INCIDENTE DE INEJECUCIÓN 40/2003. **********. 11 DE NOVIEMBRE DE 2011. MAYORÍA DE SEIS VOTOS. DISIDENTES: SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO, MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS, JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO, GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA Y JUAN N. SILVA MEZA.

"En el mismo dictamen en materia de urbanismo, el perito oficial respecto de las obras de infraestructura, también estableció que en la fracción expropiada del predio ********** donde se ubica la vialidad Carlos Graef Fernández ‘se encuentran ... inconclusas para el tendido de tuberías de drenaje, agua potable, agua tratada, guarniciones y banquetas’ (respuesta 4, foja 21 de la carpeta 01 que obra por separado); ‘en las porciones expropiadas las obras de infraestructura hidráulica, sanitaria y eléctrica no han sido terminadas, aún se pueden apreciar líneas de tubería para agua potable y drenaje al ras de terracería’ (respuesta 8, foja 58 de la carpeta 01 que obra por separado); ‘obras de infraestructura ... sí representan un riesgo en las porciones expropiadas del predio **********, por no haberse concluido las obras, quedando muchas excavaciones, registros y pozos sin protección o señalización ...’ (respuesta 9, foja 59 de la carpeta 01 que obra por separado); ‘obras de infraestructura ... por no haberse concluido las obras, quedando muchas excavaciones ... estado de abandono que guarda al día de hoy’ (respuesta 10, foja 60 de la carpeta 01 que obra por separado); y ‘obras de infraestructura ... las tuberías de suministro de agua potable no han sido terminadas de obra (sic), se localizan tramos aún sin relleno y con mala nivelación y alineamiento ... las tuberías para el drenaje se encuentran con registros y pozos sin tapa ... las obras para el desplante de las redes de tuberías para agua potable, agua tratada y drenaje no se han terminado a la fecha’ (respuesta 11, foja 61 de la carpeta 01 que obra por separado).

"De lo anterior se conoce que en la fracción expropiada del predio ********** donde se ubica la vialidad Carlos Graef Fernández, en relación al tendido de tuberías de drenaje, agua potable, agua tratada, guarniciones y banquetas se encuentran inconclusas; y las obras de infraestructura hidráulica, sanitaria y eléctrica no han sido terminadas.

"Por lo que se refiere a la red de drenaje pluvial y el río Tacubaya en su ramal sur, que cruza el predio **********, nada dijo el perito oficial en materia de urbanismo, en las respuestas a las que se dio valor probatorio, respecto de si se encuentran en funcionamiento, o bien, que exista deficiencia en su construcción, por lo que se estima sí realizan el servicio para el que fueron proyectadas, en tanto que no hay prueba que acredite lo contrario.

"Ahora, corresponde analizar si de efectuarse la ejecución de la sentencia de amparo, que implica la devolución de las fracciones expropiadas, en el estado que actualmente se encuentran, se afectaría gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener el quejoso.

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"De la anterior tesis, se conoce que el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dispondrá de oficio el cumplimiento sustituto, y para ello deben actualizarse los supuestos siguientes: a) que se haya concedido el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados, debiéndose atender a la naturaleza del acto; b) que se haya determinado el incumplimiento o repetición del acto reclamado, y c) que de ejecutarse la sentencia de amparo por parte de las autoridades responsables, se afecte gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener el quejoso.

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"Asimismo, de la ejecutoria transcrita, se conoce que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación indicó que el Juez Quinto de Distrito en el Estado de Chihuahua, concedió el amparo solicitado, pero consideró de evidente utilidad pública la construcción del Boulevard Zaragoza considerada como una de las vías de comunicación primarias en esa ciudad, ponderando las negativas consecuencias de su cierre, en caso de entregarse el predio a la afectada.

"Con base en lo anterior, en dicho juicio, se concluyó que sí existía imposibilidad material para cumplir con la sentencia de amparo, porque de cerrar una vía primaria de comunicación que ya está en funcionamiento, beneficiaría únicamente a los intereses particulares de la quejosa pero perjudicaría gravemente a la sociedad.

"A diferencia del caso relatado, en el presente asunto las obras viales denominadas Vasco de Quiroga y Carlos Graef Fernández que se construyen en las fracciones expropiadas del predio **********, se encuentran ...

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"Atento a lo anterior, se tiene que devolverse las fracciones expropiadas del predio ********** en las cuales se construyen las vialidades Vasco de Quiroga y Carlos Graef Fernández, no se afecta gravemente a la sociedad o a terceros y en la especie al ‘Hospital **********’, en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener la quejosa, ya que éstos tienen acceso por la ‘calle Carlos Graef Fernández por el rumbo Tinajas o Avenida Coral Tinajas (Prolongación Reforma)’ e incluso por la vialidad denominada ‘derecho de vía’ que se otorgó en términos del permiso UAC-VP-001 signado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y Servicios Metropolitanos, Sociedad Anónima de Capital Variable, el cual fue anexado a la ampliación de la inspección judicial y valorado en términos del considerando séptimo de la presente resolución.

"Además, también es de considerarse que a la parte tercero interesada, ni a ninguna otra persona, se les privaría del servicio vial para el que fueron proyectadas las vialidades Vasco de Quiroga y Carlos Graef Fernández en las zonas expropiadas del predio **********, ya que en ningún momento éstas entraron en funcionamiento.

"Habida cuenta todo lo anteriormente relatado, no existe imposibilidad material para dar cumplimiento a la sentencia protectora, ya que quedó acreditada la existencia del predio ********** y las fracciones expropiadas, y el hecho de que estas fracciones hayan sido modificadas no implica que no se puedan devolver, además que en el incidente de inejecución de sentencia 40/2003 no se estableció en qué estado o forma debían devolverse; así también, se concluye que no existe imposibilidad jurídica para dar cumplimiento a la sentencia protectora, ya que la autoridad responsable no acreditó la existencia de impedimento jurídico alguno para el cumplimiento del fallo protector.

"Así también, con la ejecución del fallo protector no se afectaría gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener el quejoso, ya que las vialidades Vasco de Quiroga y Carlos Graef Fernández están fuera de servicio, por lo cual no se priva a la sociedad, o a ninguna otra persona, sea tercero o no, del servicio vial para el que fueron proyectadas. Además que, las obras de infraestructura ubicadas en la fracción expropiada del predio **********, donde se ubica la vialidad Vasco de Quiroga, tratándose de las instalaciones hidrosanitarias, banquetas y guarniciones ‘no están concluidas’ (según lo indicó el perito oficial en Materia de Urbanismo), y respecto de las obras de infraestructura hidráulica, sanitaria y eléctrica ‘no han sido terminadas’ (según lo indicó el perito oficial en Materia de Urbanismo); y respecto de las obras de infraestructura ubicadas en la vialidad Carlos Graef Fernández, tratándose de las tuberías de drenaje, agua potable, agua tratada, guarniciones y banquetas son obras ‘inconclusas’ (según lo indicó el perito oficial en Materia de Urbanismo), y tratándose de las obras de infraestructura hidráulica, sanitaria y eléctrica, éstas ‘no han sido terminadas’ (según lo indicó el perito oficial en Materia de Urbanismo), por lo que a la sociedad o terceros no se les priva de ningún servicio, ya que la infraestructura no está en funcionamiento.

"Asimismo, de proceder a la apertura de las vialidades, ello implicaría que se ponga en riesgo la salud y vida de quienes por éstas transiten, ya que los taludes que se encuentran en las fracciones expropiadas, al no estar confinados pueden presentar derrumbes; y al no cumplir las vialidades Vasco de Quiroga y Carlos Graef Fernández que se construyen en las fracciones en cita, con las normas y especificaciones técnicas, y especificaciones de ingeniería ‘generarían conflictos en la vialidad ocasionados por la reducción de velocidad de la vialidad en los puntos de acceso, originando congestionamientos vehiculares que sí ponen en riesgo a los usuarios lo cual determina unas condiciones de operación deficientes’, ya que entre otras cuestiones, el perito oficial precisó que la pendiente máxima en la vialidad Vasco de Quiroga debería ser del 6% y no mayor al 10%, como en el caso acontece.

"Aunado a lo anterior, las obras viales Vasco de Quiroga, Carlos Graef Fernández y Juan Salvador Agraz se conceptualizaron a partir de un circuito vial interno que no lleva a ninguna parte; de ahí que, no afecta gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener la quejosa, pues no se priva de una vialidad que dé comunicación a las Delegaciones Álvaro Obregón y Cuajimalpa de Morelos, sin dejar de considerar que las vialidades Vasco de Quiroga y Carlos Graef Fernández en las fracciones expropiadas, nunca estuvieron en funcionamiento; además, la sociedad o cualquier persona sea tercero o no y en la especie al ‘Hospital **********’, tienen acceso a la zona ********** por la calle Carlos Graef Fernández por el rumbo ‘tinajas’ o ‘Avenida Coral Tinajas (Prolongación Reforma)’ e incluso por la vialidad denominada ‘derecho de vía’ conforme se conoce del permiso UAC-VP-001 otorgado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

"Por lo que hace al drenaje pluvial y al río Tacubaya en su ramal sur, que cruzan el predio **********, con la ejecución de la sentencia protectora no se afecta gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener el quejoso, pues no se les privaría del servicio que prestan, habida cuenta que éstos continuarán en el estado actual en que se encuentran y prestando el servicio para el que fueron proyectadas."

De la anterior transcripción se aprecia que el juzgador federal estimó que con la devolución a la quejosa de las fracciones que fueron materia del decreto expropiatorio, no se causa a la sociedad o a terceros mayor perjuicio que los beneficios económicos que obtendría la peticionaria de garantías porque:

1. Las avenidas Vasco de Quiroga y Carlos Graef Fernández (cuya última etapa de construcción fue lo que motivó el decreto expropiatorio, en contra del cual se promovió el juicio de amparo del que deriva este asunto) no están concluidas, se encuentran en total estado de abandono y en terracería. Además, por el estado de abandono en el que se encuentran representan un "serio peligro para los habitantes de la zona".

2. El servicio vial que pudieran prestar dichas avenidas se limitaría a la zona **********, incluyendo el predio **********, en tanto que sólo serían parte de un circuito vial interno que no tiene comunicación directa con las Delegaciones Cuajimalpa de Morelos y Álvaro Obregón. Esto implica que el beneficio que pudieran tener las calles cuya conclusión pretende realizarse se concentraría en una zona muy restringida.

3. Aun cuando las mencionadas vialidades darían acceso al hospital denominado **********, lo cierto es que se puede ingresar a éste a través de la calle "Prolongación Reforma" o "Derecho de vía". Además, dado que las calles Vasco de Quiroga y Carlos Graef Fernández no están en uso, sino en estado de abandono, es claro que con el cumplimiento del fallo constitucional no se priva a la sociedad de servicio o beneficio alguno.

4. Las avenidas cuya construcción pretende concluirse generarían conflictos en la vialidad ocasionados por la reducción en la velocidad que necesariamente tendrían que hacer los conductores para ingresar a ellas, lo que originaría congestionamientos vehiculares que ponen en riesgo a los usuarios. Además, la apertura de dichas vialidades implicaría un riesgo para quienes las transiten, toda vez que los taludes de hasta treinta metros de altura que se encuentran en las fracciones expropiadas pueden presentar derrumbes, dado que no están confinados.

5. Las calles cuya construcción pretende concluirse carecen de señalamientos y semaforización. Aunado a lo anterior, dichas calles están mal planeadas, pues no cumplen con las normas y especificaciones técnicas y de ingeniería, ya que su pendiente máxima debería ser del 6% y la que presentan es mayor al 10%.

6. Si bien se advierten obras de infraestructura hidráulica, sanitaria y eléctrica, sin embargo, éstas no han sido terminadas, pues aún se pueden apreciar "a ras de terracería" las líneas de tubería para agua potable y drenaje. Asimismo, las tuberías para el drenaje se encuentran con registros y pozos sin tapa y existen diversas excavaciones y pozos sin protección o señalización, además de que las obras para el tendido de banquetas y guarniciones no están concluidas.

7. Es verdad que dentro de una de las fracciones que se pretende devolver cruza la red de drenaje pluvial y el río Tacubaya en su ramal sur. No obstante, en términos del artículo 27 constitucional, el Estado puede imponer modalidades a la propiedad privada, de manera que tales obras podrían seguir funcionando normalmente. Dicho en otro giro, la red de drenaje pluvial y el río Tacubaya en su ramal sur seguirían prestando el servicio al que están destinados sin que con ello "se desconozca la propiedad de predio de la quejosa, pues tan sólo se está en presencia de una modalidad a la propiedad conocida como derecho de vía para infraestructura hidráulica".

Con base en las consideraciones reseñadas, el titular del Juzgado Noveno de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal concluyó que con la devolución a la quejosa de las fracciones indicadas en el decreto expropiatorio no se afecta a la sociedad en mayor medida que los beneficios económicos que obtendría aquélla, básicamente porque la obra pública no se encuentra terminada y, en consecuencia, con tal devolución no se priva a la sociedad de servicio público alguno.

A juicio de este Tribunal Pleno, la decisión que adoptó el juzgador federal es incorrecta, pues para determinar la afectación que la sociedad podría resentir con la devolución a la quejosa de las mencionadas fracciones, el análisis correspondiente no debe constreñirse exclusivamente al hecho de si tales obras están o no concluidas, sino que debe hacerse una valoración más amplia.

En efecto, resulta necesario retomar ahora el criterio sustentado por este Tribunal Pleno, emitido al resolver el incidente de inejecución de sentencia 60/2008, cuyo rubro es: "CUMPLIMIENTO SUSTITUTO DE SENTENCIAS DE AMPARO. CONDICIONES PARA SU APLICABILIDAD MATERIAL.", que ya fue considerada páginas atrás.

Esta tesis resulta de suma relevancia, puesto que plantea el estándar general bajo el cual debe proceder el análisis del cumplimiento sustituto de las sentencias de amparo. Tal como lo plantea dicho criterio, es necesario determinar si la ejecución de la sentencia constitucional afecta gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener el quejoso, para lo cual, el primer criterio enmarcado por la mencionada tesis debe referirse a si dichos beneficios son susceptibles de obtenerse mediante una cuantificación perfecta, es decir, evaluando los costos y beneficios a partir de su expresión en una unidad monetaria, identificando cuál de los dos es mayor.

En el presente caso, a pesar de que los beneficios que obtendría la quejosa son efectivamente susceptibles de determinarse mediante una cuantificación perfecta (es decir, mediante valores pecuniarios), los perjuicios que representaría la situación concreta para la sociedad y los terceros no son aptos de analizarse a través de una expresión monetaria, simplemente en cifras y cantidades, por lo que deben subsumirse en la segunda parte del criterio plasmado en la tesis aislada referida, el cual establece que cuando no estén definidos los elementos en comparación o no sea posible identificarlos con un valor numérico preciso, el estudio deberá basarse en la individualización de los bienes jurídicos relevantes para el caso, así como en los costos y los beneficios que de ellos resultan también relevantes. Una vez identificados dichos costos y beneficios relevantes, nuevamente habrá que distinguirse entre aquellos que puedan monetizarse y los que no puedan serlo, caso en el cual habrán de señalarse todos los elementos relacionados, además de establecer el tipo de afectación que se irroga a la sociedad o a terceros y el carácter de su gravedad.

Una vez realizado lo anterior, deberán unirse ambos elementos mediante una correcta motivación, en la que se identifiquen los bienes jurídicos, costos relevantes y sujetos relacionados, y se verifiquen los cálculos necesarios para llegar a la determinación final que permita contrastar costos frente a beneficios y, con ello, poder determinar si en efecto existe una razón para ordenar o no el cumplimiento sustituto de la sentencia de amparo.

Tomando en cuenta el estándar plasmado en la tesis aislada que nos ocupa, el estudio del caso debe orientarse no hacia un análisis basado en la cuantificación perfecta, ya que esto bastaría, pero sólo para analizar la condición de la quejosa, mas no en relación con la afectación a la sociedad y a terceros con el cumplimiento de la sentencia de amparo en sus términos, pues para ello debe hacer un análisis de todos los elementos relacionados en el caso y, en base a ellos, extraer los costos y beneficios a los cuales quedaría sujeta la sociedad y los terceros afectados.

En este sentido, el Tribunal Pleno, dadas las características del asunto de mérito, consideró necesario allegarse de elementos para mejor proveer, por lo que en términos de los dispuesto en el artículo 79 del Código Federal de Procedimientos Civiles, solicitó el estudio de los expertos propuestos por el rector de la Universidad Nacional Autónoma de México -**********, ********** y **********-, estudio que se encuentra agregado a fojas 934 a 1023 de este expediente y que textualmente refiere lo siguiente:

"El presente estudio tiene por objeto aportar elementos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para mejor proveer en el caso del predio conocido como **********.(5) En particular, se trata de ponderar las afectaciones que puede sufrir la sociedad, así como los beneficios que puede obtener la parte quejosa, en el caso de que se ejecute una sentencia de amparo o bien que se ordene su cumplimiento sustituto.

"Los antecedentes más importantes del caso son los siguientes. En noviembre del 2000 el Gobierno del Distrito Federal decretó la expropiación de dos fracciones del predio **********, ubicado en el poniente de Santa Fe (Fotografía 1), zona en la que se ha producido el desarrollo urbano de mayor concentración económica en la Ciudad de México en las últimas décadas.

"La expropiación tenía como finalidad la conclusión de dos avenidas y la introducción de diversas redes hidráulicas. En contra del acto expropiatorio la empresa propietaria del predio recurrió al juicio de garantías, como resultado del cual obtuvo el amparo de la justicia federal. En el año de 2002 se inició un incidente de inejecución de sentencia que hoy debe resolver el supremo tribunal.

"Si bien no existe imposibilidad material de ejecutar la sentencia, las obras están casi enteramente concluidas. Por ello, la Suprema Corte de Justicia de la Nación está considerando la posibilidad de decretar el cumplimiento sustituto de la sentencia.

"El presente estudio explora las consecuencias que tendría cada una de las opciones, tomando como marco de referencia el proceso de urbanización de la zona y, en particular, las cargas y los beneficios que de él se derivan para quienes resultarían afectados, en un sentido o en otro, por la decisión.