competente para sustanciar los procesos disciplinarios e imponer las consiguientes sanciones por faltas muy graves, una Comisión del Consejo de la Judicatura.

El Capítulo III  el Título V de la LCJ, se refiere a la imposición de sanciones. El art. 53 determinaba que “De conformidad  a lo dispuesto por el artículo 116 parágrafo VI de la Constitución Política del Estado, los funcionarios judiciales que hubieran cometido faltas muy graves en el ejercicio de sus funciones y sobre quienes hubiere recaído sentencia ejecutoriada, serán sancionados con la destitución de sus cargos”. Sin embargo, este precepto ha sido declarado inconstitucional por SC 011/99, de 18 de octubre de 1999, por ser contrario al art. 116.VI de la CPE.

Los arts. 54 y 55 de la Ley analizada, establecen las sanciones  para las faltas graves y para las faltas leves, respectivamente; y el art. 56 determina una sanción para el funcionario que incumpliere la obligación de denuncia, procesamiento o ejecución de una sanción.

A través del Acuerdo 32/2000, de  28 de marzo de 2000, el Pleno del Consejo de la Judicatura aprobó el  Reglamento de Procesos Disciplinarios del Poder Judicial (RPDPJ), cuyo art. 1 señala que el referido Consejo ejerce la función disciplinaria en el Poder Judicial desarrollando sus atribuciones con independencia funcional en todo el territorio nacional. Su competencia se enmarca dentro de lo establecido por el Título Tercero de la Constitución Política del Estado y las leyes de la República, especialmente la Ley del Consejo de la Judicatura. El art. 2 señala que dicho Reglamento tiene por finalidad regular los procedimientos y sanciones emergentes de la comisión u omisión de faltas muy graves, graves y leves,  previstas en la mencionada Ley y otras.

Las faltas muy graves señaladas por la Ley del Consejo de la Judicatura, se encuentran repetidas en  el art. 22 parágrafo I de la LCJ -aunque varios de sus incisos fueron declarados inconstitucionales por SC 050/2000 de 25 de julio- contemplando  su inciso 14 la conducta establecida por el art. 39 inc.14) de la  referida ley.

En el Título Tercero del RPDPJ, sobre las sanciones, el Capítulo I,  relativo a sus clases, establece el art. 26, que dice:

“ARTICULO 26. ENUMERACIÓN.

Son sanciones principales:

1.  Destitución, en caso de faltas muy graves cometidas por funcionarios judiciales que no sean Vocales ni Jueces.

2.  La sanción en caso de Faltas Muy graves cometidas por Vocales y Jueces estará determinara por Ley.

3.  La suspensión de uno a doce meses, en casos de faltas graves.

4.  Multa de hasta el 20% del haber de un mes o  apercibimiento, en casos de faltas leves.

En la suspensión de los casos 2 y 3 el funcionario suspendido quedará inhabilitado, bajo la prohibición del art. 6 de la Ley de Organización Judicial, mientras cumpla con la sanción.

La suspensión del ejercicio de la función como medida preventiva, procederá en casos de faltas muy graves y graves y cuando sea necesaria para evitar la obstaculización en la averiguación de la verdad, con retención de haberes mientras dure la medida preventiva, la misma que no podrá durar más de 60 días, bajo responsabilidad de los Tribunales.

Cuando la sanción sea emergente de proceso disciplinario instaurado a funcionario judicial jurisdiccional (Vocal o Juez), por la comisión de Faltas Muy Graves, se tendrá en cuenta la norma vigente al momento de dictar resolución”.  (las negrillas son nuestras)

 

El art. 27 del RPDPJ, también impugnado, reza:

“ARTÍCULO 27. DETERMINACIÓN DE LAS SANCIONES

Es de competencia del Tribunal Sumariante, por delegación del Consejo de la Judicatura, determinar las sanciones, atendiendo los principios rectores del presente reglamento y la gravedad de la acción u omisión”.

El art. 84 del Reglamento, dispone que vencido el término de prueba, el Tribunal Sumariante pasará a deliberar y dictará el respectivo fallo en el plazo improrrogable de diez días, el mismo que podrá declarar probada o improbada la acusación. El parágrafo II de esta norma enumera los requisitos del contenido de la resolución final, expresando en su numeral 5) -objetado por los incidentistas-: “5. Aplicar la sanción, considerando la existencia o no de agravantes y atenuantes”.

III.3. Ámbito sancionador administrativo.- Principio de legalidad de la potestad punitiva

El mundo de las infracciones y sanciones administrativas, esto es, la disponibilidad por las administraciones públicas de potestades sancionadoras, tiene un desarrollo  acorde a  las necesidades que día a día se presentan para que el Estado pueda, mediante sus autoridades, establecer sanciones en la vía administrativa.

Es necesario distinguir entre sanciones administrativas y sanciones penales. Hay que reconocer que en cada caso que se han atribuido a la administración facultades sancionadoras, el legislador no ha procedido por puro arbitrio, sino de acuerdo con un criterio que evidencia el nexo común que une todos estos supuestos. Y en la materia que se trata este nexo no puede ser otro que el hecho de que la sanción se imponga precisamente para reprimir transgresiones que se han producido en un campo cuya competencia y cuidado ha sido previamente encomendado a la Administración. La configuración de la administración como un poder jurídico (y en tal sentido autosuficiente), postula esta potestad sancionadora.

Son distintas  las sanciones penales y administrativas en razón de su naturaleza,  es decir, con carácter sustancial o cualitativo,  diferencia que se puede establecer en una conjunción de elementos, y así se pueden distinguir: a) en razón al distinto ordenamiento infringido; 2) junto a la vulneración del ordenamiento administrativo, la infracción se manifiesta o contiene una lesión de interés cuyo cuidado se atribuye y compete a la administración, en la infracción penal se lesionan los derechos subjetivos del individuo, de la colectividad, del Estado e incluso puede afectar a intereses administrativos del propio Estado; 3) la diferencia en cuanto a la imputabilidad, sólo personas físicas para las infracciones penales, y para las administrativas, tanto pueden ser personas física -tal el caso de un servidor público- como jurídicas. Sin embargo, ambas son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, y como tales, deben cumplir ciertas condiciones para ser válidas, legales.

Esa potestad punitiva administrativa  debe observar las garantías básicas de orden material y formal, con particular atención a su problemática en determinados ámbitos -facultad sancionadora a los servidores públicos por  conductas asumidas en el ejercicio de sus funciones, por ejemplo- y  el momento de la aplicación de las normas mediante la interdicción de la interpretación extensiva o analógica.

a) Garantía formal: La reserva de ley

 

El principio de legalidad es el principal límite impuesto por las exigencias del Estado de Derecho al ejercicio de la potestad punitiva e incluye una serie de garantías para los ciudadanos que genéricamente pueden reconducirse a la imposibilidad de que el Estado intervenga en materia sancionadora más allá de lo que le permite la ley. Esta formulación tan amplia se concreta  en el contenido esencial del principio y en diferentes derivaciones del mismo que conforman las distintas  garantías individuales  De esta forma, el contenido esencial del principio de legalidad en materia sancionadora radica  en que no puede sancionarse  ninguna conducta ni imponerse  sanción alguna que no se encuentre establecida en la ley. Sin embargo, la mera existencia de una ley no garantiza el cumplimiento del principio de legalidad en la aplicación de una sanción, como demuestra el hecho de que la existencia de leyes e incluso, la proclamación formal del principio de legalidad hayan convivido en regímenes autoritarios  junto a la constante violación de los derechos individuales. Precisamente para evitar que el principio de legalidad sea una proclamación vacía de contenido, la ley debe reunir una serie de requisitos que generalmente se resumen en la necesidad que se sea escrita, previa a la realización de los hechos que se pretende sancionar y estricta, esto es, que establezca claramente las características del hecho punible y su sanción. (Francisco Muñoz C. y Mercedes García Arán, Derecho Penal, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000).

El principio de legalidad penal consagrado en el aforismo nullum crimen, nulla poena sine lege, cuya plena consolidación pertenece al nacimiento del derecho penal moderno,  es  el principio tradicionalmente reconocido y aceptado como inherente al Estado Democrático de Derecho, sobre el cual se sustenta la estricta legalidad que se predica del derecho penal, característica con la que se garantiza la no aplicación de la analogía jurídica en materia penal, la libertad de quienes no infringen la norma, y la seguridad para quienes lo hacen de que la pena que se les imponga lo será por parte del juez competente, quien deberá aplicar aquélla previamente definida en la ley.  En el seno de la potestad sancionadora general, a diferencia de los delitos, las sanciones administrativas admiten su regulación mediante una norma reglamentaria, pero con la condición que ésta ha de estar necesariamente basada en una ley, que ha de determinar  el alcance y contenido de la norma reglamentaria, los elementos esenciales de la conducta antijurídica, y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. No cabe una remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley (Federico A. Castillo Blanco, Función Pública y  Poder Disciplinario del Estado. Civitas, Madrid, 1992, p.244.)

 

En esa perspectiva, para la realización del principio de legalidad, encuentran espacio propicio y efectivo para su pleno desarrollo otros principios que se derivan de él, tales como el de reserva legal y el de tipicidad. El primero, el principio de reserva legal, implica en el Estado Democrático de Derecho,  que él único facultado para producir normas de carácter penal es el legislador, pues además de ser esa su función natural en desarrollo del principio de división de poderes, en él se radica la representación popular, la cual es esencial en la elaboración de todas las leyes, pero muy especialmente en las de carácter penal, que deben estar precedidas de un proceso público de debate y aprendizaje en la concepción y ejecución de las políticas criminales, es decir una elaboración más democrática.   El principio de legalidad es expresión no solo del Estado de Derecho, sino también de las exigencias del Estado Democrático, pues gracias a su inflexible respeto pueden llegar a estar representados los intereses de todos los miembros de la comunidad en la elaboración de la política criminal.  En materia relativa a la potestad sancionadora en el ámbito administrativo, deben también respetarse los mencionados principios, dado que a nadie podrá sancionarse por una conducta que no  estaba contemplada como falta o infracción antes de  ser cometida por el sujeto y tampoco podrá imponerse sanción alguna que no haya estado expresamente contemplada y atribuida a la conducta.

Respecto del principio de tipicidad, que también deriva del principio de legalidad,  este principio busca que las personas a quienes las normas van dirigidas, conozcan hasta dónde va la protección jurídica de sus actos.  Se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria. 

La aplicación de la ley requiere que el intérprete establezca el sentido de las normas para determinar qué supuestos se encuentran recogidos por éstas. Por tanto el intérprete y en su caso, el juez, no puede desbordar los límites de los términos de la ley y aplicarla a supuestos no previstos en la misma, porque con ello violaría claramente el principio de legalidad. Lo anterior viene expresado por la   prohibición de analogía, que expresa que las leyes penales no se aplicarán a casos distintos a los comprendidos expresa y taxativamente en ellas.

III.4. El principio de legalidad en  la jurisprudencia de este Tribunal

El Tribunal Constitucional en uniforme jurisprudencia ha definido el contenido y alcances del principio de legalidad, y en el ámbito sancionador del Estado, la SC 22/2002, de  6 de marzo,  ha declarado que:

“...los arts. 89 y 90 del Reglamento -impugnado en el Recurso-, en el marco de la tipificación indirecta a la que se ha referido en el punto V.2 de este Considerando, por remisión de la Ley N° 1333, establece la tipificación de las infracciones o ilícitos administrativos, asimismo establece las sanciones respectivas, entre ellas la multa, el decomiso de bienes y productos, así como de los instrumentos que se utilicen de manera directa para la comisión de la infracción. Esa tipificación cumple con el requisito de la garantía material, sobre la que debe estructurarse un Sistema Administrativo Sancionador, como el que instituye la Ley N° 1333; pues se inscribe el principio de la seguridad jurídica y la garantía constitucional del debido proceso por cuanto cumple con la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. En consecuencia no puede calificarse de inconstitucional las disposiciones legales referidas”. 

La SC 57/2002, de 5 de julio, ha remarcado:

“...El decomiso como sanción administrativa se inscribe en el Régimen Administrativo Sancionador que tiene el Estado; empero una condición de validez es que sea establecido en el marco del principio de legalidad y cumpla con los requisitos esenciales exigidos para su aplicación, como son: a) la garantía formal expresada en el resguardo del principio de la reserva legal en la medida en que es la Ley la que contiene las normas que tipifican las conductas como ilícitos o infracciones administrativas, así como las sanciones; y b) la garantía material que en resguardo del principio de la seguridad jurídica se expresa en la necesaria tipificación de las conductas y el establecimiento de las sanciones tanto en forma directa, a través de las normas contenidas en la Ley, cuanto por remisión conocida como tipificación indirecta”. (las negrillas son nuestras).

III.5. Análisis de las normas impugnadas del Reglamento de Procesos Disciplinarios del Poder Judicial

Debe partirse de la premisa que el principio de legalidad debe estar presente y ser respetado en todo cuerpo normativo que contenga la  tipificación de faltas y sus consiguientes sanciones, lo que abarca, lógicamente, al ámbito administrativo, es decir que  tanto en las leyes como en los reglamentos de procesos administrativos de las diversas entidades del sector público, debe observarse el merituado principio. Tomando ese punto de partida,  se realiza a continuación el contraste entre las normas tachadas de inconstitucionales por los incidentistas y los preceptos constitucionales invocados como  vulnerados.

a) La norma contenida en el art. 22.I.14 del RPDPJ, impugnado por  los impetrantes, que  señala que se considera falta muy grave la actuación en proceso  (del juez o vocal) que no sea de su competencia o cuando ésta hubiere sido suspendida o la hubiere perdido, no  vulnera ninguna de las  disposiciones de la Constitución aludidas en el recurso, por cuanto no atenta contra el derecho al juez natural ni el debido proceso, no desconoce otros derechos  no  enunciados en la Constitución Política del Estado, ni atenta contra la composición y atribuciones del Consejo de la Judicatura, o sea que no conculca los arts. 14, 16.IV, 35, 122, 123.3) de la CPE, y tampoco  contradice  la  jerarquía normativa consagrada por el art. 228 de la Ley Fundamental, sino que simplemente reitera la falta tipificada en el art. 39.14 de la LCJ.

b) El art. 26 inc. 2) del RPDPJ, al determinar que la sanción en caso de faltas muy graves cometidas por vocales y jueces, “estará determinada por Ley”, tampoco  es contraria a las normas constitucionales señaladas por los impetrantes siempre que sea interpretada en sentido que, al haberse declarado inconstitucional el art. 53 de la LCJ, que  establecía la sanción a las faltas muy graves, tendrá que emitirse nueva Ley de la República que determine la sanción a imponerse en el caso referido. A ese entendimiento se arriba al  examinar que en  toda la Ley del Consejo de la Judicatura, era solamente el anotado art. 53 que contemplaba la sanción para las faltas muy graves, de manera que, como ese artículo fue declarado inconstitucional con efecto derogatorio como determina nuestro ordenamiento jurídico, no  existe en los hechos  norma de igual jerarquía normativa -Ley- que señale la sanción que tendría que aplicarse en  ese caso, sin que  quepa la  posibilidad de aplicar alguna otra “por analogía”, figura que está proscrita en materia sancionatoria, ya sea penal o administrativa.

Este Tribunal considera que no es posible declarar la inconstitucionalidad de la disposición estudiada por cuanto no contiene ningún aspecto que contravenga la Ley Fundamental en los preceptos  invocados en el recurso, sino que podría eventualmente dar lugar a considerar o interpretar  que la “Ley”  que refiere, estaría consignada en su sentido  material, es decir, como disposición emitida por  alguna autoridad, pero no en sentido formal, como  instrumento pronunciando por el  Congreso Nacional, de ahí la necesidad de establecer la interpretación que debe darse en sentido que la sanción a imponerse por faltas muy graves deberá ser aquella categóricamente señalada en una Ley de la República, emitida por  el  Congreso Nacional.

La determinación contenida en el último acápite o párrafo del art. 26 del RPDPJ,  respecto a que, cuando la sanción sea emergente de proceso disciplinario instaurado a funcionario judicial jurisdiccional (vocal o juez), por la comisión de faltas muy graves, se tendrá en cuenta la norma vigente al momento de dictar resolución, es constitucional siempre y cuando sea interpretada en sentido que  la norma vigente aludida sea beneficiosa para el procesado, conforme prevén los arts. 16.IV y 33 de la CPE, que establece el principio de favorabilidad, aplicable  también a materia administrativa, caso contrario se aplicaría la norma vigente en el momento de la imposición de la sanción.

c)  El art. 27 del RPDPJ faculta al Tribunal Sumariante, “por delegación del Consejo de la Judicatura”, a determinar las sanciones atendiendo los principios rectores del  Reglamento y la gravedad de la acción u omisión.

Esta disposición puede ser interpretada de dos formas, a saber: primera, puede entenderse que el art. 27 del RPDPJ permite al Tribunal Sumariante que, en conocimiento y resolución de procesos iniciados por faltas leves y graves, a tiempo de  determinar la sanción a imponer, tenga en cuenta los principios de legalidad, debido proceso, interpretación favorable, presunción de inocencia, celeridad y otros reconocidos en los arts. 3 al 9 de tal Reglamento,  y la gravedad de la acción u omisión,  que son aspectos que determinan ciertamente, la aplicación de la sanción al caso concreto, dado que cada asunto es diferente de otro. Empero, la segunda interpretación que podría  darse de este articulado, es que, al  no existir en la Ley 1817 una sanción para las faltas muy graves cometidas por jueces y vocales, esta norma estaría supliendo la  voluntad y decisión del legislador para fijar la sanción, al otorgar al Tribunal Sumariante,  la potestad de “determinar” una sanción para ese supuesto, en base a una delegación del Consejo de la Judicatura, órgano que, además, no tiene competencia para establecer sanciones, siempre  de acuerdo al contenido y alcances del principio de legalidad. Resultaría más apropiado que la norma hubiera señalado la facultad de “aplicar” la sanción  establecida en la Ley, pues el término “determinar” también contribuye a arrogar esta segunda interpretación  que, así interpretada, resultaría contraria al tantas veces mencionado principio  de legalidad consagrado por el art. 16.IV  de la CPE.

Entonces, es imprescindible establecer la interpretación desde y conforme a la Constitución para el art. 27 del RPDPJ, que es  la primera referida, sin que sea admisible desde una perspectiva constitucional ni legal, que el Tribunal Sumariante tenga libertad plena y discrecionalidad para fijar una sanción que no está previamente señalada en forma clara y escrita en la Ley correspondiente para las faltas muy graves,  dado que el principio de legalidad garantiza la seguridad jurídica de los ciudadanos y las ciudadanas por cuanto les permite conocer cuándo y por qué motivos pueden ser objeto de penas o sanciones ya sean privativas de la libertad o administrativas  o de otra índole evitando de esta forma toda clase de arbitrariedad o intervención indebida por parte de las autoridades respectivas.

d) Finalmente,  el art. 84.II.5 del RPDPJ, es una norma que enumera los requisitos de la Resolución final a dictar el Tribunal Sumariante, señalando como potestad suya, aplicar la sanción, considerando la existencia o no de agravantes y atenuantes. En cuanto a esta disposición también debe entenderse que la facultad que reconoce al Tribunal Sumariante  podrá ser ejercida cuando la ley establezca la sanción para la falta respectiva. Dicho de otro modo, cuando se trate de la Resolución emitida en  procesos sobre faltas leves y graves, podrá el Tribunal aludido, aplicar la sanción prevista en la Ley del Consejo de la Judicatura, considerando las circunstancias que agraven o atenúen la sanción; pero cuando se trate de faltas muy graves, al haberse declarado inconstitucional el art. 53 de esa Ley, no podrá aplicar ninguna otra sanción ni por analogía, siguiendo y respetando el principio de legalidad, porque la facultad que contempla  la disposición analizada, se limita a  reconocer que el Tribunal Sumariante  efectúe una valoración de la conducta del  funcionario procesado, las pruebas presentadas, y según ello, establezca la sanción  que su criterio le aconseje, de entre las determinadas previamente en la ley, siendo ésta, por tanto, la  interpretación que debe darse a la norma indicada.

III.6. Exclusivamente a modo de aclaración, se deja sentado que el argumento  expresado por el Tribunal Sumariante para promover el recurso,  en el Auto de 26 de enero de 2005 resumido en el inciso c) del apartado I.2.3. de la presente Sentencia, no constituye un motivo sobre el que pueda sustentarse la admisión del incidente, por cuanto la conformación del Tribunal Sumariante no  fue impugnada por los impetrantes, ni podría ser objeto  de un recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad.

De todo lo expuesto, se concluye que el art. 22.I.14) del RPDPJ, no contraviene las normas de la Constitución señaladas por los interesados; los arts. 26.2), 27 y 84.II inc. 5)  del RPDPJ, son constitucionales siempre que sean interpretados conforme se ha expuesto en este fallo; y el art. 26 último párrafo es contrario a lo dispuesto por los  arts. 16.IV y 228 de la CPE.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los artículos 120.1ª de la CPE; arts. 7 inc.2 y 59 y siguientes LTC, declara:

1º      LA CONSTITUCIONALIDAD del art. 22.I.14) del RPDPJ;

2º      LA CONSTITUCIONALIDAD  de los arts. 26 inc.2) y último acápite, 27 y 84.II inc.5)  del RPDPJ,  en tanto sean interpretados en su aplicación conforme a los lineamientos constitucionales y legales  expresados en la presente Sentencia.

  

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera

PRESIDENTE

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

DECANA

Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano

MAGISTRADO