DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0039/2014

La importancia de los Departamentos en nuestro dilatado proceso histórico, puede ser mejor entendida a partir de los siguientes hitos: i) La fundación de la República de Bolivia en 1825, en base a la división política y administrativa colonial, asentándose sobre el territorio de lo que en su momento fuera la Audiencia de Charcas a su vez subdividida en sus cuatro intendencias precursoras de los cinco Departamentos, con los que Bolivia nace a la vida republicana, a saber: Chuquisaca (con Oruro) sobre el territorio de la intendencia de La Plata, Potosí (con Tarija) sobre la intendencia del mismo nombre, La Paz coincidente con la intendencia que llevó su nombre, Cochabamba sobre la intendencia del mismo nombre y de cuyo territorio se desgaja el departamento de Santa Cruz (con Moxos y Chiquitos). Los restantes cuatro Departamentos se fundan ya entrada la República; ii) El proceso de descentramiento político producido a raíz de la guerra federal que dio como resultado el cambio de sede gubernamental de Sucre a La Paz en 1899; iii) La fuerte centralización producida entre la revolución nacional de 1952 y el inicio de la dictadura de Hugo Banzer Suárez en 1971; iv) La fase de desconcentración autárquica pre-municipalizadora que caracterizó a dicho gobierno (Banzer), con predominancia de las ideas desconcentradoras hacia los niveles territoriales intermedios (departamentos), mediante la creación de las corporaciones regionales de desarrollo, cuya aplicación se extiende basta la aprobación en Senadores del proyecto de Ley de Gobiernos Departamentales que no llegó a promulgarse; v) La aplicación, a raíz de la promulgación de la Ley de Participación Popular en 1994, de la opción municipalizadora de descentralización, que revaloriza el papel político y administrativo de los entes locales, desplazando las aspiraciones de autonomía departamental; y, vi) El resurgimiento de fuertes demandas regionales y departamentales por autonomía paralela a la emergencia de una visión indígena comunitarista, que revaloriza los arreglos territoriales pre-coloniales y la reconstitución de los mismos, marcando un nuevo ritmo político y otorgando a lo territorial una importancia renovada frente a lo que en su momento significó un cuestionamiento colectivo a los alcances de la política descentralizadora de corte municipalista puesta en marcha en 1994, proceso que se extendió hasta la aprobación de la Constitución Política del Estado vigente el 2009, en la que se funden las dos vertientes o visiones descritas (republicana occidental e indígena comunitarista), para dar origen a nuestro actual Estado unitario, plurinacional, descentralizado y con autonomías, como resultado de los debates de la Asamblea Constitucional. Ciertamente, siguiendo a Roca, es posible afirmar que la historia de la Bolivia republicana estuvo en gran medida determinada por las luchas regionales, las cuales tuvieron un rol importante en el devenir histórico de nuestro país.

Este breve resumen histórico, visibiliza la importancia y el rol del departamento como unidad territorial y como manifestación de estatalidad en nuestra realidad política, social y económica, habiéndose constituido en uno de los ejes centrales de la dinámica territorial descentralizadora durante gran parte del desarrollo nacional y cuya relevancia fue constitucionalmente reconocida, manteniéndolo como uno de los niveles que hoy forma parte constitutiva de la compleja estructura territorial del Estado boliviano. Basta pensar que conforme al art. 148.11 de la CPE, la elección de senadores se efectúa por departamento y que los proyectos de leyes "...en materia de descentralización, autonomías y ordenamiento territorial serán de conocimiento de la Cámara de Senadores" (art. 163.3 constitucional) entre otros elementos que destacan; lo que podría significar, el germen de un mecanismo en el que el Senado juegue el rol de articulador con las entidades territoriales autónomas (ETA), en la elaboración de leyes relacionadas con el proceso de implementación autonómica, lo que incluiría la coordinación interterritorial para el ejercicio competencial a nivel de los legislativos nacionales y subnacionales; por otra parte, el departamento se constituye en el límite territorial. Esto demuestra la importancia que se le otorga al nivel departamental en el diseño territorial emergente del texto constitucional.

Más allá del componente histórico en términos de dimensión física y, por ende de volumen y escala, el departamento como unidad territorial, aglutina un mayor número de habitantes y recursos que los restantes niveles territoriales (regional, municipal e indígena originario campesino), lo que no lo hace superior o inferior, solo distinto; en tanto que en su gestión, dadas las características anotadas, se toman en cuenta elementos diferenciadores relacionados más con economías de escala e intervención pública en ámbitos que sobrepasan las competencias y alcances de los niveles locales, regionales e indígena originario campesinos, esto sin desmerecer las posibilidades que las entidades asociativas intergubernativas reconocidas por ley pudieran tener sobre el particular (asociaciones, mancomunidades, etc.).

Esto demuestra que en el arreglo territorial boliviano, se otorga un rol esencial al nivel departamental, el cual cumpliría las veces de "meso" territorial; es decir, un nivel intermedio que haga las veces de eslabón de engarce entre la multiplicidad de tipos territoriales de naturaleza local, regional e indígena originario campesina, que se encuentran dentro de su jurisdicción, interactuando al mismo tiempo y en el ámbito de sus competencias con el nivel nacional. Se constituye así en un facilitador de la circulación de los recursos estatales y la ejecución de cierto tipo de políticas públicas, que por su naturaleza se desarrollan mejor bajo una lógica de "gobierno multinivel", siempre considerando economías de escala y un orden competencial que de igual manera está definido por estratos territoriales.

El departamento y la ETA, se invisten entonces de un notable potencial aglutinador de las intervenciones públicas en las diferentes ETA, un espacio de concurrencia en el que se encuentran diversos actores y dirigen sus recursos (económicos, financieros y humanos) a fines comunes, mediante los distintos medios e instrumentos de relacionamiento, planificación y coordinación intergubernamental previstos en el diseño territorial (arts. 112 y 133 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" [LMAD]), todo bajo el paraguas axiológico de la solidaridad, equidad, complementariedad, reciprocidad y coordinación (arts. 270 de la CPE y 5 de la LMAD).

Normativamente, el departamento se constituye, conforme a los arts. 269.1 de la CPE y 6.1.1 de la LMAD, en una unidad territorial; esto quiere decir, un espacio geográfico delimitado dentro de las fronteras nacionales y gobernado-administrado por una ETA de carácter subnacional (gobierno departamental), a la que se le reconoce un catálogo de competencias y determinadas facultades y prerrogativas para su ejercicio, además de los recursos destinados al mismo fin.

Ahora bien, extrapolando este marco teórico-normativo al análisis de la disposición examinada, se tiene que: i) En lo referente a las causales naturales y voluntarias, no existe mayor duda de constitucionalidad, pues su aplicación precisa de mecanismos administrativos cuasi automáticos ante un acontecimiento que impida, por fuerza mayor y de manera definitiva, el ejercicio pleno del mandato por parte de la autoridad electa; ii) Respecto de las causales sancionatorias, en las de tipo penal, tampoco existen dudas de constitucionalidad; empero, las relativas a las de carácter administrativo merecen especial atención, toda vez que implican una sanción importante por simples faltas y contravenciones, las cuales, en el caso concreto serán sometidas a un debido proceso a partir de la remisión de su tratamiento al Reglamento de la Asamblea Legislativa Departamental; sin embargo, dada la importancia del ejercicio de la representación legislativa y su vinculación a la democracia (elección por voto popular), es razonable exigir al estatuyente chuquisaqueño, siga el entendimiento subyacente en el precitado art. 157 de la CPE, estableciendo en la norma rígida de manera expresa y específica la causal exacta para que opere la pérdida del mandato en razón de una sanción administrativa (número de días de ausencia injustificada), sin dejarla abierta a lo que disponga el legislador ordinario mediante su Reglamento General (norma flexible); y, iii) En relación a los mecanismos plebiscitarios, específicamente el referido a la "revocatoria del mandato", se entiende que la figura del debido proceso carece de la importancia arriba anotada, pues no se trata de una figura que implique el establecimiento de un escenario en el que se deba comprobar hechos para determinar responsabilidades y aplicar, si amerita el caso, sanciones (como si ocurre en las causales sancionatorias), sino de un mecanismo en el cual el elector vuelve a manifestar su preferencia evaluando la gestión de la autoridad para ratificar o revocar su confianza política, por ende, basta para su activación el número de firmas necesario y la verificación del referendo correspondiente.

Por lo anotado, corresponde declarar la incompatibilidad de la frase "...abandono injustificado de sus funciones..." inserta en el texto de la disposición analizada, la cual si bien está incluida dentro del art. 157 de la CPE y es por tanto admisible, en el caso concreto al haber especificado las causales de manera incompleta, sin establecer el número de días de abandono injustificado que harían procedente la pérdida del mandato y dejando este aspecto a una norma flexible, pone en riesgo la estabilidad de la gestión parlamentaria y, con ello, el derecho de los ciudadanos a un funcionamiento regular de su gobierno departamental.