DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0044/2019

La DCP 0098/2018 de 12 de diciembre, respecto a esta temática, reunió varios de los fundamentos que fueron desarrollados a través de todo el proceso de implementación de autonomías, de manera que se tiene lo siguiente: “De acuerdo a lo establecido por el art. 1 de la Constitución Política del Estado (CPE), ‘Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país’; en tal sentido, al disponer que Bolivia se constituye en un Estado con autonomías, se tiene que la Norma Suprema establece un diseño estructural basado en la distribución territorial del poder, que no radica en una simple descentralización del mismo, sino en una verdadera repartición de potestades a las entidades territoriales autónomas (ETA) a efectos de que las mismas cumplan con los fines propios del Estado en una relación más profunda con la población, dando lugar a la consolidación de gobiernos subnacionales, respetando el carácter preexistente de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, quienes pueden ejercer su libre determinación y autogobierno conforme establece el art. 2 de la referida Norma Suprema.

Respecto a los postulados establecidos en el art. 1 de la CPE, la                     SCP 1714/2012 de 1 de octubre, entendió que el referido precepto constitucional, en su primera parte, establece una cláusula normativa ‘…a través de la cual se ingresa en un nuevo modelo de Estado compuesto, cimentado en la distribución del poder político con base territorial, en el que se reconoce la existencia de distintos niveles gubernativos en el territorio: un gobierno nacional y varios gobiernos autónomos, con facultades ejecutiva, legislativa, reglamentaria y fiscalizadora, según expresa el art. 272 de la CPE…’; a esto el referido fallo, sobre el art. 2 de la Norma Suprema, añade que: ‘…el refuerzo constitucional de la cláusula autonómica se encuentra en el art. 2 de la CPE, que reconoce el derecho a la autonomía y autogobierno de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, por tanto, en virtud de la cláusula autonómica prevista en los arts. 1 y 2 de la CPE, la orientación del nuevo Estado Plurinacional con autonomías tiende a descartar las tendencias centralistas y a profundizar en mayor grado y de manera progresiva y gradual, la cláusula autonómica, la misma que debe ser llevada a cabo siempre bajo el principio de unidad e integralidad del Estado’.

Por su parte, la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, sobre el ya mencionado art. 1 de la CPE, hace referencia a las características del Estado Unitario, Comunitario y Plurinacional, señalando que éste se denomina: ‘…Estado Unitario, porque resguarda la integridad del territorio nacional y garantiza la unidad entre los bolivianos; asimismo, es Comunitario porque revaloriza las diversas maneras de vivir en comunidad, sus formas de economía, de organización social, política y la cultura. En este modelo de Estado se instituyen nuevos valores emergentes de la pluralidad y diversidad que caracteriza al Estado boliviano, entre ellos se predica, los principios de solidaridad, reciprocidad, complementariedad, mejor distribución de la riqueza con equidad.

Sobre la repartición del poder en nuestro Estado con autonomías, debe considerarse que la misma se encuentra sustentada sobre una base territorial; en tal sentido, corresponde considerar que el art. 269.I de la CPE determina que: “Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos”, siendo esta la organización territorial considerada para la consolidación de los gobiernos autónomos subnacionales: departamental, municipal, indígena originario campesino y regional.

En ese sentido, corresponde precisar que cada uno de los gobiernos subnacionales señalados anteriormente, cuentan con particulares características en su constitución a partir del nuevo diseño estatal, así en el caso de los gobiernos departamentales, éstos se encuentran constituidos por una Asamblea Legislativa Departamental y un Órgano Ejecutivo, cuya máxima autoridad ejecutiva (MAE) es el Gobernador o Gobernadora; así lo establecen los arts. 277 y 279 de la CPE; por otra parte, los gobiernos municipales autónomos se encuentran constituidos por un Concejo Municipal y un Órgano Ejecutivo presidido por la Alcaldesa o el Alcalde, según establece el art. 283 de la misma norma constitucional.

Por su parte, las autonomías indígena originaria campesinas tienen una particular constitución, por cuanto estas ejercen su autogobierno de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos, conforme a sus atribuciones y competencias en armonía con la Constitución Política del Estado y la ley, de acuerdo a lo establecido en el art. 290.II de la CPE. Sobre éste tipo de autonomía cabe señalar que tiene como característica el ejercicio de la libre determinación de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos cuya población comparta territorio, cultura, historia, lenguas y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas, de acuerdo a lo establecido en el art. 289 de la Norma Suprema.

Para el caso de la autonomía regional, a diferencia de los gobiernos autónomos citados anteriormente, estará constituida por una Asamblea Regional con facultad deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora en el ámbito de sus competencias y un órgano ejecutivo conforme dispone el art. 281 de la CPE, por lo que en este caso, se tiene que la autonomía regional carece de facultad legislativa; al respecto, resulta importante distinguir a la región como espacio de planificación y gestión el cual es diferente a la autonomía regional, por cuanto la primera se trata de un espacio de gestión y la segunda se constituye en la consolidación de un gobierno regional con cualidad autónoma a iniciativa de los municipios que la integran, y que goza de igualdad de rango constitucional con las otras ETA, llegando a formar parte de la organización territorial del Estado; así lo establece el art. 280.I y III de la Norma Suprema.

Una de las grandes novedades que contempla esta estructura estatal establecida por la Norma Suprema, radica primordialmente en la distribución de la potestad legislativa a favor de cada uno de los gobiernos autónomos subnacionales; por lo cual se rompe el monopolio de un único Órgano emisor de leyes, distribuyéndose ésta facultad a cada ETA por competencias; así la jurisprudencia constitucional, mediante la SCP 1714/2012, estableció que: ‘…el régimen autonómico diseñado por el constituyente, crea entidades territoriales autónomas, con capacidad gubernativa dentro del ámbito de su jurisdicción y límites; es decir, capacidad legislativa, en determinados temas y materias, (…), en el entendido que la autonomía como una modalidad del Estado compuesto hace referencia a la distribución del poder político de forma limitada, de tal forma que la autonomía legislativa otorgada para determinadas competencias no exime que en otros temas existan tareas delegadas, esto dependerá de los límites impuestos por el constituyente a la competencia legislativa de las entidades territoriales autónomas, según las materias que se trate. A esta primera cualidad del diseño constitucional cabe subrayar, que la ruptura del monopolio legislativo del nivel central se asienta en el reconocimiento de la facultad legislativa dentro de sus ámbitos territoriales en igualdad de condiciones respecto de las diferentes entidades territoriales, con excepción de la autonomía regional, legislación que de conformidad con el art. 410 de la CPE, tiene un rango comparable a las leyes nacionales’.

Es en este nuevo ámbito organizativo estatal que la constitución de gobiernos autónomos subnacionales adquiere matices de los órganos del nivel central del Estado, mismos que son necesarios para garantizar su gobernabilidad; entre estos se encuentra la necesaria división inter-orgánica, que comprende la constitución de dos órganos que corresponden a las ETA, uno encargado de la ejecución y reglamentación de las normas respectivas, y otro ente de carácter representativo encargado de la emisión de leyes de índole subnacional, y asimismo del control o fiscalización de la ETA en razón del mismo carácter representativo que ostenta, en virtud del cual también ejerce facultad de deliberar sobre asuntos atingentes a la gobernanza.

De acuerdo a lo señalado anteriormente, conviene hacer referencia al principio de independencia y separación de órganos establecido en el          art. 12.I de la CPE, el cual establece que: ‘El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos’; asimismo, el parágrafo III del mencionado precepto constitucional establece que: ‘Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre si’, disposiciones que si bien se encuentran dirigidas para Órganos del nivel central del Estado, se hacen extensibles a las relaciones entre órganos de las ETA; debido a que las facultades con las que estos cuentan, obliga a la necesidad de un establecimiento de pesos y contrapesos que permitan un equilibrio en el ejercicio del poder en cada nivel de gobierno.

Sobre el establecimiento de niveles de gobierno, corresponde señalar que entre los referidos gobiernos subnacionales, no opera jerarquía alguna, es decir que la extensión territorial que abarca la jurisdicción de una determinada ETA no implica que ésta tenga mayor jerarquía por cuanto cada una de éstas tiene igualdad de rango constitucional, así lo establece el art. 276 de la CPE, que dispone: ‘Las entidades territoriales autónomas no estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual rango constitucional’; no obstante de esta disposición, resulta pertinente señalar que todo este andamiaje arquitectónico constitucional se encuentra sometido al principio de unidad que no solamente rige a las ETA por mandato del art. 270 de la CPE, sino a todo el Estado boliviano conforme establece taxativamente el art. 1 de la Norma Suprema.

Corresponde también hacer referencia que las autoridades de las ETA cuentan con distintas facultades para ejercer su autonomía, es así que el   art. 272 de la CPE, establece que: ‘La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos de gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones’; no obstante de las facultades referidas en el referido precepto constitucional, corresponde señalar que los órganos legislativos de éstos niveles de gobierno también cuentan con facultad deliberativa en ejercicio de su mandato representativo, así se advierte de los arts. 277, 281 y 283 de la CPE, a lo que cabe aclarar que solo en el caso de la autonomía regional, su Asamblea Regional cuenta con facultad normativo-administrativa según el art. 281 de la Norma Suprema.

En ese sentido, resulta pertinente establecer que si bien nos encontramos ante un Estado compuesto, que tiene consolidados varios tipos de gobiernos autónomos, es importante reiterar que la estructura del mismo deberá entenderse siempre en el marco de la unidad e integralidad del mismo Estado; en tal razón, si bien se constituyeron ETA, debe tenerse presente en todo momento que la autonomía corresponde a dichas entidades estatales, pero no así con respecto a los espacios territoriales o más propiamente dicho con el suelo boliviano, en el cual, si bien distintas entidades territoriales ejercen jurisdicción de índole administrativo, de ninguna forma debe entenderse que el mismo se encuentra disgregado o fraccionado, lo cual implica que no puede entenderse la existencia de territorios autónomos; por cuanto, la autonomía es una cualidad propia de cada gobierno subnacional como tal y que no aplica a un espacio geográfico o territorio, debiendo en todo caso observarse el principio de unidad e integralidad que rige al Estado boliviano, así la SCP 1714/2012, estableció que: ‘…la orientación del nuevo Estado Plurinacional con autonomías tiende a descartar las tendencias centralistas y a profundizar en mayor grado y de manera progresiva y gradual, la cláusula autonómica, la misma que debe ser llevada a cabo siempre bajo el principio de unidad e integralidad del Estado’”.