SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 23/2023

El art. 393 de la Constitución Política del Estado (CPE), prevé: "El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social, según corresponda."

Así también, el art. 397-III de la misma Carta Fundamental, establece: "La función económica social debe entenderse como el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La propiedad empresarial está sujeta a revisión de acuerdo con la ley, para verificar el cumplimiento de la función económica y social."

De igual manera, el art. 2-II de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545, manifiesta que la Función Económico Social en materia agraria, es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario.

Asimismo, el art. 166-I del Reglamento Agrario aprobado por Decreto Supremo N° 29215, determina expresamente: "La Mediana Propiedad y la Empresa Agropecuaria cumplen la función económico social, cuando sus propietarios o poseedores, desarrollan actividades agropecuarias, forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo".

De otro lado, el art. 2-III de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545, en concordancia con el art. 166-II del Reglamento Agrario aprobado por Decreto Supremo N° 29215, señala que la Función Económico Social comprende, de manera integral, áreas efectivamente aprovechadas, de descanso (sólo en predios con actividad agrícola), de proyección de crecimiento y servidumbres ecológicas legales (si correspondiera).

Bajo ese entendimiento, es importante aclarar, que las propiedades sujetas al cumplimiento de la Función Económico Social son la mediana propiedad y la propiedad empresarial; más no la pequeña propiedad y la propiedad comunitaria o colectiva, que están sujetas al cumplimiento de la Función Social, que es otro concepto, diferente al de análisis y verificación.

Ahora bien, específicamente sobre el cumplimiento de la Función Económico Social (FES) con el desarrollo de actividad productiva ganadera; recordando lo manifestado, es pertinente mencionar que, para determinar cuál es la superficie que se encuentra cumpliendo la FES en actividad productiva ganadera, ya sea, en el caso de mediana propiedad o en el caso de propiedad empresarial, se debe considerar los siguientes aspectos: 1) Las áreas efectivamente aprovechadas de la propiedad ganadera, 2) Las áreas de proyección de crecimiento de la propiedad ganadera, y 3) Las áreas de servidumbres ecológico legales, si es que las hubiera en la propiedad ganadera y correspondiera; todo, de conformidad al art. 2-VII y X de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545 y arts. 167, 172-2 y 174 del Reglamento Agrario aprobado.

El art. 2, en sus parágrafos VII y X del Reglamento Agrario, dispone: "VII. En predios con actividad ganadera, además de la carga animal, se tomará en cuenta, como área efectivamente aprovechada, las áreas silvopastoriles y las áreas con pasto cultivado. (...) X. La superficie efectivamente aprovechada en áreas agrícolas es la que se encuentra en producción; en propiedades ganaderas es la superficie que corresponda a la cantidad de ganado existente."

El art. 167 del D.S. N° 29215, establece: "(ÁREAS EFECTIVAMENTE APROVECHADAS EN ACTIVIDAD GANADERA).

I. En actividades ganaderas, se verificará lo siguiente:

a) El número de cabezas de ganado mayor y menor de propiedad del interesado, a través de su conteo en el predio y constatando la marca y registro respectivo y;

b) Las áreas con establecimiento de sistemas silvopastoriles, los pastizales cultivados, y el área ocupada por la infraestructura, determinando la superficie y ubicación de cada una de éstas áreas.

II. Para corroborar la información descrita precedentemente, el Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá hacer uso de otros instrumentos complementarios como ser los registros del SENASAG, registros de marcas, contramarca, señales y carimbos, inventarios de altas y bajas.

El ganado cuya propiedad no sea del interesado no será registrado como carga animal del predio, por tanto, no se valorará como área efectivamente y actualmente. Las áreas con pastos naturales no constituyen área efectiva y actualmente aprovechadas en ningún caso.

III. Se considera ganado mayor las especies de bovinos, equinos, acémilas y camélidos, y ganado menor, las especies de caprinos y ovinos, la norma técnica incluirá los criterios para determinar la unidad de ganado mayor y de ganado menor.

IV. Para el cálculo del área efectivamente aprovechada se considerará la suma de superficies que resulten de: a) La cantidad de cabezas de ganado mayor, por cada una se reconocerá cinco (5) has., diez (10) cabezas de ganado menor equivalen a una cabeza de ganado mayor, y b) Áreas con pasto cultivado, con sistemas silvopastoriles e infraestructura.".

El art. 174 del D.S. N° 29215, expresamente señala: "(SERVIDUMBRES ECOLÓGICO LEGALES). Las servidumbres ecológico legales, serán reconocidas como parte del predio cuando éste cuente con antecedentes en Títulos Ejecutoriales o proceso agrario en trámite, no así en posesiones. (...)".

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 35 del Reglamento Forestal, aprobado por D.S. N° 24453 de 21 de diciembre de 1996, las servidumbres ecológicas son limitaciones legales a los derechos de uso y aprovechamiento impuestas sobre una propiedad, en razón de la conservación y sostenibilidad de los recursos naturales renovables; son servidumbres ecológicas legales, entre otras, las siguientes: a) Las laderas con pendientes superiores al 45%. b) Los humedales, pantanos, curichis, bofedales, áreas de afloramiento natural de agua y de recarga. c) Las tierras y bolsones de origen eólico. d) Las tierras o bolsones extremadamente pedregosos o superficiales. e) Las cortinas rompevientos, f) Las riberas de ríos, arroyos, quebradas, lagos, lagunas y otros cuerpos de agua. g) Las demás servidumbres ecológicas legales o voluntarias que se establezcan.

En resumen, de todo lo manifestado se puede concluir que, para determinar la superficie total con cumplimiento de FES en propiedades con actividad productiva ganadera, se debe considerar, de manera integral:

1) La superficie actual y efectivamente aprovechada, que son:

1.1) La superficie que corresponda a la cantidad de ganado existente en el predio, cuya propiedad sea del beneficiario o interesado del predio en saneamiento (1 cabeza de ganado mayor: bovinos, equinos, acémilas y camélidos, equivale a 5 ha; 10 cabezas de ganado menor: caprinos y ovinos, equivalen a 1 cabeza de ganado mayor); y,

1.2) La superficie ocupada por pasto sembrado, por áreas con sistemas silvopastoriles (sistema mixto que combina áreas de especies forestales o frutales, áreas de especies agrícolas o cultivadas y áreas para pastoreo de animales) y por la infraestructura ganadera (corral, brete y otros).

2) La superficie proyectada de crecimiento, que en el caso de:

2.1) La Mediana Propiedad con actividad productiva ganadera, es del 50% de la superficie actual y efectivamente aprovechada.

2.2) La Propiedad Empresarial con actividad productiva ganadera, es del 30% de la superficie actual y efectivamente aprovechada.

3) Las Servidumbres Ecológico Legales, si corresponde.

Bajo todo el contexto manifestado, es necesario hacer puntualizaciones respecto a ciertas particularidades de la propiedad ganadera sujeta al cumplimiento de la Función Económica Social; es decir, con relación al Registro de Marca de Ganado, a la infraestructura ganadera y a las características de la propiedad establecidas en el art. 41-I-3 y 4 de la Ley Nº 1715 modificada por la Ley Nº 3545.

En cuanto al Registro de Marca del Ganado, para acreditar la titularidad del ganado contado durante el relevamiento de información en campo:

El art. 2 de la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961 (vigente a la fecha) determina: "Todo ganadero está en la obligación de hacer registrar en las HH. Alcaldías Municipales de sus residencias, Inspectorías de Trabajo Agrario y Asociación de Ganadería, las marcas o señales que usa para la filiación de sus rebaños."

Respecto a la infraestructura ganadera; la infraestructura ganadera o pecuaria es el conjunto de instalaciones que permiten el desarrollo de la actividad ganadera o pecuaria; bajo ese entendido, se debe considerar infraestructura ganadera: el corral para el ganado, bretes, bebederos o pozas artificiales (para almacenar agua para el ganado), potreros (área donde se concentra el pasto cultivado o se almacena el forraje - que es el pasto seco o deshidrato - para alimentar al ganado), etc., incluso, se debe considerar parte de la infraestructura ganadera, la vivienda o viviendas que tienen en la propiedad ganadera, las personas que se dedican a desarrollar dicha actividad productiva.

Cabe recordar, que la norma se refiere a la infraestructura (Art. 167-I-b) D.S. 29215), establece: "En actividades ganaderas, se verificará lo siguiente: (...) el área ocupada por la infraestructura, determinando su superficie y ubicación de cada una de éstas áreas"; de ahí que, fijándonos a detalle lo manifestado por la norma, cabe resaltar que la norma se refiere a la infraestructura ganadera citándola de forma simple y llana, sin mencionar algo que dé a entender que hay exigencia u obligatoriedad de "tener" infraestructura con específicas características, para recién ser considerada infraestructura ganadera.

Realizada tal aclaración, es necesario mencionar que una infraestructura ganadera, bien podría ser, desde una "sencilla" ("mínima", "básica", "pequeña" o como sea conveniente llamarle) hasta una "gran" infraestructura ganadera, puesto que, como bien ya se mencionó, la norma no consigna parámetros expresos, entendiéndose que la infraestructura ganadera es el conjunto de elementos necesarios para poder garantizar la crianza de ganado mayor (bovino u otros) bajo un ambiente adecuado y nutrición, es decir que su alimentación y descanso sean óptimos, en atención a la cantidad del hato ganadero.

Por otro lado, cabe establecer que, conforme a lo previsto en el art. 179 del D.S. Nº 29215, en el proceso de saneamiento se verificará si la mediana propiedad o la empresa agropecuaria tienen las características correspondientes al tipo de propiedad establecidas en el art. 41 de la Ley Nº 1715, con la sola finalidad de corroborar los datos del cumplimiento o incumplimiento de la Función Económico Social en la superficie de las mismas; empero, también es cierto, que el mismo art. 41 en su parágrafo II, señala que esas características de la propiedad serán objeto de reglamentación especial considerando las zonas agroecológicas, la capacidad de uso mayor de la tierra y su productividad, vale decir, que esas características de la propiedad están sujetas a regulación, interpretación y hasta complementación o modificación, seguramente; de ahí que, exigir un cumplimiento exageradamente estricto de todas esas características, mientras no se regulen las mismas, no es lo más acertado, proporcional ni razonable.

Ahora bien, si ocurriese de que se demandara el cumplimiento exageradamente estricto de todas las características establecidas en el art. 41-I-num. 3 y 4 de la Ley Nº 1715 modificada por Ley Nº 3545, y se llegara a la conclusión de que la mediana propiedad y la propiedad empresarial, ambas con actividad productiva ganadera, no tienen todas las características exigidas en el precitado artículo; ello, no necesariamente significaría que no se desarrollan actividades productivas en dichas propiedades, puesto que tal conclusión está sujeta a otros datos e información levantados durante el relevamiento de información en campo, según los parámetros establecidos en los arts. 166 y 167 del D.S. N° 29215.