DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0080/2014

Siguiendo el fundamento jurídico III.2.1 de la presente Declaración Constitucional Plurinacional, se entiende que, conforme dispone el art. 271 de la CPE y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización es la norma que "…el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas".

En este marco, dicho cuerpo normativo establece en su art. 33 que: "Todos los municipios existentes en el país y aquellos que vayan a crearse de acuerdo a ley, tienen la condición de autonomías municipales sin necesidad de cumplir requisitos ni procedimiento previo. Esta cualidad es irrenunciable y solamente podrá modificarse en el caso de conversión a la condición de autonomía indígena originaria campesina por decisión de su población, previa consulta en referendo". En la misma lógica, el art. 49 del mismo cuerpo normativo dispone que: "Todos los municipios del país gozan de autonomía municipal conferida por la Constitución Política del Estado".

De esto se extrae que, a diferencia de lo que ocurre con los otros tipos de autonomía para los cuales se exige un referéndum autonómico previo, el acceso a la autonomía municipal opera de manera automática, sin necesidad de ningún otro requisito; hecho que se deriva del reconocimiento al carácter preexistente de los municipios y su gobierno en nuestro país, los cuales son herederos de la tradición autonómica reconocida en el esquema de descentralización de base municipal inaugurado en 1994, con la promulgación de la Ley de Participación Popular.

En este marco, el hecho de que en el texto de la propuesta normativa se nombre solo a los pobladores de las propiedades rurales y las comunidades no debe interpretarse como negación a los derechos de los habitantes del área urbana del municipio o que se apliquen sobre los unos o los otros derechos diferenciados de manera vulneratoria.

En segundo, sobre el uso del término 'multiétnico', es necesario partir de lo dispuesto en el art. 1 de la CPE, dispone que: "Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país", texto que determina la esencia identitaria de la sociedad y el Estado boliviano, dentro de cuyos criterios no se hace referencia alguna a la noción de lo étnico o 'multiétnico', sino más bien a la pluralidad en los ámbitos político, económico, jurídico, cultural y lingüístico.

Sin embargo, esto no significa que el uso del concepto de lo 'étnico' sea per se incompatible, puesto que es el propio texto de la Constitución Política del Estado, en el que lo usa textualmente en los siguientes términos: "Se considera niña, niño o adolescente a toda persona menor de edad. Las niñas, niños y adolescentes son titulares de los derechos reconocidos en la Constitución, con los límites establecidos en ésta, y de los derechos específicos inherentes a su proceso de desarrollo; a su identidad étnica, sociocultural, de género y generacional; y a la satisfacción de sus necesidades, intereses y aspiraciones" (art. 58 CPE. El subrayado es nuestro).

Por otra parte, en los tratados y convenios internacionales en materia de derechos humanos ratificados por el país, los cuales, conforme dispone el art. 410.II de la CPE, forman parte del llamado "bloque de constitucionalidad", el uso del término étnico es en una connotación positiva muy frecuente, así por ejemplo, el art. 8.II inc. a) y e) de la Declaración de las Naciones Unidas Sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas dispone que: "Los Estados establecerán mecanismos eficaces para la prevención y el resarcimiento de: a) Todo acto que tenga por objeto o consecuencia privarlos de su integridad como pueblos distintos o de sus valores culturales o su identidad étnica; (…) e) Toda forma de propaganda que tenga como fin promover o incitar a la discriminación racial o étnica dirigida contra ellos" (el subrayado es nuestro).

De la misma forma, en el campo doctrinal, se entiende que: "Este término empezó a utilizarse para contraponerlo al antes más común de raza y subrayar así que, si bien en el análisis de las etnias se puede incluir atributos identificadores de este origen, lo fundamental son los rasgos culturales que permiten compartir una identidad común más allá del género, la estratificación social, afiliación política, etc. (Marshall 1998). Cabe ver también desde esta perspectiva la manera con que se perciben y valoran los rasgos raciales, por cuanto son también construcciones culturales más que datos biológicos fríos y objetivos" (Ciudadanía Étnico-Cultural en Bolivia / Xavier Albó). De lo que se desprende que lo étnico se constituye en un componente que, entre otros, define la identidad, no implicando ello bajo tal interpretación una connotación negativa, sino todo lo contrario.

En relación a este tópico, la DCP 0008/2013, expresó: "Para el cumplimiento del art. 62.3 de la LMAD, no puede dejar de observarse el principio de 'lealtad institucional', establecido en el art. 270 de la CPE y desarrollado en el art. 5.15 de la LMAD en los siguientes términos: `El nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas tomarán en cuenta el impacto que sus acciones puedan tener sobre el nivel central del Estado y otras entidades territoriales, evitando aquellas que las perjudiquen, promoviendo el diálogo en torno a las medidas susceptibles de afectarles negativamente, y facilitando toda información pública necesaria para su mejor desempeño; respetando el ejercicio legítimo de las competencias del nivel central del Estado y de las entidades territoriales autónomas'.

Por otra parte, la modificación y delimitación de unidades territoriales se regirá, conforme el art. 16.I de la LMAD, por la Ley de Delimitación de Unidades Territoriales de 1 de febrero de 2013, cuyo art. 31 señala: 'I. Toda delimitación de unidades territoriales será aprobada mediante Ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional. II; Las leyes deberán emerger de procedimientos administrativos de conciliación, de resultados del referendo o de fallos emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia en la delimitación de unidades territoriales y obligatoriamente fijarán los límites de la unidad territorial con datos geo-referenciados precisos; II. El Anteproyecto de Ley será remitido a la Asamblea Legislativa Plurinacional, por el Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado o por el Tribunal Supremo de Justicia, cuando corresponda'.

En este sentido, en la determinación de los límites territoriales expresada en la norma analizada debió considerar los siguientes aspectos: 1) La determinación de límites responde a un procedimiento establecido y debe ser necesariamente aprobado mediante ley del nivel nacional de gobierno; 2) La delimitación unilateral de los límites de la ETA implica un impacto probable que puede afectar los intereses de otras ETA, principalmente las colindantes, lo que vulnera de manera directa el principio de 'lealtad institucional', el cual está relacionado con los principios de 'igualdad', 'complementariedad' y 'reciprocidad' aspectos que provocan la declaratoria de inconstitucionalidad parcial referida".

Conforme al análisis precedente, corresponde declarar la incompatibilidad parcial del referido artículo, en lo que corresponde puntualmente al siguiente enunciado: "….sus colindancias son: al Norte con la Provincia Vaca Diez; al Sur con el Municipio de San Borja; al  Este con la Provincia Yacuma y; al Oeste con el Municipio de Reyes" contenida en el art. 7 del proyecto de la COM.

Sobre este punto, el art. 5.I de la CPE, dispone que: "Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu´we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco". Vale decir, que dentro del territorio del municipio de Santa Rosa del Yacuma, todos los idiomas antes descritos adquieren el carácter de oficiales.

Ahora bien, el parágrafo II del citado artículo versa sobre el uso de los idiomas oficiales en el ámbito de la administración pública en todos sus niveles, tanto nacional como subnacionales, expresando que: "El Gobierno Plurinacional y los gobiernos departamentales deben utilizar al menos dos idiomas oficiales. Uno de ellos deber el castellano, y el otro se decidirá tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la población en su totalidad o del territorio en cuestión. Los demás gobiernos autónomos, deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano". Esta previsión no pone en cuestión ni restringe el listado de los 37 idiomas oficiales en el territorio boliviano, sino que establece ciertos parámetros para viabilizar un uso administrativo preferente de algunos de ellos por parte de los gobiernos de las distintas ETA, imponiendo para el caso de los gobiernos autónomos municipales, la obligación en el uso del castellano; además, de aquellos otros idiomas oficiales existentes en su jurisdicción territorial.

El art. 5 de la Ley Suprema, hace una clara distinción entre la declaratoria de oficialidad de los 37 idiomas en todo el territorio nacional (art. 5.I CPE) y la identificación de algunos de ellos, como idiomas oficiales de uso administrativo preferente que cada ETA realizará en sus normas institucionales básicas (art. 5.II CPE).

Por otra parte, en el marco de la parte final del art. 5.II de la CPE, se habla de los idiomas a ser utilizados por las ETA municipales (en plural), por lo que el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Rosa del Yacuma deberá identificar otro idioma que además del español, sea de uso extensivo en el municipio.

El numeral en cuestión pretende otorgar fuerza de norma positiva a las 'reglas y normas' comunitarias, lo que implica vulneración al derecho de las personas a su propia identidad y moralidad, pues debe tenerse en cuenta que dentro del territorio municipal pueden asentarse con todos los derechos personas de otros lugares y otras culturas, usos y costumbres a quienes se pretendería imponer las propias de las comunidades asentadas en el territorio del municipio de Santa Rosa del Yacuma.

El Estado boliviano, está cimentado en la pluralidad y el pluralismo, permitiendo la coexistencia de diferentes visiones del mundo, todas protegidas por la Constitución Política del Estado; en este sentido, no es posible imponer a los estantes y habitantes del territorio de una ETA unas determinadas "morales o culturas" desde las instancias estatales, pues aunque la mayor parte de una colectividad municipal pueda compartir unas creencias y características culturales específicas; ello; no puede imponerse al grado de impedir la existencia de otras identidades, cosmovisiones o morales de personas y grupos provenientes de otras territoriales, lo que resultaría vulneratorio del art. 21 numerales 1, 3, 5 y 7 de la CPE, entre otros.

Por otra parte, las reglas y normas comunitarias estarían enmarcadas dentro la justicia indígena originario campesina, por lo que no pueden ser objeto de positivización por parte de la estructura estatal republicana podría implicar intromisión e incluso asimilación forzosa y deberían estar sometidas a su propia estructura de administración de justicia.

El art. 11.I de la Norma Fundamental, expresa que: "La República de Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres", previsión constitucional desarrollada para el nivel subnacional, el art. 12 de la LMAD, señala que: "I. La forma de gobierno de las entidades territoriales autónomas es democrática, participativa, representativa y comunitaria allá donde se la practique, con equidad de género".

Debe tenerse en cuenta; además, que el art. 284.II de la CPE, dispone que: "En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal".

En este marco, si bien se entiende que los concejales ejercen todos algún nivel de representación ante el deliberante edil, ésta no deviene en todos los casos del voto o sufragio universal, pues como bien se colige de la normativa constitucional precitada, los concejales representantes de los pueblos indígena originario campesinos PIOC, se elegirán de forma directa mediante normas y procedimientos propios; así también, lo entiende el proyecto de Carta Orgánica Municipal de Santa Rosa del Yacuma, de acuerdo al contenido de su art. 23.II.

De esta forma, toda persona tiene el derecho de movilizarse de una parte de nuestro territorio a otro e inclusive fuera del país, a veces voluntariamente en ejercicio de su libertad de locomoción y a veces forzado en busca de mejores condiciones de vida, sin romper con el colectivo ni el vínculo territorial y simbólico al que pertenecen.

Sin embargo, vinculando el derecho de libertad de circulación con el ejercicio de los derechos políticos, es la propia Constitución Política del Estado, la que impone ciertas exigencias, como la establecida en el art. 287.I constitucional, que dispone que para el caso de candidatos a concejales se precisa "Haber residido de forma permanente al menos los dos años inmediatamente anteriores a la elección en la jurisdicción correspondiente", esto con la finalidad de preservar el vínculo entre el sujeto y el territorio y la sociedad de su municipio.

Más allá de ello, cuando la Carta Orgánica pretende imponer una obligación adicional con este mismo fin, como la de estar "…inscrita o inscrito en el padrón electoral dentro del Municipio…" (sic), se constituye en una medida desproporcionada y excesiva que desconoce las diferentes realidades y urgencias de las personas y limita injustamente el derecho a la movilidad espacial, máxime si el requisito que la Norma Suprema, establece que para el ejercicio de la función pública se limita a "estar inscrita o inscrito en el padrón electoral" sin determinar ningún precepto de carácter espacial.

Este inciso debe ser entendido en los términos de lo previsto en el art. 234.7 de la CPE; es decir, que la exigencia de hablar al menos dos idiomas para el acceso al desempeño de la función pública abarca a dos de aquellos declarados como oficiales y se aplicará de manera progresiva (art. 5 y Disposición Transitoria Décima de la Constitución Política del Estado, respectivamente).

En este contexto, considerando que los requisitos de acceso al cargo (art. 234 CPE), las prohibiciones (art.236 CPE), las causales de inelegibilidad (art. 238 CPE) y las incompatibilidades (art. 239 CPE) son figuras distintas, con regulaciones propias y efectos diferentes, por lo que mal pueden ser subsumidas todas bajo la figura de 'incompatibilidades', según se colige del nomen iuris del artículo examinado.

Por consiguiente, ésta imprecisión terminológica tiene repercusiones de carácter constitucional en tanto confunde dos figuras jurídicas de distinta naturaleza y efectos jurídicos diferentes, por lo que la inclusión de la frase "…suspensión definitiva…" en el texto del proyecto normativo, resulta ser inconstitucionalmente inadmisible; sin embargo, considerando que su eliminación restaría coherencia al enunciado, corresponde declarar la incompatibilidad del numeral 5 en su integridad.

Por otra parte, la Constitución Política del Estado, ha establecido en su art. 271.I que "La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas", en cumplimiento de esta remisión, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización dispone:

El art. 8.II de la CPE, refiere que: "El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia…". Por su parte el art. 21.6 de la CPE  establece: "Las bolivianas y los bolivianos tienen los siguientes derechos: (…) 6. A acceder a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente, de manera individual o colectiva".

Conforme establece el inciso c) del art. 30.I del propio proyecto de la COM, el presidente del deliberante edil tiene la atribución de "representar al Concejo en todos los actos", por lo que es constitucionalmente admisible que las solicitudes de información de carácter formal se efectúen mediante la presidencia; sin embargo, esto no limita la posibilidad de que cada concejal pueda efectuar de manera individual y directa, otros actos de fiscalización en cumplimiento de sus funciones.

La ejecución de los programas, planes y proyectos es por regla general, una actividad de naturaleza ejecutiva; sin embargo, estos deben efectivamente estar previamente aprobados por el deliberante municipal en el Plan Operativo Anual (POA) y el Presupuesto anual o en las modificaciones presupuestarias efectuadas conforme a ley.

En este sentido, no es constitucionalmente admisible que cada plan, programa o proyecto sea nuevamente aprobado previamente a su ejecución, habiendo sido ya aprobados en bloque como parte de la aprobación del POA-Presupuesto, lo que implicaría una clara vulneración al principio de 'eficiencia' en la administración pública previsto en el art. 232 de la CPE, imponiendo una mayor burocratización de la gestión sin justificativo alguno.

Los arts. 12.I de la CPE y 12.II de la LMAD, establecen que las relaciones entre los órganos de gobierno municipal, se guían por los principios de independencia, separación, coordinación y cooperación, coligiéndose que subsiste entre ellos también una separación administrativa para la gestión interna de cada uno ellos, siempre que así esté dispuesto en la norma institucional básica.

En este sentido, cuando el gobierno autónomo municipal,  decida operar bajo separación administrativa de sus órganos de gobierno, no es constitucionalmente admisible que los concejales asuman funciones administrativas pues esto puede limitar sus funciones centrales, relacionadas esencialmente con el ejercicio de las facultades legislativa, fiscalizadora y deliberativa que son para las cuales fueron electos. Sin embargo, debe también considerarse que tratándose de gobiernos municipales con escasa capacidad económica y en tal razón tengan dificultades para establecer la estructura burocrática necesaria, la separación administrativa podrá aplicarse de manera progresiva.

Más allá de ello, corresponde que la gestión administrativa interna del Concejo Municipal sea ejercida por un funcionario por éste designado y que funja como responsable administrativo, con todas las responsabilidades inherentes al cargo y libere a los concejales de esta carga a efectos viabilizar un mejor desempeño de sus tareas centrales, aspecto que en todo caso debe ser priorizado en el marco de la progresividad mencionada.

El art. 286 de la CPE, establece que "I. La suplencia temporal de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo corresponderá a un miembro del Concejo o Asamblea de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda. II. En caso de renuncia o muerte, inhabilidad permanente o revocatoria de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo, se procederá a una nueva elección, siempre y cuando no hubiere transcurrido la mitad de su mandato. En caso contrario, la sustituta o sustituto será una autoridad ya electa definida de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda".

Por otra parte, el art. 240.II de la CPE, refiere que: "La revocatoria del mandato podrá solicitarse cuando haya transcurrido al menos la mitad del periodo del mandato. La revocatoria del mandato no podrá tener lugar durante el último año de la gestión en el cargo". Se entiende entonces que la nueva elección de alcalde prevista en el art. 286.II de la CPE, no es aplicable al caso de la revocatoria, puesto que ésta solo puede ser intentada durante la segunda mitad del mandato.

Por consiguiente, conforme las consideraciones efectuadas, corresponde declarar la incompatibilidad de las frases "…o revocatoria de mandato…" inserta en el nomen iuris del artículo y "…de producirse la revocatoria del o los miembros del Concejo Municipal, se procederá a una nueva elección siempre y cuando no hubiere transcurrido la mitad de su mandato en consideración de la Ley del régimen electoral nacional y municipal…" incluida en el texto del artículo analizado.

El art. 233 de la CPE, establece que: "Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento" y, conforme el 235 constitucional, los servidores públicos tienen la obligación de: "… 2. Cumplir con sus responsabilidades, de acuerdo con los principios de la función pública; (…) 4. Rendir cuentas sobre las responsabilidades económicas, políticas, técnicas y administrativas en el ejercicio de la función pública".

Por consiguiente, la inclusión de la frase "…Sí el Concejo Municipal estableciera responsabilidad de carácter penal o civil…" se contrapone al art. 179.I de la CPE; sin embargo, considerando que con su eliminación el texto de la propuesta normativa perdería su sentido original, éste Tribunal se ve impelido a declarar la incompatibilidad del parágrafo examinado en su integridad.

Siguiendo el análisis efectuado para el caso del art. 22.5, del propio proyecto de COM, cabe señalar que la figura de la 'suspensión definitiva' no está prevista en el texto de la constitución, siendo aplicable únicamente la figura de la 'destitución' conforme dispone la parte final del art. 148 de la LMAD.

Esta imprecisión terminológica tiene repercusiones de carácter constitucional en tanto confunde dos figuras jurídicas de distinta naturaleza y efectos legales diferentes, por lo que la inclusión de la frase "…y suspendido definitivamente…" en el texto del proyecto normativo resulta ser inconstitucionalmente inadmisible, correspondiendo declarar su incompatibilidad.

El proyecto de Carta Orgánica Municipal de Santa Rosa del Yacuma, no presenta una disposición específica dirigida a establecer el ordenamiento jurídico de la ETA, remitiendo su tratamiento a una ley municipal específica (art. 36.I in fine del proyecto de COM); sin embargo, del texto de éste artículo se colige que entre las normas a ser emitidas por el Concejo Municipal se encuentran las leyes (ordinarias y especiales) y las resoluciones municipales, mientras que conforme plantean los arts. 42.5 y 45 del proyecto de COM de Santa Rosa del Yacuma, las normas emitidas por el ejecutivo en el ejercicio de su facultad reglamentaria son los Decretos y las Resoluciones Ejecutivas Municipales.

Siguiendo el trámite del procedimiento legislativo plasmado en este artículo, se entiende que tanto las normas emitidas por el Concejo Municipal (Leyes ordinarias y especiales, así como las Resoluciones municipales) como aquellas provenientes del Ejecutivo en el ejercicio de su facultad reglamentaria (Decretos y Resoluciones administrativas) deberán ser publicadas en la gaceta municipal; sin embargo, solo las leyes precisarán de su previa promulgación mientras que para el caso de las normas reglamentarias del ejecutivo, bastará con su aprobación conforme a Ley municipal.

Por su conexitud con el art. 25.30 del propio proyecto de la COM y siguiendo los mismo argumentos utilizados para su análisis, debe considerarse que tratándose de autorizaciones de viaje para que el alcalde se ausente de la jurisdicción municipal en representación oficial, este Tribunal, tomando como referente de interpretación el precepto subyacente en el art. 173 de la CPE, considera constitucionalmente admisible otorgar al Concejo la atribución de autorizar viajes oficiales del ejecutivo municipal, siempre y cuando su ausencia sea igual o mayor a diez días, como bien prevé la norma antes citada regulando un caso análogo para el nivel central del Estado, tiempo razonable para que el alcalde ejerza sus funciones con la celeridad necesaria y conforme los principios de eficiencia y resultados previstos en el art. 232 de la CPE (igual criterio siguen las DCP 0056/2014 y DCP 0005/2014).

Se declara la compatibilidad del numeral analizado, siempre que en su aplicación se entienda que la designación de subalcaldes a ser efectuada por parte del alcalde no alcance a las autoridades de los distritos IOC, los cuales serán elegidos por procedimientos propios de acuerdo a lo determinado en los arts. 30.II.1 y 4 de la CPE y 28.II de la LMAD.

Bajo este enfoque, el sistema de gobierno adoptado por el Gobierno Autónomo Municipal, equilibra la determinación de áreas funcionales específicas para cada uno de los órganos, cuyas relaciones se rigen bajo los principios de independencia y separación de poderes, pero a la vez en consideración a los principios de coordinación y cooperación establece que ciertas actuaciones de gobierno, en este caso relacionadas con la planificación de la gestión, precisarán de la concurrencia de ambos órganos. Éstas áreas de actuación inter-orgánica, deberán ser necesariamente definidas en una Ley Municipal de regulación del ordenamiento jurídico local, en la que se determinarán que tipo de acciones se enmarcarían en estas previsiones, pues no todas pueden seguir este mecanismo dado que podría entorpecer la gestión en detrimento de una gestión eficaz y eficiente como lo dispone nuestra Constitución; por consiguiente, es evidente que cada plan o iniciativa de políticas deberá ser debidamente reglamentada y normada, y solamente aquellas cuya naturaleza y relevancia lo ameriten podrán ser objeto de  la participación de ambos órganos, elaborando el ejecutivo la propuesta que pasará al Concejo para su tratamiento y aprobación.

En este sentido, debe entenderse qua la aplicación de este numeral precisa de una normativa municipal específica para su desarrollo, tanto en lo referente a la planificación como en lo que a la regulación del ordenamiento jurídico municipal atañe, normas en las que se realizarán las clasificaciones que se crean necesarias, puesto que no todos los planes y no toda regulación normativa aparejada será objeto de un proceso de aprobación compleja con las participación de ambos órganos.

Por otra parte, la inclusión de los 'reglamentos' en el texto de la disposición examinada invoca a considerar el ejercicio de la facultad reglamentaria que por norma corresponde al órgano ejecutivo, por consiguiente, no es constitucionalmente admisible que este tipo de reglamentos pasen a consideración del Legislativo municipal. De la misma forma, la generalidad del término 'normas' debe ser entendida en relación solo a aquellas cuya emisión sea de competencia del legislativo.

De lo cual se colige que, el alcalde se constituye en una autoridad electa que por mandato constitucional y voluntad electoral, deberá ejercer las facultades ejecutiva y reglamentaria en el ámbito de las competencias municipales, con todas las prerrogativas y responsabilidades inherentes a las mismas, marco en el que las mismas solo podrán ser objeto de delegación operativa a un servidor público nombrado para este efecto, manteniendo la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) municipal todas las responsabilidades propias a su investidura, y en ningún caso podrán ser objeto de transferencia, toda vez que, ello implicaría la traslación de la titularidad sobre las mismas, lo que resultaría ser constitucionalmente inadmisible.

Ahora bien, considerando que las subalcaldías se constituyen en el correlato organizacional de los distritos municipales, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, regula por mandato del art. 271 de la CPE, entre otros aspectos, el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, y en lo referente a la desconcentración municipal prevé dos tipos de distritos municipales:

Los parámetros generales para el análisis de la servicio público en el ámbito municipal, fueron ya desarrollados por la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre, en los siguientes términos: "Conforme establece el art. 272 de la CPE, 'La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio delas facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones'.

Esto es congruente con el principio de autogobierno mencionado en el art. 270 constitucional y desarrollado en el art. 5.6 en los siguientes términos: 'En los departamentos, las regiones, los municipios y las naciones y pueblos indígena originario campesinos, la ciudadanía tiene el derecho a dotarse de su propia institucionalidad gubernativa y elegir directamente a sus autoridades en el marco de la autonomía reconocida por la Constitución Política del Estado'.

Dentro del régimen competencial, el texto de la Ley Fundamental dispone que la 'codificación laboral' es una competencia privativa del nivel central de gobierno (art. 298.I.16), así como las 'políticas y régimen laborales' se reconocen como competencia exclusiva del mismo nivel de gobierno (art. 298.II.31). Sin embargo, haciendo un análisis integral del texto constitucional, se tiene que ha sido el propio constituyente el que ha establecido un marco regulatorio especial para el tratamiento de las relaciones laborales entre el Estado y sus funcionarios (servidores públicos), inserto en el Capítulo Cuarto del Título V de la CPE.

Se concluye así que todas las relaciones laborales entre el Estado como persona de derecho público y las personas naturales que le presten sus servicios en relación de dependencia, se regulan por un régimen especial constitucionalmente reconocido (arts. 232 a 240), mientras que las relaciones laborales desarrolladas en el ámbito privado se regirían por el régimen laboral general en el marco de los arts. 298.I.16 y 298.II.31 de la CPE.

En este marco, la regulación de las relaciones laborales entre el GAM de Camataqui-Villa Abecia, será regulada por el régimen de carrera administrativa que prevé el propio texto del proyecto de COM y que deberá ser desarrollada por la legislación municipal, pero siempre en el marco de lo establecido en el Capítulo Cuarto del Título V de la CPE (arts. 232 a 240), referente a las y los servidores públicos".

Conforme la definición de la figura del "servidor público" establecida en la primera parte del parágrafo I del art. 59 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, congruente con el art. 233, de la CPE, se entiende que adquiere tal calidad la persona que desempeñe funciones públicas; esto es que, labore para el gobierno autónomo municipal, en relación de dependencia dentro de la estructura propia de la administración edil, previsión que no alcanza a los trabajadores de las empresas municipales, los cuales se sujetarán a la legislación general del trabajo.

legislativo y ejecutivo ejercen las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva…", pues daría a entender que ambos órganos compartirían el ejercicio de las tres facultades señaladas, siendo así que el art. 283 de la CPE, dispone que: "El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde", infiriéndose, por exclusión, que las facultades ejecutiva y reglamentaria corresponden al ejecutivo edil.

En este marco, la constitucionalidad del artículo será admisible siempre que en su aplicación se respeten los ámbitos facultativos que a cada órgano de gobierno municipal corresponde, conforme dispone el artículo arriba transcrito. Bajo este entendimiento, se declara la compatibilidad del proyecto de disposición observado.

del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley".

En lo referente, específicamente a los impuestos, es evidentemente que el art. 302.I.19 de la CPE, asigna con carácter de exclusividad al nivel municipal la competencia relativa a la "Creación de impuestos de carácter municipal, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o departamentales"; sin embargo, esta competencia debe ser ejercida en el marco de la competencia compartida establecida en el art. 299.I.7 de la Norma Suprema, referente a la "Regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autónomos". En este marco el nivel central del Estado emitió la Ley 154 de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los gobiernos autónomos en el que se establece, un procedimiento complejo con intervención de instancias del nivel central del Estado.

El art. 241.IV de la CPE, dispone que. "La Ley establecerá el marco general para el ejercicio del control social", remisión a ley nacional que ha sido cumplida por la Asamblea Legislativa Plurinacional con la promulgación de la Ley 341 de Participación y Control Social, norma en cuyo art. 23.I de la precitada Ley 341 determina que: "Las entidades territoriales autónomas garantizarán el ejercicio de la Participación y Control Social, de acuerdo a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y sus estatutos, a través de sus Estatutos Autonómicos Departamentales, Cartas Orgánicas Municipales y Estatutos Regionales y Estatutos Indígena Originario Campesinos, en el marco de la Constitución Política del Estado, la presente Ley y demás normas aplicables".

Dentro del marco desarrollado, se entiende que es la propia Constitución Política del Estado, la que impone al aparato público estatal, en todos sus niveles territoriales, el deber de establecer espacios de participación y control social, lo que implica, el reconocimiento a los entes y órganos que la propia sociedad civil organizada establezca de manera independiente. Esto quiere decir, que ninguna entidad estatal, territorial o funcional, podrá extralimitarse en el cumplimiento de este mandato, pues deberá respetar la independencia y autonomía de las organizaciones de la sociedad civil, en el diseño de sus propias estructuras de participación en los procesos decisorios para la definición de políticas y acciones públicas y en el control a la legalidad y cumplimiento de los objetivos de los planes, programas y proyectos públicos (art. 4.II.4 de la Ley 341 de Participación y Control Social)

Si bien en líneas generales el artículo refleja los procedimientos de aprobación y reformulación de los presupuestos institucionales, incurre en una redacción desafortunada al señalar textualmente que "…el presupuesto institucional del Municipio no podrá ser modificado por otra instancia legislativa o ejecutiva, sin la autorización del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Rosa del Yacuma a través de los procedimientos establecidos por la presente Carta orgánica y leyes municipales…" (el subrayado es nuestro), interpretándose que otra instancia ejecutiva o legislativa de otro nivel de gobierno podría efectuar estas modificaciones o reformulaciones al presupuesto municipal, lo que aún con autorización del Concejo Municipal, vulneraría la autonomía de la ETA, prevista en los arts. 272 y 283 de la CPE.

El ejercicio de la autonomía implica "…la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones" (art. 272 de la CPE).

Se entiende entonces que el gobierno autónomo municipal, funcionará en base al cumplimiento de todas las competencias a él asignadas en el marco de la Noema Suprema, lo que evidentemente incluye a las de carácter exclusivo y a aquellas que se les transfiera o delegue, pero también las compartidas y concurrentes, conforme se dispone en la Ley Fundamental.

El art. 18 de la CPE, dispone: "I. Todas las personas tienen derecho a la salud; II. El Estado garantiza la inclusión y el acceso a la salud de todas las personas, sin exclusión ni discriminación alguna; III. El sistema único de salud será universal, gratuito, equitativo, intracultural, intercultural, participativo, con calidad, calidez y control social. El sistema se basa en los principios de solidaridad, eficiencia y corresponsabilidad y se desarrolla mediante políticas públicas en todos los niveles de gobierno".

En similar sentido, el art. 35 de la Norma Suprema, establece que: "I. El Estado, en todos sus niveles, protegerá el derecho a la salud, promoviendo políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso gratuito de la población a los servicios de salud; II. El sistema de salud es único e incluye a la medicina tradicional de las naciones y pueblos indígena originario campesinos".

Por su parte, el art. 298.II.17 de la CPE, determina que: las "Políticas del sistema de educación y salud", son de exclusividad del nivel central; sin embargo, se entiende que desde la perspectiva de la gestión, todas las actividades e intervenciones públicas precisan de procesos de planificación a todo nivel, lo que incluye también, la necesidad de la determinación de políticas que guíen los procesos, partiendo siempre, como se colige del mandato constitucional, del marco global de la política general definida por el nivel central. Dicho de otro modo, el Estado boliviano, que ahora se configura como uno de tipo compuesto, debe operar bajo la lógica de lo que en el campo de la ciencia política y de la administración pública se conoce como gobierno multinivel. Ahora bien, esta suerte de gobierno multinivel, debe operar en el marco de los principios que rigen la organización territorial del Estado y los lineamientos de la planificación integral del mismo, esto para lograr la finalidad central de todo Estado de tipo compuesto: conciliar la diversidad-pluralismo con la unidad del Estado.

Por otra parte, el art. 299.II.2 dispone que la competencia referida a la "Gestión del sistema de salud y educación" será ejercida de manera concurrente, marco en el que la legislación corresponde al nivel central del Estado y las facultades ejecutiva y reglamentaria corresponderán a las entidades subnacionales de manera simultánea.

Es entonces admisible que las entidades subnacionales puedan plantearse internamente políticas de gestión en relación a las competencias a ellas asignadas sobre educación, siempre en el marco de sus competencias y las políticas generales que en el rubro diseñe el nivel central; de la misma forma, toda acción que el Gobierno Autónomo Municipal pretende efectuar en materia de Salud, deberá circunscribirse estrictamente al orden competencial establecido.

La DCP 0001/2013 de 12 de marzo, estableció la incompatibilidad del uso de la frase "se reconoce" en caso de que fuese empleada en directa relación con los derechos y garantías fundamentales, esto en razón a que las normas institucionales básicas de las ETA, no son competentes para efectuar su reconocimiento. En efecto los derechos fundamentales se constituyen en elementos legitimadores del ordenamiento constitucional, de ahí su importancia para regular las relaciones jurídicas que se susciten tanto entre los ciudadanos como entre estos con el Estado. Bajo este entendimiento, una Constitución sin derechos perdería su carácter de Norma Suprema; es por ello, que el art. 9.4 de la CPE, determina como uno de los fines y funciones esenciales del Estado, el de "Garantizar el cumplimiento de los …derechos…", que es congruente con el art. 108.2 constitucional, que establece el deber fundamental de "Conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución" y el bloque de constitucionalidad, concluyéndose que las ETA no pueden arrogarse prerrogativas para reconocer los derechos fundamentales ya establecidos en la Norma Suprema.

Por otra parte, si bien el término "reconoce" podría interpretarse como una ratificación del sometimiento de la Carta Orgánica Municipal a la Constitución Política del Estado, bajo el principio de supremacía constitucional, su uso en este caso referido a derechos fundamentales provoca confusión respecto a su legitimación en sí misma, la que deviene de la realidad reconocida en la Constitución y acatada por todas sus instancias, lo que impide que una ETA se arrogue competencia para su reconocimiento, cuando lo que corresponde es su sometimiento.

Este parágrafo efectúa una transcripción casi literal del art. 81.III.2 de la LMAD, a excepción del numeral 3 que transcribe de manera incompleta el inciso c) de la precitada disposición, modificando los alcances de la competencia, por lo que su compatibilidad solo puede ser admitida en el marco del contenido íntegro de la misma.

El art. 77.I de la CPE, establece que "La educación constituye una función suprema y primera responsabilidad financiera del Estado, que tiene la obligación indeclinable de sostenerla, garantizarla y gestionarla", involucrando en este caso a todos los niveles de gobierno dentro del marco de sus competencias.

Las competencia referida a "Políticas del sistema de educación y salud" es de exclusividad del nivel central del Estado (art. 298.II.17 de la CPE), mientras que la gestión de los sistemas de educación y salud se constituyen, conforme dispone el art. 299.II.2 de la Norma Suprema, en una competencia de carácter concurrente; vale decir, que en este caso el nivel central emite la Ley sectorial y que el ejercicio de las facultades ejecutiva y reglamentaria corresponden a las ETA.

La DCP 0001/2013 de 12 de marzo, estableció la inconstitucionalidad del uso de la frase "se reconoce" cuando fuere empleada en directa relación con los derechos y garantías fundamentales, esto en razón a que la ETA, no es competente para efectuar el reconocimiento de unos derechos ya establecidos por la Norma Suprema y a cuyo respeto y garantía se encuentra obligada. En efecto los derechos fundamentales se constituyen en elementos legitimadores del ordenamiento constitucional, de ahí su importancia para regular las relaciones jurídicas que se susciten entre los ciudadanos y el Estado y entre particulares. Bajo este entendimiento, una Constitución sin derechos perdería su carácter de Norma Suprema; es por ello, que el art. 9.4 de la CPE, establece como uno de los fines y funciones esenciales del Estado, el de "Garantizar el cumplimiento de los… derechos…", lo que es congruente con el art. 108.2 constitucional que establece el deber fundamental de "Conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución" y el bloque de Constitucionalidad.

El art. 302.I.21 establece como competencia exclusiva municipal la referida a "Proyectos de infraestructura productiva", la cual se circunscribiría claramente a la esfera de acción estatal ejecutiva, en la que se enmarcarían las acciones de ejecución de políticas, planes, programas y proyectos de apoyo a la producción en todos los rubros, como prescribe el parágrafo en análisis, siendo en tal razón constitucionalmente admisible. Esta disposición es desglosada por el art. 92.III de la LMAD, asignado las siguientes seis competencias al nivel municipal con carácter de exclusividad: "1. Promover programas de infraestructura productiva con la generación de empleo digno en concordancia con el plan sectorial y el Plan General de Desarrollo Productivo; 2. Promover complejos productivos en su jurisdicción, en base al modelo de economía plural en el marco del Plan General de Desarrollo Productivo; 3. Formular y ejecutar proyectos de infraestructura productiva para el acceso a mercados locales y promoción de compras estatales, en favor de las unidades productivas, precautelando el abastecimiento del mercado interno y promoviendo la asociatividad de las unidades productivas; 4. Coordinar una institucionalidad para el financiamiento de la infraestructura productiva a nivel municipal; 5. Formular, proponer y ejecutar planes, programas y proyectos de industrialización de la producción nacional, promoviendo la comercialización a nivel local; 6. Fomentar y fortalecer el desarrollo de las unidades productivas, su organización administrativa y empresarial, capacitación técnica y tecnológica en materia productiva a nivel municipal".

En este marco, es necesario considerar que el art. 270 de la CPE, determina que el "autogobierno" como uno de los principios básicos que rige la organización territorial del Estado, el cual es definido por el art. 5.6 de la LMAD, como el derecho que asiste a la ciudadanía de cada unidad territorial a: "…dotarse de su propia institucionalidad gubernativa y elegir directamente a sus autoridades en el marco de la autonomías reconocida por la Constitución Política del Estado", institucionalidad que da materia a la autonomía, entendida ésta en los términos del art. 272 de la Ley Fundamental, como la elección directa de las autoridades de cada autonomía por sus propios ciudadanos y la administración de sus recursos económicos, pero principalmente, por el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, en lo que va implícita la función de planificar el desarrollo de su gestión, reconocida como una competencia exclusiva por el art. 302.I.42 de la CPE, lo que en determinadas competencias se amplía a la posibilidad de establecer políticas subnacionales en la lógica de adaptar las políticas generales a su realidad y circunstancias .

No otra cosa se interpreta del art. 298.II.35 de la CPE, indica que las "Políticas generales de desarrollo productivo", son de competencia exclusiva del nivel central del Estado, admitiendo la posibilidad de que dentro de dicha política general, cada ETA diseñe sus políticas de carácter subnacional.

En conclusión, los artículos analizados hacen referencia a la posibilidad de que el gobierno autónomo municipal, elabore políticas y acciones de fomento y apoyo al desarrollo productivo, lo que no tiene por qué interpretarse como un desconocimiento a la competencia privativa del nivel central para definir la política general en la materia, por lo que corresponde declarar su compatibilidad siempre que su aplicación se enmarque en la política general que el nivel central del Estado defina y no comprometa competencias de otras ETA.

Por consiguiente, las medidas y acciones que el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Rosa del Yacuma, pretenda ejecutar en este sector, incluyendo el diseño y ejecución de sus políticas de gestión, como parte de sus procesos de planificación estratégica a mediano y largo plazo, serán constitucionalmente admisibles, siempre que respeten los ámbitos competenciales tanto del nivel central (descritos en los artículos arriba transcritos) como de las otras ETA, en el marco del orden competencial. Nótese, por ejemplo, que el art. 8 de la Ley 154 de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos, incluye dentro del dominio tributario municipal el impuesto por "La afectación del medio ambiente por vehículos automotores; siempre y cuando no constituyan infracciones ni delitos".

En este marco, se entiende la compatibilidad del artículo analizado, siempre que se aplique dentro de los parámetros y condiciones establecidas por el nivel central del Estado (art. 88.II.1 de la LMAD: "Elaborar y ejecutar el régimen de áreas protegidas, así como las políticas para la creación y administración de áreas protegidas en el país").

La competencia relativa a "Gestión de riesgos y atención a desastres naturales" fue declarada como residual por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización  e inmediatamente redistribuida bajo un sistema de listas competenciales exclusivas separadas, asignándole en su art. 100.III al nivel municipal catorce competencias exclusivas, de las que resalta para efectos del presente análisis la signada con el numeral 11, en los siguientes términos: "Elaborar políticas de incentivos para garantizar una disminución sostenida de los niveles de riesgo existentes en el país, de acuerdo a la clasificación de riesgo".

Sin embargo, más allá de ello, debe considerarse que la temática referida a "gestión de riesgos" es amplia y precisa, principalmente en aquellos aspectos que rebasen los límites de las ETA, del concurso de todos los niveles de gobierno, esto en aplicación del principio de 'complementariedad' y 'coordinación' insertos en el art. 270 de la CPE y desarrollados por el art. 5 de la LMAD, en sus numerales: "9.

Complementariedad.- El régimen de autonomías se sustenta en la necesaria concurrencia de todos los esfuerzos, iniciativas y políticas del nivel central del Estado y de los gobiernos autónomos, dirigidos a superar la desigualdad e inequidad entre la población y a garantizar la sostenibilidad del Estado y de las autonomías" y "14. Coordinación.- La relación armónica entre el nivel central del Estado y los gobiernos autónomos constituye una obligación como base fundamental que sostiene el régimen de autonomía para garantizar el bienestar, el desarrollo, la provisión de bienes y servicios a toda la población boliviana con plena justicia social.

Ahora bien, si lo que se pretende con la inclusión del numeral 5 es que el gobierno autónomo municipal influya o participe en la determinación de los contenidos curriculares de la educación formal incluyendo el tema de gestión de riesgos, solo será admisible en el marco del currículo regionalizado, cuya gestión es, por mandato del art. 70.3 de la Ley 070, una competencia concurrente entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas.

Por su parte, el art. 273 de la Norma Suprema, dispone que "La ley regulará la conformación de mancomunidades entre municipios, regiones y territorios indígena originario campesinos para el logro de sus objetivos", marco en el que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización establece en su art. 29.IV que "Las mancomunidades serán normadas mediante ley específica".

En líneas generales, el art. 280.I de la CPE, define que la región se encuentra conformada "…por varios municipios o provincias con continuidad geográfica y sin trascender límites departamentales, que compartan cultura, lenguas, historia, economía y ecosistemas en cada departamento, se constituirá como un espacio de planificación y gestión".

Así entendida, la región o regionalización se constituye en un mecanismo de gestión y de desconcentración territorial "…que tiene por objeto optimizar la planificación y la gestión pública para el desarrollo integral, y se constituye en un espacio de coordinación y concurrencia de la inversión pública…" (art. 19.I de la LMAD).

A partir de la transición hacia un modelo de Estado Compuesto, la estructuración del sistema jurídico boliviano adquiere también matices de complejidad, puesto que al reconocerse constitucionalmente la existencia de múltiples centros emisores de leyes (capacidad legislativa distribuida), se configura paralelamente una estructura normativa compleja marcada por la coexistencia de un sistema normativo general (vigente en todo el territorio nacional), con subsistemas normativos territoriales (de todos los niveles, con vigencia territorial parcial) y que bien pueden seguir un desarrollo diferenciado unos respecto de otros; empero, siempre dentro del marco constitucional.

Surge así la posibilidad de contradicciones o colisiones entre los diferentes tipos normativos previstos y, como lógica consecuencia, la necesidad de establecer mecanismos de compatibilización y coherencia que eviten los riesgos de desorden, contradicción, colisión, sobre y super legislación, sobreposición normativa, etc., para cuyo efecto el 410.II constitucional dispone como principios ordenadores del complejo sistema normativo boliviano a la jerarquía y la competencia, a ser desarrollados en el siguiente punto.