DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0022/2014

El art. 5.II de la CPE, determina que los gobiernos departamentales utilizarán al menos dos de los idiomas oficiales establecidos en el parágrafo I de la misma norma, uno de los cuales debe ser el castellano y el otro se decidirá tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la población en su totalidad y del territorio en cuestión.

Asimismo, la autonomía como cualidad gubernativa implica entre otros aspectos, el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por los órganos de cada gobierno autónomo, pero en el ámbito de su jurisdicción, competencias y atribuciones, según manda el art. 272 del mismo marco constitucional.

En consideración a los preceptos constitucionales mencionados, se infiere que cada nivel de gobierno, tiene la potestad de decidir el uso de idiomas oficiales, atendiendo a la realidad cultural de la población sobre la que gobierna; empero, esta decisión no podrá abarcar a las entidades o instituciones públicas que encontrándose en la jurisdicción territorial del gobierno departamental, no forman parte de la estructura organizacional de dicho gobierno y por tanto éste, no será competente para disponer qué idiomas oficiales se utilizarán en estas reparticiones públicas, las que sobre el particular estarán a lo que determinen sus niveles jerárquicos.

De acuerdo al art. 277 de la CPE, la Asamblea Departamental ejerce la facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el ámbito de sus competencias; y el Órgano Ejecutivo tiene a su cargo la potestad ejecutiva y reglamentaria; esta separación de facultades establecida por el constituyente, implica que cada Órgano es independiente en el ámbito de sus atribuciones, no estando subordinado el uno respecto del otro.

En el marco de la citada disposición constitucional, tanto la Asamblea Departamental como el Órgano Ejecutivo conforman el Gobierno Autónomo Departamental, ejercido en condiciones de independencia, separación e igualdad jerárquica, pero a la vez bajo un contexto de cooperación y coordinación funcional, tal como manda el art. 12 de la LMAD, concordante con el art. 12 de la CPE.

Su aplicación varía entre los estados, principalmente en cuanto al funcionario responsable y los efectos que produce; países como España, la República Bolivariana de Venezuela y República de Argentina, aplican la censura al presidente del gobierno, al vicepresidente y al jefe de gabinete, respectivamente; en tanto que la Republicas de Colombia, Ecuador y del Perú, reconocen la censura solo contra los ministros de Estado; además, estos dos últimos, condicionan el alejamiento de los ministros a la previa aceptación de la renuncia por el presidente del gobierno.

Sin embargo, en este último caso debe tomarse en cuenta que estos servidores públicos, tienen a su cargo la dirección de políticas gubernamentales sectoriales de toda la administración pública, condición en la cual son corresponsables con el presidente del Estado Plurinacional de la gestión y los resultados alcanzados; en atención a las funciones que desempeñan tienen el rango de Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), de sus respectivas carteras, según determina el art. 14.IV del DS 29894 de 7 de febrero de 2009; característica que no se presenta en los funcionarios jerárquicos de las demás entidades territoriales autónomas.

En este marco, la interpelación y censura a secretarios departamentales con efectos de destitución, afecta al principio de independencia y separación de órganos, que prevé el art. 12.I de la CPE, así como a la garantía jurisdiccional contemplada en el art. 117.I de la misma Ley Fundamental, toda vez que no se configuran los elementos esenciales de viabilidad de este instituto, esto es, imposición de juicio político a personal técnico y ausencia de solidaridad o corresponsabilidad con la o el gobernador departamental.

En ese entendido, la interpelación y censura a los funcionarios nombrados, solo procederá en tanto no tenga como efecto inexorable la destitución de los mismos y de ningún modo podrá aplicarse contra los demás funcionarios del ejecutivo departamental, menos contra personal de libre nombramiento, porque éstos realizan una labor de apoyo y asesoramiento técnico especializado a los servidores electos o designados, condición en la cual no asumen la responsabilidad de los funcionarios que tienen facultad de decisión gubernamental. En consideración a lo manifestado, la regulación analizada resulta incompatible con los arts. 12.I y 117.I de la CPE, en cuanto a las siguientes frases: “…Directoras o Directores…”; “…y a las máximas autoridades ejecutivas de las entidades descentralizadas y desconcentradas…”; “…que implicará

Conforme a lo expresado en su oportunidad (Fundamento Jurídico III.6), la organización territorial o vertical del Estado, está regida por los principios de independencia, separación coordinación y cooperación de los órganos del poder público, previsto en el art. 12 de la CPE; modelo que no solo alcanza a los órganos del nivel central del Estado, sino que abarca a todas las formas de gobierno autonómico que reconoce la Ley Fundamental.

Asimismo, la autonomía como cualidad gubernativa implica entre otros aspectos, el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por los órganos de cada gobierno autónomo, pero en el ámbito de su jurisdicción, competencias y atribuciones, según manda el art. 272 del mismo marco constitucional.

En consideración a los preceptos constitucionales mencionados, se infiere que los órganos legislativos de cada nivel de gobierno, tienen la potestad de fiscalizar el ejercicio de funciones, actividades y operaciones ejecutadas tanto por funcionarios como por las unidades, instancias, instituciones, entidades y empresas que formen parte o participen del gobierno autónomo departamental de Oruro; empero, esta facultad constitucional no podrá abarcar a aquellas entidades o instituciones públicas, que aun estando dentro de la jurisdicción territorial de la entidad autonómica departamental, no son parte integrante del gobierno de ésta y por tanto no pueden ser objeto de fiscalización desde el órgano deliberante departamental, cuya función se circunscribe al ámbito de las competencias previamente atribuidas por la Constitución.

Al respecto, se advierte la necesidad de precisar la terminología que define la situación jurídica de quien cumplirá las funciones en reemplazo temporal o definitivo de la citada autoridad departamental; para ello es menester traer a colación lo dispuesto por el art. 149 de la LMAD, que si bien regula la forma de reemplazo por efecto de una sentencia penal condenatoria ejecutoriada, destaca con precisión cuál es la situación jurídica de quien reemplaza a la autoridad ejecutiva.

Del estudio de esta disposición legal, se evidencia que producida la causa de alejamiento, antes de cumplirse la mitad del periodo de mandato, la autoridad reemplazante ejercerá un interinato por un plazo no mayor a ciento veinte días, tiempo en el cual deberá convocarse y verificarse una nueva elección de gobernadora o gobernador departamental.

Si la causa de alejamiento se produjese después de cumplirse la mitad del periodo de mandato, el reemplazante deberá concluir el periodo de mandato restante, en condición de titular, tal como califica a este funcionario la última parte del parágrafo I del mencionado artículo; en este caso, la función pública se ejercerá hasta la conclusión del periodo legal, por lo que ya no es propio considerar esta fase como una forma de suplencia, porque se trata de una situación jurídica definitiva que no se encuentra ligada a la situación jurídica del titular; por esta razón los términos “suplencia” “definitiva”, son conceptos contradictorios, dado que el primero importa siempre una situación coyuntural o circunstancial, que no condice con una situación definitiva.

Con el único propósito de definir la naturaleza jurídica del cargo de subgobernadora o subgobernador, es necesario acudir a la clasificación de servidores públicos que realiza la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999, cuyo art. 5, señala que los funcionarios electos emergen de procesos eleccionarios, previstos en la CPE; por su parte los servidores públicos designados ejercen sus funciones como efecto de las facultades de nombramiento, previstas en la Constitución, la ley o el sistema de organización administrativa aplicable, cuyas normas contemplan también el periodo de dichas funciones; a su turno los funcionarios de libre nombramiento, realizan labores administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado a funcionarios electos o designados, por ello, su permanencia o remoción estará sujeta a la decisión de estos funcionarios; finalmente los funcionarios de carrera, forman parte de la administración pública y su incorporación y permanencia se rige por las normas de la carrera administrativa. 

En consideración a las características identificadas en la clasificación de cargos públicos que antecede, se colige preliminarmente que la subgobernadora o subgobernador provincial, se encuentra comprendido como un funcionario designado, porque su cargo y la instancia de designación estará contemplado en el estatuto autonómico departamental; sin embargo, el hecho de que el periodo de funciones esté supeditado a la voluntad de las organizaciones sociales de cada provincia, constituye un factor que desnaturaliza las características esenciales de este tipo de puesto o cargo público, toda vez que el periodo de funciones no podrá fijarse en ninguna norma, porque dependerá de una decisión circunstancial y por tanto variable.

Se trata de una realidad social que se constituye en la base cultural del pueblo boliviano y el fundamento esencial en el que se sustenta el nuevo modelo de Estado, como plurinacional; siendo esta la voluntad del soberano -la de reconstituir los pueblos y naciones indígena originario campesinos-, la Ley Fundamental se limita a proclamar los derechos ancestrales de los PIOC, señalando en su art. 30, que éstos “gozan” de aquellas potestades y facultades colectivas inherentes a sus culturas y existentes con anterioridad al Estado colonial.

Por otro lado, es la misma Ley Fundamental que diseña el modelo de Estado, como unitario, pero a la vez con autonomías, determinando que las entidades territoriales autónomas definirán sus órganos de gobierno y el ejercicio de sus competencias constitucionales a través de normas básicas institucionales.

En consecuencia, no es apropiado que un estatuto autonómico “reconozca” las formas de organización y con ello derechos de los pueblos y naciones indígena originario campesinos que coexisten en la jurisdicción de su territorio, porque como se expresó, la propia Constitución se limitó a proclamar estos derechos fundamentales, dada su existencia anterior a la fundación del Estado boliviano; en consecuencia, menos podría hacerlo un instrumento normativo creado por la Constitución boliviana.

Como se expresó anteriormente, los pueblos y naciones indígena originarios campesinos son aquellas colectividades humanas arraigadas en el territorio nacional que comparten identidad, cultura, idioma, tradición histórica, instituciones, territorialidad y cosmovisión, cuya existencia es anterior a la invasión colonial española.

Se trata de una realidad social que se constituye en la base cultural del pueblo boliviano y el fundamento esencial en el que se sustenta el nuevo modelo de Estado, como plurinacional; siendo esta la voluntad del soberano -la de reconstituir los pueblos y naciones indígena originario campesinos-, la Ley Fundamental se limita a proclamar los derechos ancestrales de los PIOC, señalando en su art. 30 que éstos “gozan” de aquellas potestades y facultades colectivas inherentes a sus culturas y existentes con anterioridad al Estado colonial.

Por otro lado, es la misma Ley Fundamental que diseña el modelo de Estado, como unitario, pero a la vez con autonomías, determinando que las entidades territoriales autónomas definirán sus órganos de gobierno y el ejercicio de sus competencias constitucionales a través de normas básicas institucionales.

En consecuencia, no es apropiado que un estatuto autonómico “reconozca” las formas de organización y con ello derechos y autoridades de los pueblos y naciones indígena originario campesinos que coexisten en la jurisdicción de su territorio, porque como se expresó, la propia Constitución se limitó a proclamar estos derechos fundamentales, dada su existencia anterior a la fundación del Estado boliviano; en consecuencia menos podría hacerlo un instrumento normativo creado por la Constitución boliviana.

El art. 346 de la CPE, señala que el patrimonio natural es de interés público y de carácter estratégico para el desarrollo sustentable del país; su conservación y aprovechamientos es responsabilidad exclusiva del Estado, debiendo una ley definir los principios y disposiciones relativos a su gestión.

Por su parte, el art. 87.I de la LMAD, en resguardo al mandato constitucional mencionado, dispone que una ley del nivel central del Estado, efectuará la clasificación del patrimonio natural departamental, municipal e indígena originario campesino, disposición que aún no ha sido sancionada y promulgada por el órgano ejecutivo del nivel central.

Al respecto, es preciso señalar que mediante Decreto Supremo (DS) de 2 de agosto de 1939, y Ley de 5 de noviembre de 1945, se declaró área estratégica en la categoría de parque nacional, una zona circundante al volcán Sajama de aproximadamente 1002 km²; de modo, que el régimen y las políticas de gestión y administración de esta zona, son de competencia exclusiva del nivel central del Estado, no obstante la facultad de este nivel de gobierno, de generar instancias de coordinación, transferencia o delegación de competencias a las entidades territoriales autónomas involucradas en esta circunscripción.

La Constitución a través de su art. 373.II, establece que los recursos hídricos en todos sus estados y formas de presentación, constituyen recursos estratégicos porque cumplen una función social, cultural y ambiental; y al tratarse de elementos finitos, vulnerables, su uso y aprovechamiento será objeto de un régimen de licencias, registros y autorizaciones conforme a la ley que emita el nivel central del Estado.

De otro lado, en atención al art. 299.II.10 de la CPE, los gobiernos autónomos departamentales, ejercen una competencia concurrente en materia de riego, que se encuentra desarrollada en el art. 89.II de la LMAD, ámbito en el cual, deberá promoverse una labor coordinada con los demás niveles de gobierno, lo que no se advierte en la regulación objeto de estudio.

Sobre la base de los argumentos referidos precedentemente, es menester apuntar que la competencia exclusiva sobre recursos hídricos asignada al nivel central del Estado, se bifurca en una competencia concurrente relativa a la potestad de promover y administrar proyectos hidráulicos como energéticos, asignada a las demás entidades territoriales autónomas, en función a las políticas aprobadas por el nivel central del Estado, según dispone el art. 89.III de la LMAD.

El modelo de Estado definido en el art. 1 de la CPE, reconoce y  proclama cuatro niveles de gobiernos autonómicos territoriales, que de acuerdo al art. 275 de esta Ley Fundamental, se rigen por sus estatutos o cartas orgánicas, como normas institucionales básicas de naturaleza rígida y de contenido pactado, reconocida y amparada por dicha Norma Suprema, como parte integrante del ordenamiento jurídico boliviano, que expresa la voluntad de sus habitantes, sus derechos y deberes y las instituciones públicas encargadas de materializar el gobierno autónomo en cada unidad territorial.

Acorde al principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa definido en el art. 410 de la CPE, los estatutos y cartas orgánicas son instrumentos normativos dotados del mismo nivel jerárquico que las leyes nacionales, pero subordinados a los principios, valores y preceptos que integran la Norma Suprema Fundamental.

Ha sido voluntad del constituyente, determinar que el modelo económico plural boliviano, se encuentre conformado y promovido por las formas de organización económica, comunitaria, estatal, privada y social cooperativa, tal como manda el art. 306.II de CPE; por cuya razón, no corresponde que una norma jurídica de rango inferior a la Norma Suprema, asuma la voluntad de ratificar las citadas formas de organización económica, más aún cuando esta determinación, desconoce a las formas de organización económica comunitaria, como parte integrante de los agentes del desarrollo minero en el departamento de Oruro.

Dentro del proceso de consolidación del modelo autonómico de gobierno, sostenido en el reparto competencial de la gestión pública efectuada por el constituyente, forman parte de las competencias exclusivas del nivel central del Estado, el diseño y ejecución de las políticas generales sobre minerales, dado el carácter estratégico de estos recursos naturales a los fines del Estado Plurinacional; así lo determina el art. 298.II.4 de la CPE.

El régimen constitucional sobre recursos mineralógicos considera que el Estado será responsable de la dirección de la política minera y metalúrgica del país, definiendo mecanismos de fomento, promoción, control y fiscalización de la actividad minera, en toda la cadena productiva, mediante la suscripción de contratos mineros que en el marco de la ley, definirán los derechos y obligaciones de los operadores dedicados a esta actividad extractiva.

Entre los parámetros que deben considerarse al momento de definir las obligaciones de los operadores mineros, se encuentra la prescripción contenida en el art 351.IV de la Ley Fundamental, por la cual, las personas dedicadas a la actividad minera, pagarán impuestos y regalías desde la fase de explotación de recursos naturales, entendiendo que las obligaciones regalitarias, emergen del aprovechamiento de dichos recursos, como un derecho y una compensación al Estado boliviano por su explotación y de acuerdo a las normas relativas a la materia, contenidas en la Constitución y la ley.

Producto del desarrollo de esta competencia exclusiva, las normas de rango legal, confieren al nivel central del Estado la función de controlar y fiscalizar las actividades mineras y el cumplimiento de los planes de trabajo, desarrollo e inversión de los operadores mineros; asimismo, corresponde a este nivel, proporcionar información actualizada a los gobiernos autónomos municipales y departamentales, sobre la comercialización interna y externa de minerales y metales, para facilitar el control, fiscalización y percepción de regalías mineras; previsión normativa concordante con el art. 300.I.36 de la CPE, que faculta a los gobiernos departamentales la administración de sus recursos por regalías en el marco del presupuesto general del Estado.

De ello se sigue, que la administración, recaudación, percepción y fiscalización del cumplimiento de las obligaciones regalitarias relativas al sector minero, es función de este nivel de gobierno; prerrogativa que conforme a las disposiciones normativas destacadas, se ejerce en coordinación con el nivel central del Estado, toda vez que el control de las actividades mineras en toda la cadena productiva, solo atañe al gobierno central; quedando a cargo de las entidades autónomas departamentales, el control y fiscalización de la producción minera, solo en la fase de comercialización y de acuerdo a la información que sobre el resto de la cadena productiva, proporcione el nivel central del Estado.

Cumpliendo con el mandato constitucional previsto en el art. 271 de la LMAD, a través de su art. 96.I.1, desarrolla la competencia citada, asignando al nivel central del Estado, la formulación y aprobación de las políticas estatales, incluyendo las referidas a la infraestructura en todas las modalidades de transporte.

Concomitante con el desarrollo competencial mencionado en el artículo anterior, el parágrafo II.1.5 del mismo artículo, define como competencia exclusiva del Estado central, la planificación, diseño, construcción, mantención y administración de carreteras de la red fundamental; así como ejercer esta competencia sobre el transporte por carretera de alcance interdepartamental e internacional de la red fundamental.

Por su parte, de acuerdo al art. 21.a.g de la Ley General de Transporte, corresponde al nivel departamental de gobierno, aprobar políticas departamentales de transporte e infraestructura interprovincial e intermunicipal; como apoyar en la planificación de obras de infraestructura de caminos en la jurisdicción de las autonomías indígena originario campesinas del departamento.