DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0135/2016

Por lo manifestado, se observa que el estatuyente municipal al considerar a la Carta Orgánica Municipal como la Ley Fundamental del municipio y pretender que la misma se constituya en el instrumento político y jurídico; vulnera los arts. 275 y 410 de la CPE; en consecuencia, corresponde declarar la incompatibilidad de la frase: “considera como la Ley fundamental del Municipio”, por ser contraria a lo dispuesto por los artículos constitucionales citados, debiendo el estatuyente municipal, reformular el párrafo observado.

En esa línea, las normas institucionales básicas como instrumentos normativos destinados a la previsión de políticas públicas para la satisfacción de las necesidades básicas de la población que gobiernan, deben, inspirarse en los principios y valores de su norma fundante, en este caso de la Constitución Política del Estado, diseñando una normativa que tenga como teleología la filosofía del vivir bien; vale decir, de la vida armoniosa entre hombre un naturaleza; sin embargo, la regulación objeto de control, abraza una corriente filosófica que es contraria a los principios y valores de la Norma Suprema; por lo, que corresponde declarar la incompatibilidad de la frase “bien comúnʺ, contenida en el art. 1 del proyecto en consulta; siendo responsabilidad del estatuyente municipal modificar la previsión, tomando en cuenta el entendimiento anterior.

Por lo manifestado, se observa que el estatuyente municipal, al establecer que la Carta Orgánica Municipal es la norma fundamental; vulnera los  arts. 275 y 410 de la CPE; en consecuencia, corresponde declarar la incompatibilidad del término “fundamental”, por ser contrario a lo dispuesto por los artículos constitucionales citados, siendo responsabilidad del estatuyente municipal, reformular el artículo observado.

Por otra parte el proyecto de Carta Orgánica Municipal, en la disposición en estudio, establece la sujeción a las leyes del Estado Plurinacional, al respecto este Tribunal ya se manifestó en diferentes declaraciones constitucionales entre ellas la DCP 0026/2013, la que se resume del modo siguiente: “A partir de la transición hacia un modelo de Estado Compuesto, la estructuración del sistema jurídico boliviano adquiere también matices de complejidad, puesto que al reconocerse constitucionalmente la existencia de múltiples centros emisores de leyes (capacidad legislativa distribuida) se configura paralelamente una estructura normativa compleja marcada por la coexistencia de un sistema normativo general (vigente en todo el territorio nacional) con subsistemas normativos territoriales (de todos los niveles, con vigencia territorial parcial) y que bien pueden seguir un desarrollo diferenciado unos respecto de otros, empero, siempre dentro del marco constitucional.

Surge así la posibilidad de contradicciones o colisiones entre los diferentes tipos normativos previstos y, como lógica consecuencia, la necesidad de establecer mecanismos de compatibilización y coherencia que eviten estos riesgos, para cuyo efecto el 410.II constitucional dispone como principios ordenadores del complejo sistema normativo boliviano a la jerarquía y la competencia, a ser desarrollados en el siguiente punto.

En el presente artículo, el estatuyente municipal nuevamente alude la concepción “bienestar común”. En mérito a los fundamentos desarrollados para declarar la incompatibilidad del art. 1 del presente proyecto, corresponde declarar la incompatibilidad de la frase “bienestar común” contenida en el artículo en análisis, siendo responsabilidad del consultante su adecuación, conforme ha sido señalado.

Sin embargo el estatuyente municipal incorpora un nuevo elemento y una facultad técnica desconociendo el mandato constitucional establecido en los arts. 272 y 283 de la CPE, es ese contexto corresponde declarar la incompatibilidad del inc. 1) del art. 8, siendo pertinente la readecuación de la norma, conforme al entendimiento que precede.

A la luz de la citada jurisprudencia y siguiendo el mismo entendimiento amerita declarar la incompatibilidad de la frase: “Conocer, cumplir y hacer cumplir la presente Ley”, como resultado de la denominación impropia de la Carta Orgánica Municipal como una ley, aspecto es contrario al mandato contenido en el art. 275 de la CPE.

Por otra parte en el contenido del artículo en examen, encontramos la frase “El por qué colocar derechos y deberes en esta norma” que no tiene congruencia con el contenido o el nomen juris del artículo; lo cual denota una evidente incongruencia; en ese marco, de acuerdo al art. 9.2 de la CPE, la seguridad es fin y función esencial del Estado; lo que implica que los actos de la administración pública municipal, deben sustentarse en normas que brinden claridad y rigurosidad, a objeto de evitar arbitrariedades provenientes de ambigüedades normativas; en el caso analizado, la norma cuestionada, vulnera el principio de seguridad jurídica, dada su notoria indeterminación normativa; por lo que, corresponde declarar la incompatibilidad de la frase “El por qué colocar derechos y deberes en esta norma”, contenido en el art. 10 por afectar el principio constitucional mencionado; siendo obligación del consultante reformular la disposición, siguiendo los entendimientos expresado en el presente control previo de constitucionalidad.

El parágrafo III del art. 12, de igual forma, incurre en causal de incompatibilidad con la Norma Suprema al realizar un reconocimiento supraconstitucional a los deberes establecidos en la Ley Fundamental, en ese sentido corresponde aplicar similar razonamiento que para el reconocimiento de derechos es así que en virtud a los fundamentos expuestos  en el control de constitucionalidad del parágrafo I del art. 11 corresponde declarar la incompatibilidad de la frase “se reconoce” del parágrafo III del art. 12 del proyecto de norma institucional básica.

El título del capítulo tercero regula sobre la “jerarquía normativa municipal” sin embargo, el contenido del capítulo no guarda ninguna relación al referirse a materias distintas al señalado título; repercutiendo en una evidente contradicción de objetos regulados; en ese marco, de acuerdo al art. 9.2 de la CPE, la seguridad es fin y función esencial del Estado; lo que implica que los actos de la administración pública municipal, deben sustentarse en normas que brinden claridad y rigurosidad, a objeto de evitar arbitrariedades provenientes de ambigüedades normativas; en el caso analizado, el cuestionado título, vulnera el principio de seguridad jurídica, dada su notoria indeterminación normativa; por lo que, corresponde declarar la incompatibilidad de la frase “jerarquía normativa municipal”, por afectar el principio de seguridad jurídica; siendo responsabilidad la adecuación conforme lo señalado en el presente control previo de constitucionalidad.

Sobre la base a la jurisprudencia citada, corresponde declarar la incompatibilidad del parágrafo I del art. 13 del proyecto de Carta Orgánica con relación a la frase “adopta para su gobierno”, por no responder a los fines del art. 11 de la CPE; debiendo el estatuyente municipal, modificar el término “adopta”, por otro que denote el cumplimiento taxativo del mandato constitucional inserto en el artículo citado.

En este entendido y conforme la jurisprudencia citada, corresponde declarar la incompatibilidad de la frase “por usos y costumbres” inserta en el parágrafo IV del art. 13 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, por ser contraria a las normas citadas, siendo responsabilidad del consultante su reformulación.

En la referida norma en análisis el estatuyente municipal erróneamente vuelve a incluir la facultad técnica e incorpora la facultad administrativa entre las atribuciones del órgano ejecutivo; sin tomar en cuenta lo dispuesto en los arts. 272 y 283 de la CPE, que establece como facultades para el órgano ejecutivo la facultad ejecutiva y reglamentaria únicamente; por lo cual los términos “administrativa, técnica” son incompatibles con los preceptos constitucionales citados, por conexitud con el inciso 1 del art. 8, bajo los mismos fundamentos esgrimidos en el test de constitucionalidad, en ese sentido, corresponde declarar la incompatibilidad de los términos “administrativa, técnica” contenidos en el numeral 2 del art. 14 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, por ser contrarios a las normas citadas, siendo responsabilidad del consultante su reformulación.

El art. 15.I en estudio, no considera la elección del concejal representante de las NPIOC, tampoco hace referencia a la reelección en el caso de las y los concejales; en consecuencia, cabe declarar la incompatibilidad del parágrafo I del art. 15 del proyecto de Carta Orgánica, por no guardar conformidad con el alcance del art. 284.II y 288 de la CPE, debiendo el consultante reformular la disposición conforme los entendimientos desarrollados.

De lo señalado, se deduce la incongruencia que existe en la norma analizada, toda vez que de producirse la destitución de la autoridad electa, se extingue el mandato conferido por el soberano y por tanto no se trata de una suspensión definitiva, dado que jurídicamente suspensión significa «detención de un acto» (Diccionario de CCPPJJSS de Manuel Ossorio), lo que encierra un concepto de temporalidad que inexorablemente tendrá un comienzo y un final; por el contrario lo definitivo implica «que termina»(Diccionario Laorusse); luego no pueden coexistir los conceptos de suspensión definitiva, pues se trataría de una interrupción y a la vez de una finalización’”; en ese marco, ciertamente la suspensión definitiva no es más que una sanción administrativa de destitución; empero, la norma hace un uso impropio de ambos términos “suspensión definitiva”, que afecta a la certidumbre del objeto regulado; al respecto la misma Declaración Constitucional Plurinacional al referirse a la seguridad jurídica, señaló: “…en ese marco, de acuerdo al art. 9.2 de la CPE, la seguridad es fin y función esencial del Estado; lo que implica que los actos de la administración pública municipal, deben sustentarse en normas que brinden claridad y rigurosidad, a objeto de evitar arbitrariedades provenientes de ambigüedades normativas…”; en ese contexto, corresponde declarar la incompatibilidad de la frase “y Definitiva” contenida en el epígrafe del art. 23 y la incompatibilidad del parágrafo IV del mismo artículo, correspondiendo su expulsión.

Conforme a la jurisprudencia citada pueden entenderse que las normas relativas al procedimiento sancionatorio en la esfera de la responsabilidad administrativa, forman parte del subsistema de movilidad funcionaria al que pertenece el proceso de retiro del servidor público; en consecuencia, en el marco de la legislación nacional, los niveles de gobierno autonómico, se limitarán a emitir las reglamentaciones específicas, en este caso sobre el procedimiento sancionatorio de las autoridades electas del gobierno municipal de Escoma por responsabilidad administrativa, sin que la ETA tenga asignada la facultad legislativa, cuyo eventual ejercicio de esta potestad, implicaría una invasión competencial contraria al art. 272 de la CPE; por lo que, corresponde declarar la incompatibilidad del parágrafo II de la previsión, por ser contrario a los preceptos constitucionales mencionados, siendo responsabilidad del consultante, modificar la norma atendiendo los fundamentos anteriormente expuestos.

Es en ese sentido y mérito a los fundamentos señalados se debe declarar la incompatibilidad de  la frase “La Alcaldesa o el Alcalde Municipal interino deberán pertenecer obligatoriamente a la fuerza política de la autoridad suspendida” inserta en el art. 24 III y la frase “debiendo ser obligatoriamente perteneciente a la misma fuerza política del titular” contenida en el art. 25. II numeral 2; asimismo, es incompatible la frase “de los miembros que corresponda a la misma fuerza política de la máxima autoridad ejecutiva”, inserta en el parágrafo III del art. 25; siendo responsabilidad del consultante su adecuación conforme a los entendimientos señalados.

En consecuencia, la disposición que se analiza al señalar de manera general y sin precisión cual será la normativa del Concejo Municipal que aprobará la estructura y organización administrativa del órgano ejecutivo, da a entender que puede tratarse de una resolución o ley, dicha falta de precisión, no otorga certidumbre en cuanto al instrumento normativo que regirá en el presente caso; por lo que, corresponde declarar la incompatibilidad con la Constitución Política del Estado del numeral 8 del art. 28, debiendo el estatuyente municipal precisar la disposición observada, en base a los entendimientos esgrimidos.

Con relación al parágrafo sometido a análisis de constitucionalidad, mismo que pretende regular sobre la nulidad de actos del Concejo Municipal, se debe considerar lo señalado por la jurisprudencia constitucional en cuanto a límites de la potestad administrativa, es así que la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre, ha expresado que; "...tanto la nulidad como la anulabilidad de los actos administrativos, sólo pueden ser invocadas mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la ley y dentro del plazo por ella establecido; en consecuencia, en virtud a los principios de legalidad, presunción de legitimidad, y buena fe, no es posible que fuera de los recursos y del término previsto por ley se anulen los actos administrativos, aun cuando se aleguen errores de procedimiento cometidos por la propia administración, pues la Ley, en defensa del particular, ha establecido expresamente los mecanismos que se deben utilizar para corregir la equivocación; por ende, fuera del procedimiento previsto y los recursos señalados por la ley, un mismo órgano no podrá anular su propio acto administrativo (conocido en la doctrina como acto propio), por cuanto una vez definida una controversia y emitida la Resolución, ésta ingresa al tráfico jurídico y por lo tanto ya no está bajo la competencia de la autoridad que la dictó, sino a la comunidad, como lo ha reconocido este Tribunal en la SC73/2003-R, de 19 de agosto"; en mérito a los fundamentos desarrollados y la jurisprudencia citada corresponde declarar la incompatibilidad de la frase “de pleno derecho” contenida en el parágrafo IV del art. 30, siendo responsabilidad del estatuyente municipal, reformular el artículo observado.

Respecto a la regulación establecida en el parágrafo IV del art. 32, es importante recordar los fundamentos desarrollados en el test de constitucionalidad del art. 28.8 y considerar que los órganos del Estado determinan su funcionamiento en virtud al principio de separación, independencia, coordinación y cooperación, de acuerdo a lo dispuesto por el art. 12.I de la CPE, y las facultades de cada uno de ellos instituidos en el art. 283 de la Norma Suprema; en ese sentido, se debe considerar lo siguiente: I) Cada órgano debe elaborar su estructura organizativa en función a sus facultades y competencias asignadas constitucionalmente y, II) También se debe señalar que la facultad legislativa corresponde al órgano legislativo en ese ámbito mal podría establecerse la organización y funcionamiento del órgano ejecutivo mediante ley municipal. Aspecto que vulnera el principio de independencia y separación de órganos y sus funciones; por lo expuesto, se declara la incompatibilidad con la Constitución Política del Estado del parágrafo IV del art. 32 siendo responsabilidad del estatuyente municipal su adecuación conforme a los entendimientos desarrollados.

Para realizar el test de constitucionalidad del numeral 2 del art. 34, se debe tener en cuenta que las ETA municipales por mandato del art. 272 de la CPE, cuentan con la facultad reglamentaria que deberá ser aplicada en función a las competencias establecidas en el art. 297 de la Constitución Política del Estado, de donde se infiere que pueden reglamentar leyes municipales y nacionales, y las que les sean transferidas o delegadas de las otras ETA al tenor del art. 302.II de la CPE; a efectos de guardad coherencia constitucional, es conveniente declarar la incompatibilidad del término “Municipales” inserto en el numeral 2 del art. 34, debiendo el estatuyente suprimir el mismo del proyecto de Carta Orgánica, siendo responsabilidad del estatuyente municipal, reformular el artículo observado.

Sin embargo, el estatuyente municipal incorpora la facultad administrativa apartándose del mandato constitucional establecido en los art. 272 y 283 de la CPE, es ese contexto este Tribunal se ve impelido de declarar la incompatibilidad del numeral 3 del art. 34 del proyecto de Carta Orgánica Municipal objeto de consulta, siendo responsabilidad del estatuyente municipal, reformular el artículo observado.

En el citado numeral, nuevamente el estatuyente municipal incorpora la facultad “administrativa” incurriendo en vulneración de los art. 272 y 283 de la CPE, conforme se manifestó en el test de constitucionalidad de los arts. 8.1, 14.2 y 34.3; en ese sentido, corresponde declarar la incompatibilidad de la frase “y administrativas” inserta en el numeral 3 del art. 35, siendo responsabilidad del consultante, reformular el artículo observado.

Este acápite 20 regula sobre la elaboración de planes de ordenamiento territorial elaborados con participación de la comunidad, disposición que contraviene lo determinado por el art. 302.I.6 de la CPE, que establece como competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales, la elaboración de planes de ordenamiento territorial y de uso de suelo, en coordinación con los planes el nivel central del Estado, departamentales e indígenas; en el presente caso, la disposición cuestionada, establece únicamente la coordinación con la comunidad; en ese sentido, corresponde declarar la incompatibilidad con la Constitución Política del Estado del numeral 20 del art. 35 del proyecto de la Carta Orgánica, siendo responsabilidad del consultante, reformular el artículo observado.

El numeral 3 del parágrafo I art. 36 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, regula sobre unidades desconcentradas; pero erróneamente, el estatuyente municipal introduce características de una unidad descentralizada; es decir, son las unidades descentralizadas las que gozan de autonomía de gestión administrativa, legal y técnica; al respecto debe tomarse en cuenta que conforme a las Normas Básicas del Sistema de Contabilidad Integrada, en lo que concierne a la estructura del sector público y medios de financiamiento, se entiende por instituciones públicas descentralizadas sin fines empresariales, aquellas constituidas con “personería jurídica, patrimonio propio, presupuesto independiente y autonomía de gestión”, elementos que caracterizan a una instancia o unidad descentralizada y por consiguiente, no son aplicables a unidades desconcentradas que gozan de una naturaleza jurídica distinta; en ese sentido, corresponde declarar la incompatibilidad de la frase “con autonomía de gestión administrativa, legal y técnica” inserta en el numeral 3 del parágrafo I del art. 36 del proyecto en estudio; por no responder al principio de seguridad, en su vertiente jurídica prevista en el art. 9.2 de la Norma Suprema, por tratarse de una norma contradictoria en su objeto y alcance, debiendo el estatuyente suprimir la misma, del proyecto normativo.

La disposición en estudio al pretender regular mediante legislación municipal, el funcionamiento, organización y marco competencial de cada una de las instancias que forma parte de la estructura municipal, incluyendo la organización e instancias del órgano ejecutivo, nuevamente condiciona a la voluntad del órgano legislativo las funciones del órgano ejecutivo. Tal como se desarrolló en los fundamentos de incompatibilidad de los arts. 28.8, 32.IV y 35.6 del proyecto de carta orgánica, corresponde declarar la incompatibilidad del parágrafo II del art. 36 del proyecto de Carta Orgánica Municipal de Escoma, siendo responsabilidad del estatuyente municipal su adecuación conforme a los entendimientos desarrollados.

En consecuencia corresponde declarar la incompatibilidad del numeral 2 del parágrafo III del art. 37 del proyecto, por no responder al principio de seguridad, en su vertiente jurídica previsto en el art. 9.2 de la Norma Suprema, por tratarse de una norma contradictoria en su objeto y alcance, debiendo el estatuyente suprimir la misma, del proyecto normativo o en su caso, modificar su contenido, cuidando de no incurrir en normas contradictorias.

De donde se infiere que una ley emitida por el nivel central del Estado, sea la que regule la calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación de los bienes del patrimonio tanto del Estado y de las entidades públicas; en ese sentido, corresponde declarar la incompatibilidad de la totalidad de los arts. 39 y 40 del proyecto de Carta Orgánica Municipal.

En el citado parágrafo, nuevamente el estatuyente municipal pretende regular por ley municipal el ejercicio de la participación ciudadana y control social incurriendo en vulneración de los arts. 241 y 242 de la CPE, conforme se manifestó en el test de constitucionalidad del art. 43.III; en ese sentido corresponde declarar la incompatibilidad de la frase “de conformidad con la Ley Municipal” inserta en el parágrafo I del art. 44, debiendo excluirse del proyecto de carta orgánica.

Sin embargo en los artículos objeto de análisis, el estatuyente municipal se extralimita y pretende establecer mecanismos parámetros para el ejercicio de la participación ciudadana y control social, así como establecer límites al ejercicio del mencionado derecho, en ese contexto corresponde declarar la incompatibilidad con la Norma Suprema de los arts. 45 y 46 del proyecto de Carta Orgánica Municipal de Escoma, siendo responsabilidad del estatuyente municipal suprimir las disposiciones observadas.

En este contexto, se observa que al no existir una norma expresa, sobre el porcentaje que debe aplicarse en la iniciativa popular para la reforma de cartas y estatutos autonómicos y dado el carácter similar de estas normas con la CPE, cabe abstraer este elemento de la citada Norma Suprema, de modo que su cumplimiento responda a un criterio de universalidad y trato igualitario entre todas las ETA; bajo este criterio, corresponde declarar la incompatibilidad del porcentaje señalado en el numeral 1 la previsión, debiendo el estatuyente municipal, de conformidad con el art. 411 CPE, fijar el 20% por porcentaje mínimo para activar la reforma total de la carta orgánica municipal por iniciativa popular”; bajo el mismo criterio expresado precedentemente, corresponde declarar la incompatibilidad del art. 54.I inc.2); por lo que, será preciso que el consultante modifique el porcentaje citado, conforme aquél que establece la Constitución Política del Estado para su reforma, esto es, 20% del electorado registrado en el padrón para el referendo de aprobación.