DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0078/2015

Se entiende por orden competencial, al conjunto de valores, principios, normas (constitucionales y legales), estatutos autonómicos, cartas orgánicas, convenios intergubernativos, mecanismos de transferencia y/o delegación de facultades en determinadas competencias, como elementos que se integran y en su conjunto, configuran el marco general en el que cada nivel autónomo de gobierno ejercerá sus facultades competenciales para el cumplimiento de sus funciones.

Como sucede en todo proceso sociopolítico de semejante envergadura, es lógico pensar que la construcción del Estado autonómico, tienda a desarrollarse gradualmente y en un periodo de tiempo más o menos extenso como un proceso paulatino, progresivo y fundamentalmente dinámico en el que intervendrán múltiples factores, los que en su conjunto determinarán variaciones y reconfiguraciones que afectarán el mapa competencial, y con ello, la dinámica del funcionamiento estatal en todos sus niveles.

Uno de estos factores, es el de la movilidad competencial entendida como un fenómeno, que a partir del catálogo competencial primario establecido en el texto de la Constitución Política del Estado, posibilite la circulación o desplazamiento en el territorio de ciertas facultades sobre competencias específicas, provocando cambios de intensidad variable en la distribución competencial básica, proceso en el que la aprobación y puesta en vigencia de los estatutos autonómicos y las cartas orgánicas, se constituye en un hito fundamental, no porque estos cuerpos normativos territoriales vayan a asignar o reasignar competencias (algo que está fuera de su alcance normativo), sino porque a partir de ello, el funcionamiento autonómico irá desplegando todo su potencial administrativo en el ejercicio competencial concreto, siempre en el marco del diseño normativo establecido en la Constitución Política del Estado y la normativa de desarrollo.

Otro elemento relevante en el orden competencial y que resulta tributario a la construcción y consolidación de la institucionalidad en los modelos estatales de carácter compuesto, es la jurisprudencia; esto en razón que la implementación de una estructura estatal de carácter complejo y el funcionamiento gubernamental por niveles o estratos (pluralismo político institucional-gobierno multinivel) puede provocar la emergencia de un cierto tipo de conflictividad de carácter intergubernativo, cuya gestión exige de mecanismos de gestión distintos a los prevalecientes en un Estado de carácter simple (jerarquía y subordinación), siendo uno de ellos -en el caso del Estado boliviano- la jurisprudencia, y más propiamente, la que emane del Tribunal Constitucional Plurinacional como resultado de procesos y acciones judiciales con relevancia territorial, sean los de inconstitucionalidad abstracta o concreta (arts. 202.1 de la CPE y 74 y ss. del CPCo) y las acciones relacionadas con los conflictos de competencias interterritoriales (arts. 202.3 de la Ley Fundamental y 92 y ss. del CPCo), entre otras.

Debe advertirse, sin embargo, que la jurisprudencia constitucional no puede constituirse en un mecanismo alternativo de asignación o reasignación de competencias o de sustitución de la legislación ordinaria, si no en un recurso jurisdiccional que opera a instancia de parte para clarificar, en unos casos, los conflictos emergentes del ejercicio competencial y determinar el mejor derecho, y en otros, identificar inconstitucionalidades que afecten o distorsionen el desempeño de la institucionalidad autonómica.

La asignación de facultades y prerrogativas, ligada al reconocimiento de una determinada jurisdicción en la que deberán ser ejercidas, define el “peso competencial” que corresponde a cada nivel de gobierno; es decir, el quantum de poder real que se le asigna a cada uno y cuyo análisis exige de un enfoque combinado, funcional y territorial a la vez, pues así como el ejercicio del poder público no puede ser comprendido sin una adecuada precisión de las áreas especializadas de trabajo estatal (áreas funcionales y competencias en materias concretas), tampoco puede serlo sin la delimitación del componente espacial; vale decir, que las prerrogativas se ejercen en materias determinadas y en una jurisdicción específica, aspecto que sin duda se utilizará para conjurar los riesgos de dilución temática (saber con exactitud “qué” se hace), de responsabilidades (“quién” hace), de recursos (con “qué” se hace) y de dispersión territorial (“dónde” se hace).

Ello, no niega la posibilidad que una misma materia o área competencial, pueda ser disgregada en sus diferentes componentes o elementos funcionales, asignándose cada uno de ellos a más de un nivel territorial; lo que tampoco significa que el binomio “materia-territorio” sea descartado como fórmula de distribución, más al contrario, tiende a ser redimensionado buscando su adaptación a la complejidad del escenario competencial. No otra cosa hace la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés-Ibáñez” en su Título V, Capítulo III, referido al alcance de las competencias, en el que se desarrollan las listas competenciales en razón de materias, niveles territoriales y tipos competenciales específicos, lo que es congruente con lo determinado en la SCP 2055/2012, cuando habla de los tres ámbitos de ejercicio competencial: material (áreas funcionales), jurisdiccional (espacio y el ente gubernativo que las ejercen [unidad territorial y su ETA]) y facultativo (en razón de las tipologías competenciales y sus facultades).

En el caso boliviano, la asignación de competencias entre los distintos niveles subnacionales, se produce mediante un catálogo mixto de listas múltiples (separadas) con cláusula residual a favor del nivel central; es decir, que se optó por establecer cuatro listas competenciales separadas (una por cada nivel autonómico), dejando abierta la posibilidad de ajustes concertados en las competencias exclusivas, específicamente mediante la transferencia y la delegación en alguna de sus facultades (las constitucionalmente permitidas, por supuesto); lo que implica que la implementación autonómica y estructuración del mapa competencial, se constituyen en procesos progresivos de sucesivos ajustes, de acuerdo a las necesidades de la gestión y la correlación de fuerzas en cada coyuntura estatal en concreto.

La cláusula residual prevista en los arts. 297.II de la CPE, 72 y 79 de la LMAD, opera en competencias no incluidas en el catálogo fundamental, sea por omisión en la Constitución Política del Estado, o por emergencia de nuevas áreas de función, cuya asignación a favor del gobierno central opera automáticamente en calidad de exclusivas, lo que significa que podrá ser transferida o delegada siempre mediante ley (principio de reserva de ley establecido en el art. 71 de la LMAD).

Todos estos elementos configuran un sistema de asignación competencial mixto, ya que en él coexisten atribuciones privativas para el nivel central propias de un sistema de listas competenciales cerradas (indelegables e intransferibles), que establecen ámbitos de acción pública brindados únicamente a favor del titular, como competencias exclusivas, concurrentes y compartidas, propias de los sistemas de listas abiertas, en las que se contempla la movilidad de ciertas facultades en determinadas competencias y en un escenario de permanente reconfiguración del catálogo base mediante mecanismos de delegación y transferencia, únicamente en las competencias de carácter exclusivo, lo que además implica la necesidad del establecimiento de un sistema de relaciones intergubernamentales eficiente.