SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0142/2010-R

         Al respecto, de la revisión de los antecedentes presentados, se evidencia que en efecto la accionante anunció en un primer momento, tanto a la Jueza Sumariante como al Director Ejecutivo a.i. del INASES, que si no se cumplía la Resolución de amparo constitucional a su favor, interpondría la acción penal respectiva por incumplimiento, para luego y ante la persistente actuación del demandado, presentar denuncia ante la Sala Civil Cuarta de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, por desobediencia al recurso de amparo, solicitando conminatoria sin perjuicio de remitirse obrados al Ministerio Público y luego interponer querella criminal contra los demandados José Pedro Rivera Chávez y Cecilia Guachalla Ferrufino, por negarse a acatar la Resolución de amparo constitucional. Sobre el particular, cabe aclarar que el recurso y Resolución de amparo constitucional cuyo incumplimiento propició la interposición de la denuncia y la querella, fueron anteriores a la instauración del proceso administrativo interno que le siguió el INASES a la acionante, razón por la cual, no podría presumirse que el proceso penal hubiera sido interpuesto con la finalidad de inhabilitar a los autoridades que conocían el proceso administrativo; además, los demandados, fuera de su afirmación, tampoco demostraron este extremo.

Dentro de ese marco, de acuerdo a las normativa jurídica glosada en el Fundamento Jurídico III.4 aplicable al presente caso, ante la querella planteada contra la Jueza Sumariante y el Director Ejecutivo a.i. del INASES demandados, éstos debieron presentar en forma obligatoria excusa del conocimiento del proceso administrativo, en cumplimiento del art. 3.7 de la LAPCAF, que establece como causal de excusa y recusación la existencia de un litigio pendiente del juez con alguna de las partes, siempre que no hubiere sido promovido expresamente para inhabilitar al juez; y, si bien es evidente que el proceso penal por incumplimiento, es posterior a la iniciación del proceso administrativo interno, también se constató que esa situación constituye una causal sobreviviente, tanto de excusa como de recusación, máxime, si se considera, como se estableció en líneas precedentes, que la presunta mala fe de la accionante para la instauración de la acción penal es sólo subjetiva sin respaldo sólido.

En consecuencia, los demandados José Pedro Rivera Chávez y Cecilia Guachalla Ferrufino, ante la existencia de una causal sobreviviente prevista por ley, debieron excusarse, o en su caso, ante la recusación formulada por la accionante, correspondía allanarse a la misma; situación que no se dio, vulnerando los demandados el derecho de la accionante a un debido proceso administrativo; que, conforme señala la jurisprudencia constitucional, el debido proceso comprende: “…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar…” (SC 0418/2000-R de 2 de mayo); de lo que se deduce que su alcance abarca a los procesos administrativos y disciplinarios, comprendiendo además todas sus etapas o fases. En consecuencia, el debido proceso administrativo debe efectivizarse en todas las instancias en las que a las personas se les atribuya la comisión de un acto que vulnere la normativa vigente, aplicando el procedimiento previsto en la ley; en ese sentido, la comisión de faltas o contravenciones en las que incurran los funcionarios públicos da lugar al inicio de un debido proceso administrativo. En el presente caso, las autoridades demandadas, al considerar que la accionante incurrió en la comisión de faltas, debieron iniciar en su contra un proceso administrativo, como efectivamente ocurrió, pero también correspondía tramitarlo en observancia del debido proceso administrativo a fin de precautelar los derechos de la funcionaria procesada, atentando además de esa forma, contra el principio a la seguridad jurídica invocado por la accionante como un derecho, pero que en el marco de la Constitución Política del Estado vigente, constituye un principio rector del ordenamiento jurídico que emana del Estado de Derecho, conforme lo señala la doctrina: “…la seguridad jurídica debe hacer previsible la actuación estatal para el particular, tal actuación debe estar sujeta a reglas fijas. La limitación del poder estatal por tales reglas, es decir leyes, cuya observancia es vigilada por la justicia, es contenido especial del principio de estado de derecho” (Torsten Stein. Seguridad Jurídica y Desarrollo Económico. FKA).

Entendimiento que precisado por este Tribunal Constitucional, a través de su jurisprudencia, estableciendo la naturaleza y alcance del principio de seguridad jurídica en el nuevo texto constitucional; así, la SC 0070/2010-R de 3 de mayo, señala que: “…la seguridad jurídica como principio emergente y dentro de un Estado de Derecho implica la protección constitucional del ciudadano de la actuación arbitraria estatal, es decir que la esfera jurídica del ciudadano debe ser limitada, por seguridad jurídica, a través de reglas determinadas, refiriéndonos cuando hablamos de reglas también y en especial a las leyes, mismas que deben desarrollar los mandatos de la Constitución Política y además buscar en su contenido la materialización de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley Fundamental, procurando que no exista contradicción en el conjunto de normas jurídicas, para que de esa forma se otorgue seguridad jurídica al ciudadano, garantizando un orden jurídico que abarque al conjunto y esté libre de contradicciones, para que de esa forma sea previsible para la sociedad la actuación estatal; este entendimiento está acorde con el nuevo texto constitucional, que en su art. 178 dispone que la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta, entre otros, en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, probidad, celeridad.”.

Respecto a la Ministra de Salud codemandada, de igual forma se advierte que incurrió en lesión al debido proceso, ya que puesta en su conocimiento la revisión de la recusación planteada por la accionante, correspondía, por los fundamentos expuestos en el párrafo precedente, que declare legal la recusación presentada y nombre nuevas autoridades sumariante y de revisión a objeto de que sean éstas las que lleven adelante el proceso administrativo seguido contra la accionante, incumpliendo con la obligación establecida por la norma prevista en el art. 26.III del DS 26237, cuyo contenido dispone que: “Cuando la máxima autoridad ejecutiva de la entidad conozca recursos jerárquicos y se excuse o sea sujeto de recusación como consecuencia de éstos, corresponderá pronunciarse al máximo ejecutivo de la entidad que ejerce tuición. En caso de ser declaradas legales (…) designará a otro servidor público de igual jerarquía que la autoridad que se excusó o fue recusada para que conozca el recurso”; al contrario de ello, la Ministra de Salud, pese a ser de su conocimiento la querella instaurada contra las autoridades del INASES y por ende la existencia de una causal de recusación, declaró legal el “rechazo de la excusa” (sic), mediante Resolución MSD-05/2006, y dispuso que el Director Ejecutivo a.i del INASES, resuelva el recurso jerárquico sometido a su consideración.

Es pertinente sobre este punto, efectuar algunas aclaraciones respecto a las afirmaciones de la demandada en su informe, respecto a que no se consideró la recusación porque apeló a una normativa errónea o inexistente dentro del procedimiento de excusa, al invocar el art. 3 numerales 5, 7 y 11 de la “Ley 1970”, así como el cumplimiento del art. 26.III del DS 23318-A; y, además, la excusa no tiene trámite procesal alguno, siendo su cumplimiento potestativo y voluntario por parte de la autoridad que juzga, por lo que el Ministerio de Salud y Deportes no podía subsanar el error de la incidentista cuando pidió la excusa de la autoridad, pretendiendo que ese incidente sea entendido como una recusación. Al respecto, la Ministra de Salud codemandada, no observó el principio de informalismo que rige en materia administrativa, entendido como: “…la excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse después, (…) (Juan Francisco Linares, Derecho Administrativo, Editorial Astrea, pág. 348); la excusación referida, debe ser interpretada siempre a favor del interesado o administrado, pues traduce la regla jurídica in dubio pro actione, o sea, de la interpretación mas favorable al ejercicio al derecho a la acción, para asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Por consiguiente en virtud a ese principio de informalismo, la autoridad administrativa podrá interpretar el recurso no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados (Roberto Dromi, El Procedimiento Administrativo y Derecho Administrativo, ambos Ediciones Ciudad Argentina, págs. 78-79 y 846, respectivamente)” (SC 0642/2003-R de 8 de mayo).

De acuerdo al citado entendimiento, lo alegado por la Ministra demandada respecto a los errores formales en los que habría incurrido la accionante, no son atendibles; en razón a que por una parte, al haber invocado normas fuera de las que correspondían, no implica que la demandada no estaba obligada a revisar las normas pertinentes que sí fueron señaladas; asimismo, respecto al número de Decreto Supremo, dicho error también debe considerarse formal, pues la accionante citó la norma correspondiente, pero del Decreto Supremo que modificó el original DS 23318-A, asumiéndose que en el marco de sus funciones, tanto la codemandada como sus asesores, conocían perfectamente que la normativa invocada era la del Decreto modificatorio; por otra parte, en relación a la petición de excusa de la autoridad que conocía su proceso y no así recusación, tampoco es atendible lo señalado por la parte demandada, en sentido de que se demandó la excusa de la autoridad pretendiendo que ese incidente sea entendido como una recusación, ya que en virtud al principio de informalismo, la autoridad administrativa podrá interpretar el recurso no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del accionante, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados, y en este caso, es evidente que la accionante cometió un error formal al citar la excusa, cuando lo que pretendía desde el inicio de su proceso administrativo, era la recusación de los demandados.

Por consiguiente, la Ministra demandada incurrió en actuación ilegal y omisión indebida, por no cumplir con la obligación establecida por la norma prevista por el art. 26.III del DS 26237, al omitir revisar y corregir los errores advertidos en el trámite de recusación puesto a su conocimiento, pese a estar al tanto de los antecedentes, vulnerando con ello el derecho de la accionante a ser juzgada ante un juez imparcial, elemento que hace al debido proceso administrativo, sin respetar además el principio de seguridad jurídica conforme se precisó respecto a las autoridades del INASES demandadas.

Finalmente, no se constata que por las actuaciones ilegales y omisiones indebidas de las autoridades demandadas, por las que se otorga la tutela, se vulneró el derecho a la seguridad social, entendido como el conjunto de medidas tomadas por la sociedad, primordialmente por el Estado, para asegurar a las personas los medios de vida en caso de pérdida o reducción importante de los medios de existencia, causados por circunstancias no propiamente creadas voluntariamente, así como para garantizar todos los cuidados médicos necesarios. La accionante, tampoco acreditó con prueba alguna la lesión en el desarrollo del proceso administrativo seguido en su contra, en el que se analizó las actuaciones de los demandados referidas a las excusas y recusaciones que debieron observarse; en consecuencia, no corresponde otorgar la tutela solicitada respecto a este derecho.