DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0080/2014

Los consultantes, adjuntan la documental consistente en: a) Acta de sesión ordinaria 31/2013 de 5 de junio, cursante de fojas 43 a 44, mediante la que se acredita la elección de la Presidenta del Concejo Municipal del municipios de Santa Rosa del Yacuma; b) Acta de aprobación del proyecto de la Carta Orgánica Municipal de Santa Rosa del Yacuma, por parte del Honorable Concejo Municipal de Santa Rosa del Yacuma y Resolución Municipal (RM) 066/2013 de 15 de junio (fs. 40 y vta. y 41 a 42; y, c) Mediante la documental cursante de fs. 53 a 90 de obrados, se acredita la elaboración participativa del proyecto de norma básica institucional. En este marco, solicita a éste Tribunal, proceda al control previo de constitucionalidad correspondiente, conforme a lo establecido por la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y el Código Procesal Constitucional.

a)  Su carácter local y, por ende, su cercanía con los anhelos y necesidades cotidianas de la ciudadanía, como un rasgo propio de lo municipal que lo inviste de un elevado nivel de legitimidad y proximidad con los interés cotidianos de la población. Característica que puede ser compartida por otras ETA que también se definen por su naturaleza local (autonomías indígena originario campesinas por conversión desde lo municipal, por ejemplo). Este aspecto es tan importante en la gestión pública local, que es la propia Constitución la que reconoce, por ejemplo, que solo a nivel municipal "Las extranjeras y los extranjeros residentes en Bolivia tienen derecho a sufragar en las elecciones municipales, conforme a la ley, aplicando principios de reciprocidad internacional" (art. 27.II), esto en razón a que el vínculo del habitante de la localidad con su gobierno deviene de la proximidad; por consiguiente, a este nivel prima la condición de residencia antes que la de nacionalidad para el ejercicio del derecho político de elegir a las autoridades locales.

Así, el art. 60.I de la LMAD, define al Estatuto Autonómico como una norma institucional básica compleja, con un carácter doble: a) Dispositivo-dogmático, pues determina las características de identidad territorial (cultural, histórica, etc.), los valores y principios sobre los que se asienta su institucionalidad gubernativa, además de reconocer los derechos y deberes de los estantes y habitantes del nivel territorial del que se trate, siempre dentro de los límites constitucionales, como es lógico; y, b) Orgánico, generalmente más amplio, en el que desarrollan con mayor detalle las bases para la organización y funcionamiento de las entidades territoriales autónomas (gobiernos sub nacionales). La complejidad y obligatoriedad de los estatutos responde a la necesidad de inaugurar una autonomía sin precedentes formales en el país, proceso que exige de una dosis mayor de legitimidad territorial, por lo que se entiende que su concurrencia es ineludible y su contenido necesariamente pactado.

a)  Art. 108.II: "Las máximas autoridades ejecutivas, asambleas y concejos de las entidades territoriales autónomas, en el marco de sus competencias, solicitarán de forma expresa la apertura, cierre y modificación de cuentas corrientes fiscales al ministerio responsable de las finanzas públicas. La habilitación de firmas de las cuentas corrientes fiscales será realizada ante las instancias correspondientes de acuerdo a las normas vigentes".

Por tanto, corresponde declarar: a) La incompatibilidad de la frase "…La censura implicará la destitución de la servidora o servidor público…", inserta en el texto normativo analizado; y, b) La compatibilidad del resto del proyecto normativo siempre que los gerentes municipales y los subalcaldes se constituyan en autoridades jerárquicamente inferiores al alcalde de acuerdo al organigrama establecido.

En este marco, debe considerarse que el art. 12.I de la CPE, establece en su parte final que: "La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos". Así, en el entendido que el Estado está conformado por todos los niveles de gobierno, la aplicación de este fundamento se traslada también a la forma de gobierno en las ETA, como dispone el art. 12 de la LMAD, en los siguientes términos: "…II. La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí…".

Nótese que en éste artículo, se establece un marco regulatorio equilibrado de las relaciones entre los órganos de gobierno, pues así como se habla de independencia y separación, se habla también de coordinación y cooperación, todos ellas imprescindibles para un adecuado funcionamiento de la estatalidad subnacional y una eficaz y eficiente gestión de los siempre complejos asuntos públicos.

Para el nivel municipal, el art. 283 de la CPE, establece una división horizontal del poder burocrático de carácter dual, con un órgano legislativo encargado del ejercicio de las facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal (Concejo Municipal), y un órgano ejecutivo a la cabeza de un alcalde o alcaldesa, encargado de unas determinadas funciones a ser cumplidas mediante el ejercicio de las facultades ejecutiva y reglamentaria.

En este marco, éste numeral debe ser analizado desde dos  perspectivas: a) Tratándose de solicitudes de autorización de viaje para que el alcalde se ausente de la jurisdicción municipal en representación oficial, éste Tribunal Constitucional Plurinacional, tomando como referente y criterio de interpretación constitucional el precepto subyacente en el art. 173 de la CPE, para el caso de la Asamblea Legislativa Plurinacional, considera constitucionalmente admisible otorgar al Concejo la atribución de autorizar viajes oficiales del Alcalde, solo cuando la ausencia sea mayor a diez días, tiempo razonable para que el alcalde ejerza sus funciones con la celeridad necesaria y conforme los principios de eficiencia y resultados previstos en el art. 232 de la CPE; y, b) Por otra parte, si se trata de licencias de carácter personal y que no impliquen la representación oficial del gobierno municipal, no es admisible que el alcalde tenga que efectuar al deliberante una solicitud para este efecto, lo que supondría algún grado de subordinación siendo en tal virtud suficiente con comunicar su ausencia para los efectos de suplencia.

El art. 272 de la CPE, expresa que la autonomía "…implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones".

De ello, se desprende que la movilización de los recursos y las burocracias en la administración autonómica boliviana se efectúa mediante el reconocimiento de una determinada jurisdicción (el locus, el sitio o espacio territorial donde se ejerce el poder o autoridad), las competencias (ámbitos de acción o función pública concretos), las facultades (potestades o prerrogativas públicas de carácter general asignadas a un ente u órgano), las cuales serán a su vez efectivizadas mediante la aplicación o uso de unas determinadas atribuciones, en este caso entendidas como fracciones de poder político/burocrático o autoridad asignadas a cada ente o funcionario público para viabilizar el cumplimiento de sus tareas específicas.

En este marco, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, establece que las normas básicas institucionales de las ETA definirán que: "…los procedimientos a través de los cuales los órganos de la autonomía desarrollarán sus actividades…" (art. 60.I) y cuyo texto deberá incluir previsiones respecto a las "Facultades y atribuciones de las autoridades, asegurando el cumplimiento de las funciones ejecutiva, legislativa y deliberativa; su organización, funcionamiento, procedimiento de elección, requisitos, periodo de mandato" (art. 62.I.5 LMAD). Estas disposiciones establecen que la regulación de estos aspectos está reservada para los estatutos autonómicos y las cartas orgánicas municipales.

De esta forma, en el marco de su autonomía, la inclusión de una cláusula abierta en el proyecto de Carta Orgánica Municipal de Santa Rosa del Yacuma, remitiendo la regulación y actualización del catálogo de atribuciones del Concejo Municipal a una Ley Municipal es constitucionalmente admisible, no ocurriendo lo mismo en el caso de que una norma de otro nivel de gobierno imponga prerrogativas o atribuciones al legislativo edil, lo que implicaría vulneración a su autonomía.

Cabe así considerar que en el nuevo escenario constitucional, la institucionalidad municipal está caracterizada por la concurrencia de tres elementos fundamentales: a) El reconocimiento a las ETA (excepto a las regionales) de una capacidad legislativa plena en el marco de sus competencias; b) Una clara división e independencia de los órganos de gobierno municipal; y, c) Una distribución interna de facultades y atribuciones entre ellos, asignando las facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa al Concejo Municipal (art. 283 CPE) y, por exclusión, las facultades ejecutiva y reglamentaria al Ejecutivo edil.

En este marco, para los efectos del análisis del numeral en cuestión, es necesario profundizar en el estudio de las facultades legislativa y reglamentaria propias del gobierno autónomo municipal, a las que en su conjunto denominaremos como facultades regulatorias, pues tienen como finalidad normar o regular jurídicamente determinados objetos, hechos o actos con relevancia jurídica mediante la emisión de normas en el más amplio sentido del término.

Este numeral, al establecer que la regulación de los plazos y modalidades para el ejercicio de las tareas de fiscalización se efectuará en el Reglamento Interno del Concejo Municipal, se contradice con lo dispuesto en el art. 38.I del propio proyecto de COM, en el que se establece que el procedimiento fiscalizador será regulado mediante Ley Municipal.

Esta contradicción interna presenta efectos constitucionales concretos pues vulnera el principio de seguridad jurídica establecido en el art. 178.I de la CPE, principio al cual debe regirse también la justicia constitucional; además, de vulnerar el interés de la ciudadanía de contar con normas claras para el funcionamiento eficiente del aparato público.

Por otra parte, se debe considerar que cuando se trate del establecimiento de plazos y/o procedimientos con efecto vinculante para el órgano ejecutivo, la norma idónea es la ley municipal, esto considerando que la capacidad reglamentaria del concejo se limita únicamente para la regulación de asuntos internos.

El art. 25.25 del proyecto de COM, establece que la norma de Honores, distinciones, premios y condecoraciones será aprobada por el Concejo, cuya compatibilidad se encuentra supeditada a que dicha norma esté referida a una Ley municipal, considerando que tendrá efecto vinculante para su aplicación por parte del ejecutivo edil.

En este marco, por principio de independencia y separación de órganos (arts. 12.I de la CPE y 12.II de la LMAD) y precautelando el ejercicio de la facultad reglamentaria que asiste al alcalde (arts. 283 y 297 de la CPE), no es constitucionalmente admisible imponer al ejecutivo la aplicación o cumplimiento de un 'reglamento' emitido por el concejo, el cual solo podrá tener un alcance limitado únicamente a la regulación de los asuntos internos del propio deliberante edil.

En lo referente a la planilla presupuestaria, es pertinente recordar lo señalado en la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre, en los siguientes términos: "Por su naturaleza, el proceso de planificación y presupuesto se constituye en uno de los aspectos más delicados de la gestión, cuya importancia obliga a la concurrencia de los dos órganos de gobierno municipal, constituyéndose en un reflejo de los acuerdos tanto a nivel de la sociedad civil local (no olvidemos que se trata de un proceso participativo) como entre las diferentes fuerzas que componen el gobierno municipal (concertación inter-orgánica o intragubernativa) y cuyo resultado final deberá traducirse en una ley de presupuesto anual municipal (emitida por el legislativo y promulgada por el ejecutivo).

Esta complejidad se profundiza si se considera que el proceso de planificación operativa y presupuestaria se desarrolla por niveles o escalas dentro de la organización del gobierno municipal, partiendo desde los POA y Presupuestos de las distintas unidades tanto del ejecutivo como del legislativo, los cuales se agregan en los presupuestos de cada uno de estos órganos de gobierno municipal y, finalmente, conciliarse en el presupuesto general consolidado de la ETA municipal. Como es lógico, es un proceso en el que se deben conciliar muchos intereses hasta lograr un acuerdo general bajo la dirección del gobierno municipal (ejecutivo y legislativo) y con participación de la sociedad civil.

En este marco de análisis, conforme se establece en el art. 12.I de la CPE, debe entenderse que el Concejo es competente para aprobar internamente (es decir, mediante resolución interna del propio órgano) su presupuesto y la escala de remuneraciones y viáticos de los concejales y su personal, pero no así para las autoridades y funcionaros del Ejecutivo, órgano que hará lo propio en aplicación de sus facultades y procedimientos internos. Sin embargo, más allá de todo, debe entenderse que en definitiva, los presupuestos de ambos órganos serán nuevamente revisados, ya que son parte del presupuesto general municipal y que debe ser globalmente aprobado, previas las conciliaciones y acuerdos que sean necesarios, por una ley municipal".

De esta forma, en el marco de la separación de poderes (arts. 12.I de la CPE y 12.II de la LMAD), cada órgano puede aprobar mediante normas internas sus planillas salariales; así, del texto de la disposición propuesta se colige que el ejecutivo elaborará y aprobará mediante una norma interna la planilla salarial correspondiente a su propio órgano, pasando a formar parte del presupuesto municipal consolidado del gobierno municipal en su conjunto, para su posterior aprobación mediante una ley municipal.

El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las posibles contradicciones entre normas de distinto rango. La Constitución Política del Estado, establece expresamente este principio en su art. 410.II, identificando para el sistema normativo general (nacional) una jerarquía normativa compleja con tres niveles o rangos, a saber: