DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0044/2019

Contraste.- Si se cotejan las normas que el proyecto de COM de Puerto Rico menciona como competencias exclusivas, se puede avizorar que estas corresponden a cada una de las competencias exclusivas previstas en el art. 302.I de la CPE; sin embargo, la redacción varía de manera sutil en la mayoría de estas, como en los numerales 1, 3, 4, 5, 9, 10, 11, 12, 14, 17, 18, 21, 22, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 32, 33, 35, 37, 38, 40 y 41, pues al inicio se incluyen verbos como “Gestionar” “Promover” o “Formular”, aspectos que pueden llevar a una interpretación errónea acerca del ejercicio de las competencias primarias que la Norma Suprema asigna de manera directa a la ETA municipal.

Como se definió en el Fundamento Jurídico de la presente Declaración Constitucional Plurinacional, el sistema autonómico boliviano se basa en una distribución competencial a todos los niveles de gobierno, listado que se encuentra establecido en los arts. 298, 299, 300, 301, 302, 303 y 304 de la Ley Fundamental. Esa asignación primaria de competencias es específica y de carácter cerrado para las ETA, lo que significa que dichas entidades no podrían modificar a voluntad propia el alcance de dichas competencias.

A la vez, el art. 297.I.2 de la CPE define a las competencias exclusivas como aquellas en las cuales la ETA tiene facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva sobre una materia. Ello implica que el Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Rico tiene una amplia facultad sobre las cuarenta y tres materias descritas en el art. 302.I de la citada norma, dentro del marco definido previamente, por lo que no podría restringir esta capacidad de ninguna manera, bien sea especificando el alcance de la competencia a través de los verbos señalados, los cuales indicarían una sola acción a llevar a cabo, ni por intermedio de una limitación en la transcripción de la misma, sino que se encuentra en la obligación de ejercer la competencia en su totalidad, conforme se encuentra prevista en la previsión constitucional, en los tres ámbitos señalados y de ser necesario bajo un ejercicio gradual de la misma.

Contraste.- La norma en cuestión señala que la incapacidad permanente –establecida de manera general– es una causal de pérdida del mandato; a esto, debe seguirse la línea señalada en la DCP 0025/2019 de 17 de abril, que en revisión de una norma similar señaló lo siguiente: “…en el marco del fundamento jurídico desarrollado por la DCP 0153/2016 sobre este numeral, resulta pertinente señalar que la incapacidad permanente declarada por autoridad judicial competente como una causal de cesación de funciones de las autoridades legislativas y ejecutiva de la ETA de Yaco, debe ser entendida con respecto a los interdictos declarados, esto en el comprendido de que una persona que se encuentre incapacitada mentalmente podría afectar el normal desarrollo de la entidad municipal, así en el caso de los cargos de Alcalde o Concejales, el ejercicio de la facultad intelectiva conlleva una naturaleza y peculiaridad de trascendencia y de considerable responsabilidad en el ejercicio de la función pública, situación distinta que ocurre con respecto a la incapacidad física la cual por sí sola no es un impedimento para ejercer tales funciones.

En ese sentido, siendo la idoneidad un requisito adecuado para desempeñar determinados cargos o funciones dentro de una institución, conforme establece el art. 144.II.2 de la CPE, se tiene que el numeral en examen pretende resguardar tal aspecto al establecer que la incapacidad permanente declarada por autoridad judicial competente se constituirá en una causal de cesación de autoridades electas, siendo esta disposición compatible con el texto constitucional en cuanto no se interprete como una limitante para el ejercicio de funciones públicas respecto a personas con incapacidad física, fundamentos en los cuales corresponde declarar la compatibilidad de esta disposición”.

Entonces, la limitación que la jurisprudencia indicada establece respecto de la “incapacidad permanente”, se avoca a una incapacidad mental –declarada judicialmente– cuya severidad determinará que el servidor o servidora electos no pueda continuar en funciones, esto a fin de evitar que en la interpretación de la generalidad descrita pueda ser utilizada bajo cualquier argumento distinto al referido, que sirva como base para una restricción de los derechos de la persona cuya perdida de mandato se requiere.

Contraste.- En el presente caso, se advierte una contradicción constante que surge en el análisis de cartas orgánicas, debido a que la figura de revocatoria de mandato y la realización de una nueva elección antes del transcurso de la primera mitad del mandato de la autoridad electa, son incompatibles en la manera como se encuentra redactada la previsión en análisis.

Ante esta contingencia, este Tribunal ya emitió un pronunciamiento, como en la DCP 0021/2014 de 12 de mayo, que señaló el siguiente entendimiento: “La interpretación constitucional en cuanto al        art. 286.II debe entenderse de la siguiente manera: Cuando se produzca la renuncia, muerte o inhabilidad permanente de la autoridad electa y no hubiera transcurrido la mitad de su mandato procede una nueva elección. Cuando se produzca la renuncia, muerte o inhabilidad permanente de la autoridad electa y hubiera transcurrido la mitad de su mandato, corresponde elegir al sustituto a la autoridad electa y definida en la Carta Orgánica.

Contraste.- El estatuyente municipal de Puerto Rico no solamente realiza una disposición de bienes públicos, sino que realiza una calificación sobre estos, dividiéndolos en “bienes de dominio público” y “bienes de  dominio  institucional”,  al  margen  de  lo  que la reserva de ley establecida en el art. 339.II de la CPE pueda realizar, e incluso de manera alejada a la que la Ley 482 de 9 de enero de 2014 –Ley de Gobiernos Autónomos Municipales–, ya ha realizado para aquellas ETA municipales que no cuentan con una carta orgánica en vigencia.

De ese modo, en el análisis del proyecto de COM de Aucapata del departamento de La Paz, la DCP 0098/2018 de 12 de diciembre realizó un cambio de línea respecto al tema de enajenación de bienes públicos, y si bien en aquella oportunidad se trató de bienes de dominio privado, el entendimiento resulta general para todo tipo de disposiciones que pretendan realizar una enajenación de patrimonio desde la administración pública municipal; en este sentido, se señaló lo siguiente: “Cabe enfatizar que no solamente la calificación de los bienes públicos corresponde al nivel central del Estado, sino que similar aspecto ocurre con relación a la disposición de dichos bienes, conforme dispone el precepto constitucional mencionado, y si bien en Declaraciones Constitucionales Plurinacionales tales como la 0001/2013 de 12 de marzo; 0026/2013 de 29 de noviembre, y DCP 0097/2017 de 15 de noviembre entre otras, no se cuestionó procedimientos de disposición de bienes públicos en proyectos de cartas orgánicas; a efectos de armonizar el entendimiento asumido sobre calificación de bienes, corresponde también observar lo concerniente al referido procedimiento en razón de la reserva de ley expresamente señalada en el art. 339.II de la CPE.

De acuerdo a lo precedentemente expuesto, se advierte que el contenido del numeral sujeto a análisis, vulnera el art. 339.II de la CPE, debido a que el mismo en su contenido establece parte del procedimiento para la enajenación de bienes municipales ingresando así al ámbito legislativo del nivel central del Estado respecto a la disposición de bienes públicos; y estableciendo asimismo la categoría de bienes sujetos a ‘régimen jurídico privado’, apartándose de la misma forma de la reserva de ley expresamente establecida en la Norma Suprema en el precepto constitucional indicado.

Contraste.- En primer lugar, respecto de las nulidades, el autor Roberto Dromi señala lo siguiente: “El acto administrativo tiene que satisfacer todos los requisitos relativos al objeto, competencia, voluntad y forma, y producirse con arreglo a las normas que regulan el procedimiento administrativo.

Contraste.- De acuerdo con las normas constitucionales señaladas previamente, uno de los principios en los que se basa una democracia es la separación de órganos del poder público, elemento que se halla replicado de manera específica en las regulaciones del sistema autonómico; de esta manera, el art. 12 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” señala lo siguiente:

Contraste.- De acuerdo con el cambio de línea planteado en la   DCP 0098/2018 de 12 de diciembre, las entidades territoriales autónomas no pueden establecer impuestos en sus normas básicas institucionales, aun cuando estos sean de su dominio debido al siguiente razonamiento: “Respecto a la creación de impuestos por parte de los gobiernos municipales autónomos, debe tenerse presente que el art. 302.I.19 de la CPE, otorga a los gobiernos municipales la competencia exclusiva para la ‘Creación y administración de impuestos de carácter municipal, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o departamentales’; no obstante de ello, debe tenerse presente que el art. 299.I.7 de la Norma Suprema, establece que la competencia sobre ‘Regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autónomos’ se constituye en una competencia que debe ser ejercida de forma compartida entre el nivel central del Estado y las ETA.

Por otra parte, sobre la clasificación de impuestos, el art. 323.III de la CPE, determinó que: ‘La Asamblea Legislativa Plurinacional mediante ley, clasificará y definirá los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional, departamental y municipal’; consiguientemente, el referido órgano legislativo nacional emitió la Ley 154 que determinó en su art. 8 lo siguiente: ‘Los gobiernos municipales podrán crear impuestos que tengan los siguientes hechos generadores:

a.   La propiedad de bienes inmuebles urbanos y rurales, con las limitaciones establecidas en los parágrafos II y III del Artículo 394 de la Constitución Política del Estado, que excluyen del pago de impuestos a la pequeña propiedad agraria y la propiedad comunitaria o colectiva con los bienes inmuebles que se encuentren en ellas;

En la norma analizada, la interpretación que surge del parágrafo III, es que la ETA municipal de Puerto Rico no sólo replica el deber de la Contraloría General del Estado, sino que además añade otra forma de control financiero posterior a través de auditorías externas, se entiende independientes “en caso de necesidad”; aspecto que la Carta Orgánica no puede definir toda vez que el control financiero debe ser realizado por la institución que la Norma Suprema ha establecido específicamente a tal fin.

No obstante, si bien se entiende que este tipo de auditorías pueden realizarse a través de los mecanismos que la propia Contraloría General del Estado establece en sus atribuciones, como en aplicación del “Reglamento para la contratación de Servicios de Auditoría en apoyo al Control Externo Posterior”, aprobado por Resolución CGR/101/2008 de 9 de mayo, cuyo objeto es precisamente regular el apoyo al control externo posterior por parte de servicios de auditoría por medio de contrataciones públicas, estas se realizarán conforme a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios y no de acuerdo a lo que establezca una entidad municipal autónoma.

Contraste.- Conforme se extrae del art. 70 del proyecto de COM revisado, el Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Rico podrá, ante el incumplimiento de normas relativas al uso de suelo, ordenar la demolición de construcciones que incumplan las regulaciones pertinentes que emita dicha entidad autónoma.

Al respecto, si bien la norma no presenta una incompatibilidad que deba ser sometida a un riguroso proceso de control previo de constitucionalidad, con el objetivo de evitar cualquier mala interpretación o arbitrariedad en la futura ejecución de la presente norma –si llegara a ser el caso–, la demolición ordenada debe emerger de un procesamiento en el que se establezcan y obedezcan todas las directrices que guían al debido proceso; en ese sentido, este Tribunal Constitucional Plurinacional se pronunció respecto de normas similares, señalando que: “La demolición de los inmuebles, debe estar sujeta a normativa municipal, que contemple, las reglas y el procedimiento administrativo al cual debe estar sujeto la demolición de inmuebles, garantizando fundamentalmente las reglas del debido proceso, entendiendo que dichas reglas no solo son para el ámbito judicial, sino también, para el ámbito administrativo; consecuentemente, el Órgano Ejecutivo, del Gobierno Autónomo Municipal, podrá ordenar las demoliciones de inmuebles, siempre y cuando emerjan de la sustanciación de un proceso administrativo, respetando derechos y garantías constitucionales” (DCP 0004/2015 de 14 de enero, razonamiento también plasmado en las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales 0086/2015, 0163/2016 y 0165/2016, entre otras).

Contraste.- En consonancia con el análisis realizado al art. 32.23 del proyecto de COM de Puerto Rico, expuesto en la presente Declaración Constitucional Plurinacional, respecto de los bienes públicos, se tiene que los arts. 73 y 74 revisados categorizan a los bienes municipales de su jurisdicción como patrimoniales y de dominio público de la entidad, al margen de la reserva de ley señalada en el art. 339.II de la Norma Suprema; es decir, estableciendo una clasificación propia, acompañada de una caracterización de su uso, por lo que en atención a la previsión constitucional indicada, las normas analizadas deben ser incompatibilizadas. 

El carácter previo de este tipo de control, si bien se ejerce sobre normas no vigentes, debe necesariamente tener un carácter preventivo puesto que de entrar en vigencia una norma infraconstitucional, que de manera directa confronte los postulados supremos, supone la generación de un problema que deberá resolverse a través de las instancias jurisdiccionales, en uso de los medios y acciones previstos o en último caso debe tornarse inaplicable; por ello, a fin de evitar aquel tipo de situaciones, la revisión que se hace de los proyectos de normas básicas institucionales no sólo comprende lo que la previsión establece de manera textual, sino lo que podría significar en cuanto a la afectación de derechos o parámetros del sistema autonómico.

En ese sentido, el respeto y garantía de los derechos de las personas y grupos sociales, como fin del Estado es una obligación que impone la propia Norma Suprema en su art. 9.4; y respecto de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, esta obligación se profundiza en atención a que estos colectivos gozan de una protección favorable y prioritaria en función de las normas constitucionales y los compromisos internacionales asumidos.

De acuerdo con esto, la norma prevista por el estatuyente municipal de Puerto Rico establece el tratamiento del recurso natural denominado “Áridos y Agregados”, que en sí mismo no resulta incompatible; sin embargo, con base en el respeto de derechos aludido previamente, deberá entenderse que la legislación y ejecución de la referida norma tiene que tomar en cuenta de forma obligatoria la referida coordinación; esto tiene relación con la propia declaración sobre competencias exclusivas que hace el proyecto del COM en su art. 13.I.41, también sujeto al entendimiento correspondiente.