INCIDENTE DE INEJECUCIÓN 40/2003. **********. 11 DE NOVIEMBRE DE 2011. MAYORÍA DE SEIS VOTOS. DISIDENTES: SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO, MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS, JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO, GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA Y JUAN N. SILVA MEZA.

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"XVI. ...

"Cuando la naturaleza del acto lo permita, la Suprema Corte de Justicia, una vez que hubiera determinado el incumplimiento o repetición del acto reclamado, podrá disponer de oficio el cumplimiento sustituto de las sentencias de amparo, cuando su ejecución afecte gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener el quejoso. Igualmente, el quejoso podrá solicitar ante el órgano que corresponda, el cumplimiento sustituto de la sentencia de amparo, siempre que la naturaleza del acto lo permita."

De la disposición constitucional transcrita se aprecia que los requisitos que deben cumplirse para que este Alto Tribunal pueda decretar el cumplimiento sustituto del fallo constitucional son los siguientes: a) que la naturaleza del acto lo permita, b) que previamente se determine el incumplimiento de la sentencia de amparo o la repetición del acto reclamado y c) que la ejecución de la sentencia afecte gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener el quejoso con su cumplimiento.

Al respecto, resulta ilustrativa la jurisprudencia sustentada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, que se comparte, cuyo rubro es el siguiente: "SENTENCIAS DE AMPARO. REQUISITOS PARA QUE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN ORDENE, DE OFICIO, SU CUMPLIMIENTO SUSTITUTO."(1)

Por otra parte, este Tribunal Pleno, al resolver en sesión de veintitrés de febrero de dos mil diez, por unanimidad de votos, el incidente de inejecución de sentencia 60/2008, consideró que el ejercicio de esta facultad tiene como presupuesto, en primer lugar, que se haya concedido el amparo, además de esto, que se determine el incumplimiento de la sentencia de garantías o la repetición del acto reclamado. Atendiendo a estas consideraciones, es dable señalar que una vez que se han satisfecho los requisitos referidos, se deberá emprender el análisis del contenido material de la facultad prevista en el segundo párrafo del artículo 107, fracción XVI, constitucional.

Así, podemos distinguir un aspecto formal de esta facultad, consistente en la determinación de incumplimiento de la sentencia del juicio de amparo, o bien, de la repetición del acto que se reclamó; de un aspecto material relativo a la determinación de afectación grave a la sociedad o a terceros frente al beneficio económico que obtendría el quejoso con la ejecución del juicio de garantías.

En relación con el aspecto formal, esto es, la determinación de incumplimiento, es preciso señalar que la decisión de un órgano jurisdiccional distinto a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (Juzgado de Distrito, Tribunal Unitario o Tribunal Colegiado de Circuito), en el sentido de que existe imposibilidad para cumplir con la sentencia de amparo, no implica que este Alto Tribunal sólo sea competente -desde una perspectiva declarativa- para ordenar el cumplimiento sustituto respecto de las sentencias que conceden el amparo, en tanto que puede determinar, a partir de cada caso en concreto, que la sentencia de garantías sí puede ser cumplida en sus términos y, por tanto, decidir la no procedencia del cumplimiento sustituto.

Así, corresponde en un primer momento a este Alto Tribunal establecer si la sentencia de garantías es susceptible de ser cumplida en sus términos, en cuyo caso no sería necesario analizar el aspecto material de su competencia; de lo contrario, resultaría necesario verificar el aspecto material indicado, a fin de dilucidar si procede ordenar el cumplimiento sustituto de la sentencia de amparo o no.

En otras palabras, si esta Suprema Corte de Justicia determina que las condiciones del caso hacen necesario analizar si la ejecución de la sentencia de amparo puede ocasionar una afectación grave a la sociedad o a terceros en mayor grado del beneficio económico del quejoso -esto, al haber determinado previamente que la resolución no es susceptible de cumplirse en sus términos o, por lo menos, que ello tendría que ponderarse de acuerdo con la norma-, resultaría necesario atender el aspecto material de la competencia prevista en el artículo 107, fracción XVI, segundo párrafo, constitucional y, para ello, es necesario realizar un análisis de los costos y beneficios que se involucran en el caso de que se trate.

Por las condiciones generales aplicables, el análisis que emprenda este Supremo Tribunal deberá consistir en evaluar los costos y beneficios que una determinada acción pueda llegar a tener a partir de su expresión en una unidad comparable (normalmente mediante valores pecuniarios), identificar cuál de los dos es mayor y, a partir de ahí, tomar la decisión que represente mayores beneficios netos.

La anterior condición se cumple siempre y cuando se esté ante una situación de cuantificación perfecta, esto es, en la que los elementos a comparar estuvieran definidos y la cuantificación numérica de los costos y los beneficios fuera absoluta; en este caso, la facultad se limitaría a comparar entre el valor de un curso de acción y otro, para de ahí concluir decidiendo respecto del que represente el valor más alto.

Esta situación, sin embargo, no se da en todos los casos, debido a que podrían no estar completamente claros los elementos a contrastar o que no sea posible asignarles un valor numérico preciso, puesto que algunos de los factores no son de índole económica y algunas veces no tienen referente en un valor pecuniario.

En este sentido, desde el momento en que el Constituyente eligió como criterio para permitir la ejecución sustituta un análisis costo-beneficio, se hace necesario entender el problema desde una dimensión cuantitativa o, al menos, darle la mayor dimensión posible, pues es así como funciona la mecánica por él diseñada.

Así, el primer paso del análisis radica en la identificación de los "bienes jurídicos" relevantes para el caso y de los costos y beneficios que de ellos resulten también relevantes, así como en su adecuada relación respecto de los sujetos mencionados en el artículo 107, fracción XVI, segundo párrafo, referido, por ejemplo, establecer: ¿qué tipo de afectación se da con la ejecución?, ¿a quién afecta?, ¿de qué manera repercute en la sociedad?, ¿qué beneficios reales obtendría el solicitante con la ejecución sustituta?, ¿cómo podrían concretarse los costos y los beneficios de las medidas para la sociedad y para el solicitante? Sólo entonces de este tipo de consideraciones quedarán precisados los elementos a partir de los cuales habrán de identificarse los bienes jurídicos relevantes para las partes en cuestión.

El segundo paso del análisis referido consiste en separar de entre los costos y beneficios determinados como relevantes, aquellos que puedan monetizarse y los que no puedan serlo. La diferencia entre las situaciones donde resulta posible monetizar (así sea parcialmente) y aquellas en que ello no es posible, hace necesario distintos tratamientos.

En lo que ve a los montos que no puedan monetizarse, tendrían que argumentarse todos los elementos relacionados, como en el caso es determinar el tipo de afectación que se irroga a la sociedad o a terceros y si ésta es o no grave. Las soluciones que pueden darse son dos: considerar casos anteriores con un grado suficiente de semejanza, para desde ahí extrapolar las consecuencias que haya tenido hacia aquel que tenga que resolverse;(2) a falta de éstos, el ejercicio deberá hacerse mediante la construcción de la mayor cantidad de supuestos a efecto de tratar de construir una estimación aplicable al caso.

Por otro lado, respecto a los montos monetizados, deberá establecerse el valor de los supuestos a partir de los cuales habrá de llevarse a cabo la estimación. La determinación del monto de los costos y los beneficios tendrán que ser puestos a valor presente.

La última etapa del análisis conlleva la unión de los elementos anteriores mediante una adecuada motivación, que consistirá en identificar los bienes jurídicos, costos relevantes y sujetos relacionados, así como verificar los cálculos necesarios para llegar a la determinación final que permita contraponer costos frente a beneficios y, como consecuencia, con independencia del resto de elementos, arribar a una solución en cuanto a si efectivamente existe una razón para ordenar o no el cumplimiento sustituto de la sentencia de amparo.

Los razonamientos anteriores dieron paso al criterio aislado XXXVII/2010,(3) emitido por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, que a continuación se transcribe:

"CUMPLIMIENTO SUSTITUTO DE SENTENCIAS DE AMPARO. CONDICIONES PARA SU APLICABILIDAD MATERIAL. Aun cuando un órgano jurisdiccional distinto a la Suprema Corte de Justicia de la Nación haya determinado que existe imposibilidad para cumplir con la sentencia que concede el amparo, ésta puede resolver, a partir del análisis de las condiciones de cada caso concreto, que la sentencia de garantías sí puede ser cumplida en sus términos y, por tanto, no procede ordenar su cumplimiento sustituto. Para determinar lo contrario, es decir, que la resolución no es susceptible de cumplirse en sus términos, es necesario valorar si conforme a lo previsto en el párrafo segundo de la fracción XVI del artículo 107 constitucional la ejecución de ésta afecta gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener el quejoso, para lo cual es necesario evaluar los costos y beneficios que una determinada acción pueda llegar a tener a partir de su expresión en una unidad comparable (normalmente mediante valores pecuniarios), identificando cuál de los dos es mayor y, a partir de ahí, tomar la decisión que represente mayores beneficios netos, lo cual es posible tratándose de situaciones de cuantificación perfecta, esto es, cuando los elementos comparables están definidos y la cuantificación numérica de los costos y beneficios es absoluta, pues en este caso la facultad se limita a comparar entre el valor de un curso de acción y otro, y decidir por el que represente el valor más alto. Por otro lado, cuando no estén definidos los elementos a contrastar o bien no sea posible asignarles un valor numérico preciso, el referido análisis consistirá: en primer lugar, en la identificación de los ‘bienes jurídicos’ relevantes para el caso así como de los costos y los beneficios que de ellos resulten también relevantes, al igual que su adecuada relación respecto de los sujetos mencionados en el artículo 107, fracción XVI, párrafo segundo; en segundo lugar, en distinguir de entre los costos y beneficios determinados como relevantes, aquellos que puedan monetizarse y los que no puedan serlo, teniendo que argumentarse todos los elementos relacionados en el caso de los segundos, como el tipo de afectación que se irroga a la sociedad o a terceros y si ésta es o no grave; y, en último lugar, en la unión de los elementos anteriores mediante una adecuada motivación, que consistirá en identificar los bienes jurídicos, costos relevantes y sujetos relacionados, así como verificar los cálculos necesarios para llegar a la determinación final que permita contraponer costos frente a beneficios y, como consecuencia, con independencia del resto de elementos, arribar a una solución en cuanto a si efectivamente existe una razón para ordenar o no el cumplimiento sustituto de la sentencia de amparo."

Procede ahora determinar si en el caso se satisfacen los requisitos para decretar el cumplimiento sustituto del fallo constitucional. Al respecto, debe decirse que el primero de ellos (consistente en que la naturaleza del acto lo permita) se cumple cabalmente, toda vez que las fracciones de terreno que fueron materia del decreto expropiatorio pueden ser sujetas a avalúos que indiquen su valor comercial y con éste resarcir a la quejosa por el hecho de que no se le restituyan.

Lo anterior es así, porque de conformidad con lo dispuesto en los artículos 747, 748, 749, 750 y 772 del Código Civil Federal,(4) el suelo es un bien inmueble que se encuentra dentro del comercio y que, en consecuencia, puede ser objeto de apropiación por los particulares. Asimismo, son bienes propiedad de éstos, aquellos cuyo dominio les pertenece legalmente y de los que no puede aprovecharse ninguno sin consentimiento del dueño o autorización de la ley.

Ahora bien, según quedó establecido, en el juicio de amparo del que deriva el presente incidente de inejecución, la quejosa demostró ser la propietaria de las fracciones que fueron materia del decreto expropiatorio. En este sentido, es claro que si se decreta el cumplimiento sustituto será ella la que tenga el derecho a recibir la cantidad de dinero que se fije por las mencionadas fracciones. Siendo así, es claro que el primero de los requisitos constitucionales que condicionan la procedencia del cumplimiento sustituto está satisfecho.

Por otra parte, de las constancias de autos se aprecia que las autoridades responsables no han dado cumplimiento a la sentencia de amparo de la que emana el asunto en el que se actúa, toda vez que no han devuelto a la quejosa las fracciones que fueron materia del decreto expropiatorio en contra del cual se concedió la protección constitucional, por lo cual, se satisface el diverso requisito que establece la fracción XVI del artículo 107 constitucional, para decretar el cumplimiento sustituto, a saber, que no se haya cumplido la sentencia de amparo. En efecto, desde que el titular del Juzgado Noveno de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal requirió a dichas autoridades el cumplimiento del fallo constitucional, éstas informaron que existían diversas circunstancias que les impedían cumplimentarlo. Tales manifestaciones de las autoridades responsables fueron precisamente las que llevaron a la Segunda Sala a ordenar que se abriera el incidente innominado, pues en la resolución correspondiente se sostuvo:

"... Sin embargo, cuando las autoridades responsables ponen en conocimiento, inicialmente del Juez de Distrito y, posteriormente, del Tribunal Colegiado, o únicamente de alguno de ellos, diversas circunstancias que según dichas autoridades les impiden continuar con los actos necesarios para cumplimentar la sentencia dictada en el juicio de garantías, esto es, hacen saber la imposibilidad para devolver al quejoso los bienes materia del decreto expropiatorio materia del acto reclamado, en virtud de haberse ejecutado diversas obras que, en su concepto, son de interés social y cuya desaparición acarrearía perjuicios graves a la sociedad o a terceros; frente a esa solicitud reiterada de la autoridad responsable, los tribunales federales de referencia (Juez de Distrito o Tribunal Colegiado), no deben enviar de manera inmediata los autos a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para que en su caso, se aplique la sanción prevista por el artículo 107, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin antes haber verificado la existencia de elementos suficientes para formular un pronunciamiento sobre esa cuestión y resolver lo conducente.

"Es criterio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando como en el presente caso las autoridades responsables ponen en conocimiento del Juez de Distrito que conoce del procedimiento para el cumplimiento de la sentencia que concedió el amparo solicitado, o bien, de aquel tribunal que conoce en un primer momento del incidente de inejecución de sentencia, motivos por los cuales existe imposibilidad material o jurídica para dar cumplimiento en los términos ordenados, o bien, razones que asisten a dichas autoridades por las que se considera que el cumplimiento del fallo protector acarrearía perjuicio grave a la sociedad o a terceros, lo que procede es seguir los lineamientos que a continuación se precisan: ..."

Cabe precisar que la falta de cumplimiento del fallo constitucional se corrobora con el hecho de que el Juez Noveno de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, al dictar interlocutoria en el incidente innominado, después de determinar que no existe imposibilidad material o jurídica para dar cumplimiento al fallo constitucional y que con la ejecución de éste no se afecta a la sociedad o a terceros en mayor medida que los beneficios que obtendría la quejosa, requirió a las autoridades responsables el cumplimiento del fallo constitucional.

Ahora bien, previamente a determinar si con la ejecución de la sentencia de amparo se afecta gravemente a la sociedad o a terceros, en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener la quejosa con su cumplimiento, resulta necesario recordar que la fracción XVI del artículo 107 constitucional textualmente determina que este Alto Tribunal podrá disponer de oficio el cumplimiento sustituto de las sentencias de amparo cuando se está en esa hipótesis.

Así, se puede decir que las cuestiones que este Alto Tribunal debe ponderar para concluir si debe o no decretarse dicho cumplimiento, son: por un lado, la afectación grave que pudiese resentir la sociedad o terceros con la ejecución de la sentencia de amparo y, por otro, el beneficio exclusivamente económico que obtendría la quejosa con tal ejecución. Luego, cuando tal afectación grave se considere de mayor entidad que los beneficios económicos aludidos, lo procedente será decretar el cumplimiento sustituto.

Al respecto, también conviene recordar que el juzgador federal, al dictar interlocutoria en el incidente innominado, estableció lo siguiente:

"...

"TERCERO. Con la ejecución del fallo protector no se afecta gravemente a la sociedad en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener la parte quejosa.

"CUARTO. Con la ejecución del fallo protector no se afecta gravemente a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener la parte quejosa. ..."

Del análisis del considerando décimo de la referida interlocutoria (que contiene los razonamientos que sustentan los puntos resolutivos antes transcritos) se aprecia que aun cuando el titular del Juzgado Noveno de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal tuvo por demostrado que en las fracciones I y II del predio **********, expropiadas en el decreto reclamado, se construyeron diversas obras públicas, consideró que ello no impedía la devolución de dichas fracciones a la quejosa, pues con tal devolución no se privaría a la sociedad de servicios públicos y, por ende, no se le causaría perjuicio alguno.

Dada la importancia de las consideraciones en las que se sustentó el Juez Federal y con la finalidad de que se conozcan fielmente las razones que motivaron su decisión, conviene citar, en lo conducente, la interlocutoria correspondiente:

"Por otra parte, para resolver si de efectuarse la ejecución se afectaría gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener el quejoso, es importante que dicha circunstancia sea analizada considerando que en las fracciones expropiadas del predio ********** (como se estableció en el considerando cuarto de la presente resolución) se construyen las obras viales denominadas Avenida Vasco de Quiroga y Avenida Carlos Graef Fernández, de igual forma se construyen obras de infraestructura hidráulica, sanitaria y eléctrica, así como banquetas y guarniciones.

"Respecto a las obras en cita -consistentes en la Avenida Vasco de Quiroga y Avenida Carlos Graef Fernández, y obras de infraestructura hidráulica, sanitaria y eléctrica, así como banquetas y guarniciones- se acreditó su construcción con las pruebas aportadas por las autoridades responsables, a saber, el plano de infraestructura clave ‘IN-PON-01’ (tomo III, foja 1856), informes fotográficos de la construcción de las Avenidas Vasco de Quiroga (tomo III, fojas 1857 a 1883) y Carlos Graef Fernández (tomo III, fojas 1884 a 1896), inspección judicial (tomo V, fojas 3196 a 3224), instrumental de actuaciones y la presuncional legal y humana, que fueron valoradas en el considerando sexto de la presente resolución.