Suprema Corte de Justicia de la Nación

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 73/2020. INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL. 2 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIO: ALEJANDRO CASTAÑÓN RAMÍREZ.

Fecha: 24-Feb-2023

I Como Actor La Entidad Poder U Órgano Que Promueva La Controversia

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario ..."

21. De los preceptos legales reproducidos se desprende, sustancialmente, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre un organismo autónomo y el Poder Ejecutivo Federal, en relación con la constitucionalidad de sus actos, y tendrá el carácter de actor, la entidad, poder u órgano que la promueva, que deberá comparecer al juicio por conducto del funcionario que en términos de la norma que lo rige, esté facultado para representarlo.

22. Por tanto, si la presente controversia constitucional fue presentada en representación del Instituto Nacional Electoral, deberá reconocérsele, en términos de los preceptos citados, legitimación en la causa en la presente controversia constitucional.

23. Ahora, en cuanto a la legitimación en el proceso, promueve la controversia constitucional Edmundo Jacobo Molina, en su carácter de secretario Ejecutivo del Instituto Nacional Electoral, quien acredita su personalidad con copia certificada del acta de la sesión extraordinaria del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, de seis de febrero de dos mil veinte, en la que se acordó su designación.

24. Así, en términos del artículo 51, párrafo primero, inciso a), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, se le reconoce la legitimación en el proceso para representar al Instituto Nacional Electoral.

25. QUINTO.—Legitimación pasiva. A continuación, se analizará la legitimación de la parte demandada, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.

26. Tiene el carácter de autoridad demandada en esta controversia constitucional el Poder Ejecutivo Federal, el cual le fue reconocido en el auto dictado por el Ministro instructor el once de mayo de dos mil veinte.

27. En el caso, se le reconoce legitimación pasiva en la causa, toda vez que de conformidad con los artículos 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Federal y 10, fracción II, de la ley reglamentaria serán parte demandada el Poder que hubiere emitido y promulgado la norma general que sea objeto de la controversia.

28. En cuanto a la legitimación en el proceso, por el Poder demandado compareció Julio Scherer Barrera, en su carácter de consejero jurídico del Ejecutivo Federal, quien acredita tal carácter con copia certificada de su nombramiento de uno de diciembre de dos mil dieciocho.

29. En términos de los artículos 11, 13 y 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se le reconoce al citado consejero la legitimación en el proceso para representar al Poder Ejecutivo Federal.

30. SEXTO.—Causas de improcedencia. En el presente caso, el Poder Ejecutivo demandado adujo las siguientes causales de improcedencia:

31. En la primera causa de improcedencia invocada, el Poder Ejecutivo sostiene que se actualiza la establecida en el artículo 19, fracciones II y VIII,(5) de la ley reglamentaria, en relación con el numeral 105, fracción I, de la Constitución General, al promoverse en contra de normas generales o actos en materia electoral.

32. Menciona que, el instituto actor pretende que se analice la supuesta afectación generada por el decreto impugnado en la administración de los tiempos que corresponden al Estado en radio y televisión, y que fueron destinados tanto a sus propios fines como al ejercicio de los derechos de los partidos políticos nacionales y de acceso a la información de la ciudadanía; lo que la parte demandada considera que se encuentra vinculado directa o indirectamente con la materia electoral.

33. Al respecto, es necesario precisar que este Tribunal Pleno, en la controversia constitucional 114/2006, precisó el alcance de la materia electoral para efectos de dicha vía, especificando que debe evitarse la traslación de las definiciones de lo electoral desarrolladas en otras sedes procesales.

34. Así, en la referida controversia constitucional, se delinearon los siguientes criterios para determinar cuándo la Suprema Corte es competente para conocer de una controversia constitucional y cuándo se está ante una disputa de "materia electoral":

1) En primer lugar, esta Corte debe cerciorarse de que en la demanda no se impugnan "leyes electorales" –normas generales en materia electoral–, interpretando tal expresión de conformidad con los criterios sentados por esta Corte en acciones de inconstitucionalidad.

2) Si se supera el criterio anterior, hay que comprobar que en la demanda no se impugnen actos y resoluciones cuyo conocimiento haya sido atribuido a las autoridades jurisdiccionales electorales competentes, esto es, comprobar que en la demanda no se impugnan actos que se inscriban en la materia electoral directa, relacionada con los procesos que pivotan en torno al sufragio ciudadano.

3) Finalmente, deben satisfacerse el resto de las condiciones a las que la Constitución y la ley reglamentaria de la materia condicionan la actualización de la competencia de esta Suprema Corte –en particular–, que se trate de conflictos entre los poderes públicos enumerados en los incisos a) al k) de la fracción I del artículo 105 constitucional.

35. El criterio de delimitación de aquello que debe ser considerado "materia electoral" en sede de controversia constitucional, una vez tomados en cuenta todos los elementos constitucionalmente relevantes, resulta así estar situado en un punto intermedio entre la definición amplia de materia electoral aplicable en el ámbito de las acciones de inconstitucionalidad, y la definición estricta aplicable en el ámbito del juicio de amparo. En el ámbito particular de las controversias constitucionales, resultará especialmente relevante la distinción entre lo que podríamos llamar materia electoral "directa" y materia electoral "indirecta". La materia electoral directa se relaciona con el conjunto de reglas y procedimientos relacionados con la integración de los poderes públicos mediante el sufragio universal, regido por una normativa especializada, e impugnables en un contexto institucional también especializado. La materia que puede calificarse de electoral sólo de modo indirecto es la que se relaciona con nombramientos o integración de órganos mediante decisiones de otros poderes públicos, no mediante procedimientos que pivotan en torno a la emisión del voto ciudadano. Las controversias que se susciten en el ámbito de lo electoral sólo en sentido indirecto, que por regla general involucran a sujetos muy distintos a los que se enfrentan en los litigios técnicamente electorales, sí pueden ser conocidas por esta Corte por la vía de las controversias.

36. Lo anterior, quedó asentado en la jurisprudencia P./J. 125/2007 de este Alto Tribunal, de rubro: "MATERIA ELECTORAL. DEFINICIÓN DE ÉSTA PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL."

37. Una vez establecido lo anterior, este Tribunal Pleno concluye que no se actualiza la causal invocada por el Poder demandado, en atención a lo siguiente:

38. El decreto impugnado no versa sobre lo que se denomina "materia electoral directa". Esto significa básicamente que, para desembocar en la improcedencia del presente medio de impugnación, la referida disposición debía involucrar la regulación de algún procedimiento de renovación de algún cargo de elección popular, o bien, garantizar la legalidad de esos procedimientos electorales en estricto sentido. De este modo, dado que en el presente asunto la norma general impugnada no regula alguno de estos elementos, sino que modifica el pago en especie que deben realizar los concesionarios de radio y televisión, por el uso del espectro radioeléctrico, reduciendo de dieciocho a once minutos el tiempo de transmisión disponible para ser administrado por el Instituto Nacional Electoral, en tiempos ordinarios, no puede hablarse de que se trate de una norma general en materia electoral en el sentido de la fracción II del artículo 19 de la ley reglamentaria.

39. Superado lo anterior, se debe establecer que el instituto promovente reclama una invasión competencial por parte del Ejecutivo Federal, pues sostiene que, el reducir los tiempos fiscales, infiere en las facultades que constitucionalmente le han sido atribuidas como autoridad única para administrar los tiempos en radio y televisión, en el periodo ordinario, para sus fines institucionales, y que si bien se involucran de manera tangencial cuestiones electorales, derechos de los partidos políticos y de información de la ciudadanía en cuestiones democráticas, no provienen propiamente de una resolución cuyo conocimiento haya sido atribuido a las autoridades jurisdiccionales electorales competentes, sino que resultan de un decreto emitido por el Ejecutivo Federal, en ejercicio de las atribuciones que le confiere la fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en los artículos 27 y 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 4, fracción XV y 17 de la Ley General de Comunicación Social; y 39, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, el cual no tiene la posibilidad de cuestionar a través de los medios de defensa electorales existentes.

40. Debe señalarse que, por mandato constitucional, el promovente es autoridad en materia electoral, por lo que, no obstante, algunas de sus actividades no sean propiamente consideradas de carácter electoral, inciden de manera indirecta en dicha materia, pues tanto el instituto actor, como los partidos políticos, fueron creados bajo esta consigna de contribuir a la vida democrática en las contiendas electorales.

41. Entonces, si bien el decreto impugnado versa principalmente sobre materia tributaria, lo cierto es que, involucra cuestiones electorales, derechos de los partidos políticos y el derecho a la información de la ciudadanía en cuestiones democráticas, es decir, tiene una inferencia indirecta en materia electoral.

42. Por tanto, este Alto Tribunal reconoce que en el presente asunto se aborda la materia electoral, pero esto pasa a un segundo ámbito, pues finalmente todos los actos del instituto actor se encuentran vinculados a dicha materia.

43. Definido lo anterior, se actualiza la excepción citada en el precedente fijado en la controversia constitucional 114/2006, en cuanto a que este Alto Tribunal puede conocer de controversias, atendiendo a las particularidades del caso.

44. Lo anterior pues el instituto actor acude al presente juicio alegando una afectación directa sobre sus atribuciones constitucionales.

45. En concordancia con lo anterior, al ser mecanismos residuales, las controversias pueden ser la vía utilizada para defender los derechos del promovente, cuando no exista un medio de defensa previsto para plantear una inconformidad en materia electoral, a efecto de no dejar en estado de indefensión al promovente.

46. El criterio anterior encuentra como única excepción el que no se use el argumento de la relativa residualidad de la vía de las controversias para adicionar una vía de impugnación, cuando se hayan agotado ya los recursos previstos para ello en la normativa que rige el acceso a la jurisdicción electoral, supuesto que en el caso en concreto no acontece.

47. Bajo esa óptica, la materia electoral se debe entender en concordancia con los medios de defensa o de impugnación electorales que la propia Constitución señala, es decir, excluye todo lo que se pueda resolver en materia electoral.

48. Ahora, mientras el Instituto Nacional Electoral, no tiene medio de defensa establecido, los partidos políticos sí cuentan con los recursos que les confiere la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

49. Por tanto, el instituto actor no cuenta con la posibilidad de controvertir actos que le afecten, pues no puede intervenir como promovente en ningún medio de impugnación en materia electoral, por lo que acude a la presente controversia a defender sus facultades, que si bien se encuentran vinculadas a la materia electoral, son el único medio del que dispone para hacerlas valer, al no existir un mecanismo previsto desde el ámbito electoral donde pueda hacer valer la defensa de su esfera competencial.

50. Por tanto, resulta materialmente posible que sea mediante la presente controversia donde pueda hacer valer tales cuestiones.

51. En la segunda causa de improcedencia, la parte demandada sostiene que se actualiza la establecida en el artículo 19, fracción VIII,(6) de la ley reglamentaria, en relación con el diverso 99, primer párrafo y fracción IX, así como el 105, fracción I, de la Constitución Federal, pues considera que la controversia constitucional no es la vía idónea para resolver la litis planteada.

52. Aseguró que, es el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la máxima instancia en materia electoral del país y, por tanto, el órgano facultado para resolver de manera definitiva e inatacable, entre otras cuestiones, de los asuntos que el Instituto Nacional Electoral someta a su conocimiento por violaciones a lo previsto en la base III del artículo 41 y párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Federal, así como por la realización de actos anticipados de precampaña o de campaña, e imponer las sanciones que correspondan.

53. La autoridad demandada señala que el instituto actor pretende controvertir el decreto reclamado, mediante controversia constitucional, cuando la Norma Fundamental prevé expresamente que la facultad para resolver al respecto corresponde al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

54. Sostiene también que los recursos de apelación SUP-RAP-22/2020 y sus acumuladas, si bien resolvieron respecto al acuerdo Instituto/CG90/2020 emitido por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en dicha sentencia se analizó la validez del decreto hoy impugnado, por supuestos vicios propios.

55. Previo al análisis de la causal invocada, debe precisarse que lo resuelto por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la ejecutoria a que alude la autoridad demandada, no vincula a esta Suprema Corte, por dos razones fundamentales: La primera consiste en que dicho órgano solamente analizó un acto (el acuerdo Instituto/CG90/2020, emitido por la parte actora, en cumplimiento al decreto impugnado) y lo que aquí se reclama es una norma general; y la segunda; porque en la apreciación de la constitucionalidad y naturaleza de las normas generales impugnadas esta Suprema Corte ejerce una competencia que le es exclusiva y, por tanto, excluyente del indicado tribunal. Lo anterior de conformidad con la acción de inconstitucionalidad 9/2001, resuelta por el Pleno de este Máximo Tribunal.

56. Aclarado lo anterior, debe decirse que contrario a lo que afirma el Poder demandado, el Tribunal Electoral consideró los agravios tendentes a combatir el decreto impugnado ineficaces, por estar relacionados con el análisis de la constitucionalidad de las atribuciones que en materia impositiva le corresponden al Poder Ejecutivo, realizando una confrontación de las mismas con el principio de legalidad tributaria; temática que no se estimó comprendida dentro de la materia electoral y que no puede ser materia de estudio de la Sala Superior, tal como se determinó en el SUP-JE-28/2020, de donde derivaron las apelaciones SUP-RAP-22/2020 y sus acumuladas.

57. Por lo que respecta a la tercera causa de improcedencia, en la que el Poder Ejecutivo sostiene la presencia de la cosa juzgada refleja por existir un pronunciamiento emitido por el Tribunal Electoral, en donde, a decir de la parte demandada, se analizó el decreto impugnado, se considera superada en atención a los siguientes razonamientos:

58. Desde un punto de vista doctrinal, existe la cosa juzgada formal y material; cosa juzgada formal es aquella que en algún momento dado ya no es susceptible de impugnarse a través de medio alguno, y cosa juzgada material, es aquella que aun cuando no revista las características necesarias de cosa juzgada, ya no es posible retomar su situación en un juicio diferente.

59. En ese entendimiento, para que opere la cosa juzgada, es preciso que entre el caso resuelto y aquel que se pretende invocar exista identidad en las cosas, las causas y las personas, así se estableció en la solicitud de modificación de jurisprudencia 5/2011. Trasladado lo anterior al caso en concreto, no se surten los requisitos para que se actualice la cosa juzgada, puesto que no existe identidad entre lo planteado en los recursos interpuestos ante el Tribunal Electoral y el decreto que hoy impugna el instituto actor.

60. Bajo esa perspectiva, para determinar si se actualiza la figura de la cosa juzgada, se tiene que determinar la materia de la litis en la presente controversia, es decir, la validez del decreto emitido por el Ejecutivo Federal el veintitrés de septiembre de dos mil veinte, en tanto que, el objeto de la litis en torno al que giró la resolución derivada de la sentencia SUP-RAP-22/2020 y sus acumuladas, emitida por el Tribunal Electoral, se realizó desde un acto de aplicación distinto, pues los partidos políticos promovieron sendos recursos de apelación en contra de la determinación adoptada por el Instituto Nacional Electoral, en cumplimiento del decreto de veintitrés de septiembre de dos mil veinte, por tanto, el estudio de dicho tribunal se abordó a partir del análisis de dicho acto, con lo que no se configuró un pronunciamiento sobre algún elemento o presupuesto lógico vinculativo para las partes, que necesariamente incidiera en el proceso actual, pues mientras que, en el diverso procedimiento los partidos políticos acudieron a defender su prerrogativa de acceso permanente en los tiempos de radio y televisión, el hoy instituto actor, acude a la presente controversia alegando la invasión de sus atribuciones constitucionales como autoridad única en la administración de los tiempos del Estado, en periodo ordinario.

61. Por ello es dable concluir que no se actualiza la causal de improcedencia relativa, en tanto el Tribunal Electoral no se pronunció sobre la validez del decreto impugnado y, en consecuencia, no puede existir cosa juzgada refleja.

62. Por último, en su cuarta causa de improcedencia, el Poder demandado arguye que el instituto actor carece de interés legítimo, pues lo que se controvierte es la reducción de la carga regulatoria y fiscal que el Estado ha impuesto a los concesionarios de radio y televisión, sin que el instituto haya alegado una invasión a su esfera de competencia.

63. Dicha causal de improcedencia resulta infundada, pues el instituto sí plantea una violación competencial respecto de la reducción de los tiempos en periodo ordinario que corresponden al Estado en radio y televisión para sus propios fines, estudio que será materia de fondo. Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 92/99 sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."

64. Al no existir otro motivo de improcedencia planteado por las partes ni advertirse diverso de oficio, se procede a estudiar el fondo del asunto.

65. SÉPTIMO.—Estudio de fondo. De conformidad con lo precisado en los apartados anteriores, la materia de la presente controversia constitucional es el Decreto por el que se autoriza a recibir de los concesionarios de estaciones de radio y televisión el pago del impuesto a que se refiere el artículo noveno de la Ley que Establece, Reforma y Adiciona las Disposiciones Relativas a Diversos Impuestos, con once minutos diarios de transmisión en el caso de estaciones de televisión, y veintiún minutos diarios para el caso de las radiodifusoras; expedido por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Andrés Manuel López Obrador, el veintidós de abril de dos mil veinte, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés siguiente.

66. A efecto de analizar el planteamiento de invalidez hecho valer por el Instituto Nacional Electoral, conviene tener en cuenta las siguientes consideraciones previas.

I. Origen del Impuesto a los Servicios Expresamente Declarados de Interés Público por Ley en los que Intervengan Empresas Concesionarias de Bienes de Dominio Directo de la Nación (impuesto de tiempos fiscales)

67. El martes treinta y uno de diciembre de mil novecientos sesenta y ocho, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la Ley del Impuesto sobre Servicios Expresamente Declarados de Interés Público por Ley, en los que Intervengan Empresas Concesionarias de Bienes del Dominio Directo de la Nación, misma que establece la obligación de pagar un impuesto sobre el importe total de los pagos que se efectúen por servicios prestados por empresas que funcionen al reparo de concesiones federales para el uso de bienes del dominio directo de la Nación, como se ve reflejado en sus siguientes artículos:

"Artículo noveno. Se establece un impuesto sobre servicios expresamente declarados de interés público por ley, en los que intervengan empresas concesionarias de bienes del dominio directo de la Nación."

"Artículo 4o. La base del impuesto será el monto total de los pagos en efectivo o en especie que se hagan por los conceptos señalados en el artículo 1o. de esta ley."

"Artículo 5o. El impuesto se determinará aplicando la tasa de 25 % a la base señalada en el artículo que antecede."

68. Ahora, para efecto de ejemplificar lo anterior, en el siguiente cuadro se resumen los elementos del referido impuesto:

69. Tras la emisión de la citada ley, el entonces presidente de la República, Gustavo Díaz Ordaz, emitió un acuerdo que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, el uno de julio de mil novecientos sesenta y nueve, por el que autorizó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a recibir de los concesionarios de estaciones comerciales de radio y televisión el pago del impuesto establecido por el artículo noveno de la Ley que Establece, Reforma y Adiciona las Disposiciones Relativas a Diversos Impuestos, en especie, es decir, mediante un tiempo diario de transmisión de cada estación de radio y canal de televisión que constituyera el doce y medio por ciento:

"Acuerdo por el que se autoriza a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a recibir de los concesionarios de estaciones comerciales de radio y televisión, el pago del impuesto que se indica, con algunas modalidades.

"Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos–presidencia de la República.