DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0120/2015

El art. 21.5 de la Ley Fundamental, señala que es un derecho de las bolivianas y los bolivianos: “…expresar y difundir libremente pensamientos u opiniones por cualquier medio de comunicación de forma oral, escrita o visual, individual o colectiva”, así también, el art. 24 de la CPE, indica de manera textual que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”, por otra parte, el art. 109.II de la Norma Suprema, erige que: “Los derechos y sus garantías solo podrán ser regulados por ley”; en este sentido, los derechos en cuestión, ya se encuentran establecidos en la Ley Fundamental, no siendo la Carta Orgánica Municipal la norma idónea que pueda regularlo; en este mismo sentido, la citada DCP 0001/2013, se ha referido sobre el tema de la siguiente manera: “…se debe señalar que los derechos que vayan a estar contenidos en una norma básica institucional, deberán estar relacionados con alguna de las competencias de la entidad territorial autónoma. Por último, los derechos fundamentales están reservados únicamente para la norma fundamental, por lo tanto la Carta Orgánica sólo podrá establecer un mandato de sujeción a la norma constitucional. Las normas institucionales básicas al estar en el rango de las leyes pueden definir obligaciones a los habitantes pero limitados por los derechos establecidos en la Constitución Política del Estado, su jurisdicción territorial y sus competencias exclusivas”; queda claro que los gobiernos autónomos municipales pueden establecer derechos en sus normas institucionales básicas siempre que los mismos guarden relación con sus competencias exclusivas.

El art. 17 que se analiza, establece una gradación jerárquica de las normas internas del ordenamiento jurídico del municipio de Puna; al respecto, la citada DCP 0001/2013, señala que: “La mayor diferencia entre los actuales gobiernos autónomos municipales en el marco de la Constitución Política del Estado vigente (2009), y los antiguos gobiernos municipales instituidos en el marco de la antigua Constitución (1967), reside en el hecho que actualmente los gobiernos autónomos municipales han sido beneficiados con la capacidad legislativa municipal. Además las competencias municipales actualmente se encuentran al interior de la norma constitucional, diferente al antiguo modelo en el que las competencias municipales, eran extraconstitucionales, es decir, que no se encontraban reguladas como parte de los contenidos de la Constitución Política del Estado de 1967, sino eran parte del contenido de una ley (nacional), la Ley 2028, Ley de Municipalidades.

Actualmente, el marco constitucional ha cambiado, y en ese sentido se ha señalado de manera detenida en el Fundamento Jurídico III.3.1 de este fallo, sobre el ejercicio competencial, que el Concejo Municipal, como órgano legislativo del gobierno autónomo municipal, es titular de las facultades Deliberativa, Legislativa y Fiscalizadora, en tanto que el Órgano Ejecutivo del gobierno autónomo municipal, presidido por el Alcalde, es titular de las facultades Reglamentaria y Ejecutiva.

Por lo que de acuerdo al nuevo texto constitucional, serán las leyes municipales, emitidas por el Órgano Legislativo-Concejo Municipal, las encargadas de legislar las competencias asignadas a los gobiernos autónomos municipales, mientras que los decretos municipales, emitidos por el Órgano Ejecutivo-Alcalde, las normas encargadas de reglamentar las leyes municipales. Sin embargo, ambos órganos están facultados para emitir resoluciones administrativas enmarcadas en sus propias funciones.

El art. 298.II.1 de la CPE, determina como competencia exclusiva del nivel central del Estado, el: “Régimen electoral nacional, para la elección de autoridades nacionales y subnacionales…”, estableciéndose del mismo modo en el art. 299.I.1 de la citada Norma Suprema, que: “Las siguientes competencias se ejercerán de forma compartida entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas: Régimen electoral departamental y municipal”; por lo mencionado, corresponde al Estado emitir la legislación básica que deberá ser tomada en cuenta por el Gobierno Autónomo Municipal de Puna, en cuanto al régimen electoral se refiere.

Por otra parte el art. 284 de la Ley Fundamental, dispone que: “I. El Concejo Municipal estará compuesto por concejales elegidas y elegidos mediante sufragio universal. II. En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyen en autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios de acuerdo a la carta Orgánica Municipal”.

En este marco, el art. 34.I de la LMAD, expresa que: “El gobierno autónomo municipal está constituido por: Un Concejo Municipal, con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el ámbito de sus competencias. Está integrado por concejalas y concejales electas y electos, según criterios de población, territorio y equidad, mediante sufragio universal, y representantes de naciones y pueblos indígena originario campesinos elegidas y elegidos mediante normas y procedimientos propios que no se hayan constituido en autonomía indígena originaria campesina, donde corresponda”.

Bajo la normativa precitada, si bien la carta orgánica municipal se encuentra constitucionalmente facultada para regular la forma en la que ésta representación se materializa en la composición del deliberante municipal; sin embargo, considerando que la constitución de los distritos indígena originario campesinos, resulta solo una opción organizativa supeditada a su propia iniciativa, no siendo constitucionalmente admisible condicionar la representación política ante el concejo municipal a dicho proceso; vale decir, no es un requisito constituirse en distrito indígena para que un PIOC tenga representación ante el órgano deliberante.

En el presente artículo no se especifica cual es el impedimento, la incompatibilidad y el conflicto de intereses, por lo que, su redacción es incongruente, aspecto que genera inseguridad jurídica y vulnera el art. 9.2 de la CPE, asimismo, en su reformulación se sugiere respetar las disposiciones establecidas en los arts. 232 al 239 de la Norma Suprema con referencia a los servidores públicos.

Por último, con referencia a la suspensión temporal también mencionar que la SCP 2055/2012, ha referido que: “Ahora bien, la suspensión temporal deja de tener el carácter de medida preventiva y asume la forma de sanción cuando se trata, por ejemplo, de una suspensión sin goce de haberes, situación en la cual encuentra resguardo sólo si ésta va precedida de un proceso previo, en el entendido que en el ámbito administrativo sancionador, toda sanción debe operar como culminación de un proceso, en el que se encuentre asegurados las presunción de inocencia, el derecho a la defensa y el debido proceso, como mínimos rectores a ser observados por los órganos encargados de ejercer la sanción punitiva del Estado…”, es decir, que la suspensión temporal procede como consecuencia de un proceso previo, administrativo sancionador.

El art. 157 de la Ley Fundamental define que: “El mandato de asambleísta se pierde por fallecimiento, renuncia, revocatoria de mandato, sentencia condenatoria ejecutoriada en causas penales o abandono injustificado de sus funciones por más de seis días de trabajo continuos y once discontinuos en el año, calificados de acuerdo con el Reglamento”.

El art. 299.II.14 de la CPE, se refiere al “Sistema de control Gubernamental”, que se encuentra establecida  como competencia concurrente con el nivel central del Estado, en virtud de la cual las ETA ejercerán las facultades reglamentaria y ejecutiva sobre dicha materia competencial, debiendo sujetarse a la Ley emitida por este nivel, motivo por el cual las mismas no pueden legislar.

La previsión analizada condiciona la participación  estatal en la conformación de empresas municipales, al hecho de que el sector privado no pueda asumir prioritariamente la prestación  o explotación de servicios  municipales, lo que conlleva una especie de privilegio o preferencia a favor de este sector, en contraposición de los fines y funciones esenciales del Estado boliviano, que conforme al art. 9 de la CPE, éste tiene el deber de garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, naciones , pueblos y comunidades, promoviendo el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrialización, a través del desarrollo y fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles.

Con este propósito y conforme al art. 316 de la CPE, es función del Estado boliviano en la economía, conducir la planificación económica y social, dirigir la economía y regular, de acuerdo a los principios constitucionales, los procesos de producción, distribución y comercialización de bienes y servicios, ejercer la dirección y el control de los sectores estratégicos de la economía, participando directamente en la misma mediante el incentivo y la producción de bienes y servicios, evitando en todo caso el control oligopólico de aquélla, mediante la integración de todas las formas de organización económica (comunitaria, estatal, privada y social cooperativa).

Al respecto, en previsión a lo dispuesto en el art. 302.I.26 de la CPE, es competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales, la  constitución de empresas municipales, de manera que existe un mandato expreso de carácter constitucional para hacer efectiva la participación del Estado en la constitución o conformación de empresas destinadas a la prestación de bienes y servicios municipales.

El art. 271.I de la CPE, establece que: “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas", sobre el referido artículo  la mencionada SCP 2055/2012, plasmo el siguiente razonamiento: “…la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado norma de manera primaria el pacto territorial constitucional al que se llegó en la Asamblea Constituyente, por lo que sus contenidos son referentes a la organización territorial, a las autonomías y descentralización, elementos que son integralmente relacionados entre sí; entendiéndose a la autonomía como un modelo de Estado que es transversal en las cinco partes que conforman la norma fundamental, por lo tanto, el mandato del art. 271 de la CPE, carece de un carácter interpretativo restrictivo, por lo mismo debe ser entendido como un mandato que establece unos contenidos mínimos para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.

Con las consideraciones señaladas el art. 75 de la LMAD, define que: “La transferencia total o parcial de una competencia implica transferir su responsabilidad a la entidad territorial autónoma que la recibe, debiendo asumir las funciones sobre las materias competenciales transferidas. La transferencia es definitiva y no puede ser, a su vez, transferida a una tercera entidad territorial autónoma, limitándose en todo caso a su delegación total o parcial. La transferencia se hará efectiva cuando las entidades territoriales autónomas emisora y receptora la ratifiquen por ley de sus órganos deliberativos”.

El art.  339.II de la CPE, señala que: “Los bienes de propiedad del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable, no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley”.

Así también, el art. 109.I de la LMAD, establece que: “Son de propiedad de las entidades territoriales autónomas los bienes muebles, inmuebles, derechos y otros relacionados, que le son atribuidos en el marco del proceso de asignación competencial previsto en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, correspondiendo a estas entidades efectuar su registro ante las instancias asignadas por la normativa vigente”

Por su parte, la Disposición Transitoria Décima Quinta de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez”, refiere que: “Mientras no cambie la asignación de competencias, las entidades territoriales autónomas municipales mantienen el derecho propietario y la administración de los bienes muebles e inmuebles afectados a la infraestructura física de los servicios públicos de salud, educación, cultura, deportes, caminos vecinales y micro riego…”.

Esta instaurado por la Norma Suprema, que será una ley específica de carácter nacional la que en definitiva dispondrá el marco regulatorio general respecto de la distribución de los bienes públicos que sustentarán el ejercicio de dichas competencias en cada nivel de gobierno; marco sobre el cual, las disposiciones específicas de movilización competencial (leyes o normas que regulen la asignación secundaria, transferencia y delegación), establecerán las previsiones específicas respecto de los recursos que acompañaran a tales procesos.

Es una competencia privativa del nivel central del Estado: “Codificación sustantiva y adjetiva en materia civil, familiar, penal, tributaria, laboral, comercial, minera y electoral” (art. 298.I.21 CPE); en este sentido, la carta orgánica municipal se encuentra imposibilitada para establecer definiciones de impuesto, tasa y patente.

De acuerdo al análisis de los presentes artículos estas establecen que el plan de desarrollo municipal, el de ordenamiento territorial y el Programa Operativo Anual serán aprobados mediante Resolución Municipal; sin embargo, los planes enunciados tienen un alcance de aplicación general; es decir para toda la población sin excepción y es de carácter abstracto; respecto al art. 82 del proyecto cabe mencionar que el art. 302.I.6 de la CPE menciona que es una competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales “la elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos”, lo que implica el ejercicio de la facultad legislativa a momento de la aplicación del artículo en cuestión.

El art. 302.I.3 de la CPE, señala que: “Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: Iniciativa y convocatoria de consultas y referendos municipales en las materias de su competencia”, en este sentido, debe aclararse que se puede realizar consultas municipales pero solo dentro del ámbito de sus competencias.

Por otra parte, también debemos mencionar que la consulta previa es un mecanismo introducido por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por el Estado boliviano mediante Ley 1257 de 11 de julio de 1991, dentro el cual se establece que los pueblos indígenas y tribales deben ser consultados por los Estados cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.

El art. 11.II de la CPE, establece que: “La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán desarrolladas por ley: 1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a ley. 2. Representativa, por medio de la elección de representantes por voto universal, directo y secreto, conforme a Ley. 3. Comunitaria, por medio de la elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, entre otros, conforme a Ley”

En el texto constitucional, se establece que la consulta previa debe ser realizada cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar a los NPIOC, es obligatoria y debe ser realizada por el Es­tado, de buena fe y concertada, respecto a la explotación de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan (art. 30.II.15 de la CPE). Asimismo, se estipula que también se debe realizar una consulta previa en el caso de explotación de recursos naturales y que ésta debe ser desarrollada a través de las instituciones propias de los PIOC que van a ser consultados (art. 352 de la CPE).

Se debe recalcar que la consulta previa a los PIOC tendrá lugar sólo si las políticas administrativas y legislativas que les afecten directamente provienen desde fuera de la jurisdicción de la NPIOC, ya que si las políticas administrativas o legislativas proceden desde el interior de sus propias competencias, ellos deben decidir por sí mismos, en virtud de su libre determinación y en el ejercicio de su autogobierno

       Ahora bien, en el reparto competencial, por mandato del art. 302.I.3 de la Ley Fundamental, se comprende que la consulta previa se efectuara en el ámbito de sus competencias, estrictamente, en recursos naturales referidos a la “explotación de áridos y agregados” como manda el         art. 302.I.41 de la CPE.

El art. 11.II.1 de la CPE ha establecido las formas de ejercicio de la democracia directa y participativa, entre las cuales se encuentran: El referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa; en tal sentido, el estatuyente municipal mezcla dos instituciones de naturaleza distinta denominándolo “referendo revocatorio” siendo contrario a la citada disposición constitucional.

El art. 297.I.3. de la CPE señala que las competencias concurrentes, son: “aquéllas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva”, es decir, que las ETA concurren en el ejercicio de determinadas competencias con el nivel central del Estado, y no así entre ellas; dicho de otro modo, no es posible el ejercicio de una competencia concurrente hasta que el nivel central del Estado promulgue la ley sectorial.