AMPARO DIRECTO 336/2006. COMERCIALIZADORA INDUSTRIAL GV, S.A. DE C.V.

Infracción que la autoridad exactora encuadró en lo dispuesto en el diverso 85, fracción I, del mismo ordenamiento que dice:

"Artículo 85. Son infracciones relacionadas con el ejercicio de la facultad de comprobación las siguientes:

"I. Oponerse a que se practique la visita en el domicilio fiscal. No suministrar los datos e informes que legalmente exijan las autoridades fiscales; no proporcionar la contabilidad o parte de ella, el contenido de las cajas de valores y en general, los elementos que se requieran para comprobar el cumplimiento de obligaciones propias o de terceros."

Así, como la propia impetrante lo reconoce el numeral combatido no contiene una multa fija, sino que contempla un mínimo y un máximo dentro del cual puede llegar a imponerse la eventual sanción, sin que por esa circunstancia tampoco pueda considerarse fija, como se verá más adelante.

Es conveniente citar la jurisprudencia que sostiene el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación -que la propia quejosa invoca en la demanda-, relativa al tema de las multas excesivas, visible en la página cinco del Tomo II, julio de mil novecientos noventa y cinco, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE. De la acepción gramatical del vocablo ‘excesivo’, así como de las interpretaciones dadas por la doctrina y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir el concepto de multa excesiva, contenido en el artículo 22 constitucional, se pueden obtener los siguientes elementos: a) Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito; b) Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c) Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para muchos. Por lo tanto, para que una multa no sea contraria al texto constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de éste en la comisión del hecho que la motiva, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así determinar individualizadamente la multa que corresponda."

De la ejecutoria que inspira el contenido de la anterior jurisprudencia, se advierten las siguientes notas:

"Pero el artículo 22 constitucional que prohíbe cierto tipo de multas no clarifica cuáles son las excesivas a las que específicamente se refiere. Por ello debe intentarse su deslinde.

"... el propio artículo 22 no nos proporciona un concepto de excesividad, sino que para ello es necesario relacionar armónicamente esta disposición con los conceptos de proporcionalidad y equidad que establece la fracción IV del artículo 31 constitucional.

"...

"Más todavía, los conceptos de proporcionalidad y equidad establecidos por la Constitución en su artículo 31, fracción IV, por extensión lógica, deben regir en armonía con el citado artículo 22, no solamente las multas fiscales sino también las de carácter administrativo, porque en todas ellas se hace imprescindible la necesidad de individualizar la sanción.

"En un primer concepto, por tanto, debe entenderse que es criterio deducido del propio sistema constitucional, que para que una multa no resulte atentatoria para los derechos y garantías de las personas -o sea: excesiva-, se requiere que las multas se ajusten a un criterio protector de proporcionalidad y de equidad, tal y como ocurre en las contribuciones.

"... para que una multa no sea contraria al texto constitucional, debe determinarse su monto o cuantía, tomarse en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor y la reincidencia de éste en la comisión del hecho que la motiva.

"... la multa excesiva puede estar establecida en la ley que emana del Poder Legislativo cuando se señalan sanciones fijas que no dan bases para la autoridad administrativa a individualizar esa sanción, permitiendo a ésta un actuar arbitrario, aunque esté dentro de los límites establecidos en la propia ley."

"Las multas que contiene el precepto comentado, no son excesivas porque se estime que lo son los porcentajes del 50% o del 100%, o del 150% que antes se establecía. No, aisladamente, si se comparan esos porcentajes con las cantidades que en el anterior Código Fiscal de la Federación se establecían como cuantía de las multas, que eran hasta de tres tantos de la prestación fiscal omitida, tal parecería que el sistema adoptado por el Código Fiscal de la Federación vigente es más benigno. Sin embargo, con independencia de los porcentajes establecidos, el hecho de que en ese ordenamiento legal, conforme al cual se sancionan todas las infracciones por omisiones de contribuciones federales cometidas en el país, a excepción hecha de la omisión de contribuciones al comercio exterior, contenga un sistema rígido e inflexible para la imposición de multas, en el que no se obligue a la autoridad administrativa en el ejercicio de su facultad sancionadora, a individualizar el monto de la multa que imponga, dentro de máximos y mínimos, tomando en cuenta circunstancias como la gravedad de la infracción o la capacidad económica del infractor, hace que el Código Fiscal de la Federación sea violatorio de la referida garantía individual contenida en el artículo 22 constitucional, lo que se traduce en que el Poder Legislativo creó multas excesivas a través de ese ordenamiento legal.

"En otras palabras, el Código Fiscal vigente, contiene multas excesivas, no por el porcentaje que se establece, sino porque crea un sistema rígido para la imposición de sanciones en el que cualquier persona es sancionada en la misma forma, bastando para ello el que omita el pago de una contribución y ésta sea descubierta a través de las facultades de comprobación de la administración pública.

"...

"Es en ese sentido, se considera que el sistema que contiene el Código Fiscal de la Federación es violatorio del artículo 22 constitucional, pues instala un sistema rígido para la imposición de sanciones, sin que se establezca para la autoridad administrativa el deber de individualizar el monto de la sanción al caso concreto.

"...

"Debe concluirse que la introducción en el Código Fiscal del sistema de las multas fijas, pareciera haber sido hecha simplemente para que las autoridades administrativas no tuvieran el problema de razonar el monto de la multa impuesta, lo cual es notoriamente injustificado."

Como se vio de la anterior transcripción, incluso en la actualidad, la Constitución no define en qué consiste el concepto de excesividad en relación con las multas que pueden llegar a imponer las autoridades fiscales con facultad para ello; sin embargo, es válido determinar que para que una multa no sea contraria al texto constitucional, es decir, excesiva, debe cuantificarse siempre y cuando se tome en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor y la reincidencia de éste en la comisión del hecho que la motiva, lo que no da lugar a que ocurra, por ejemplo, en los supuestos en que se señalen sanciones fijas que no proporcionan bases a la autoridad administrativa para individualizarlas, de modo que le permite actuar de manera arbitraria, aunque esté dentro del límite establecido en la ley.

Por tanto, el actuar arbitrario, sin márgenes, es lo que define el concepto de excesivo para los efectos del artículo 22 constitucional.

Ahora bien, el sistema de multas que en la actualidad consigna el numeral que se tilda de contrario a la Constitución gira en torno de mínimos y máximos que permiten a la autoridad fiscalizadora graduar en cada caso particular el monto de la sanción, mediante la valoración de las condiciones económicas del infractor, la gravedad de su conducta, el daño causado al fisco, la reincidencia y todas aquellas circunstancias que propicien su justa imposición.

De lo anterior, se puede concluir que lo que determina que una multa sea excesiva y, por ende, contraria al artículo 22 constitucional, no es el monto que arroje eventualmente en cada caso concreto, aunque se aplique el mínimo, por el contrario, el concepto excesivo redunda en la imposibilidad de que tal multa se adecue a través del análisis que realice la autoridad sancionadora de los elementos citados con antelación.

Luego, por el solo hecho de que el numeral en análisis prevea montos mínimos y máximos dentro de los cuales pueda graduarse la multa correspondiente, resulta apegado al numeral 22 constitucional que se estima infringido, en términos de la jurisprudencia P./J. 102/99 que sostiene el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página treinta y uno del Tomo X, noviembre de mil novecientos noventa y nueve, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"MULTAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN EN PORCENTAJES DETERMINADOS ENTRE UN MÍNIMO Y UN MÁXIMO, NO SON INCONSTITUCIONALES. Esta Suprema Corte ha establecido, en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/95, que las leyes que prevén multas fijas resultan inconstitucionales por cuanto al aplicarse a todos por igual de manera invariable e inflexible, propician excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares; sin embargo, no pueden considerarse fijas las multas establecidas por el legislador en porcentajes determinados entre un mínimo y un máximo, porque con base en ese parámetro, la autoridad se encuentra facultada para individualizar las sanciones de conformidad con la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la levedad o la gravedad del hecho infractor."

También se cita, por identidad de razón, la tesis sustentada por la Segunda Sala del propio Tribunal Supremo, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VII, junio de mil novecientos noventa y ocho, publicada en la página ciento cincuenta y tres, que reza:

"MULTA. EL ARTÍCULO 82, FRACCIÓN I, INCISO B), DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LA PREVÉ, VIGENTE EN 1997 NO VIOLA LOS ARTÍCULOS 22 Y 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en la jurisprudencia 10/95, que las leyes que prevén multas fijas resultan inconstitucionales, en cuanto no permiten a las autoridades impositoras la posibilidad de fijar su monto tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, su reincidencia en la conducta que la motiva y todas aquellas circunstancias que tiendan a individualizar dicha sanción; también ha considerado que no son fijas las multas cuando en el precepto respectivo se señala un mínimo y un máximo que permite a la autoridad facultada para imponer multas, determinar su monto de acuerdo con las circunstancias personales del infractor que permitan su individualización en cada caso concreto. En congruencia con dichos criterios se advierte que la multa que establece la fracción I, inciso b) del artículo 82 del Código Fiscal de la Federación, vigente en el año de 1997, no es fija en tanto que señala un mínimo y un máximo para su imposición."

Por otra parte, si bien el dispositivo en cuestión no prevé expresamente el mecanismo para individualizar el monto de la multa, lo cierto es que esa circunstancia no lo vuelve inconstitucional, pues esa manera está inmersa por la razón de que contempla mínimos y máximos para su imposición, lo que constituye el parámetro que permite a la autoridad tomar en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor y su reincidencia, es decir, que haga uso de su arbitrio y proceda a individualizarla en cada caso concreto, sin que sea necesario que la ley indique expresamente que así se tenga que hacer, pues, se repite, al establecer un margen de acción, no es sino para que se actúe con discrecionalidad basada en los apuntados lineamientos.

Al caso resulta aplicable la jurisprudencia VI.3o.A. J/20, que sostiene este tribunal, visible en la página mil ciento setenta y dos del Tomo XVI, agosto de dos mil dos, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"MULTAS. INDIVIDUALIZACIÓN DE SU MONTO. Basta que el precepto legal en que se establezca una multa señale un mínimo y un máximo de la sanción, para que dentro de esos parámetros el aplicador la gradúe atendiendo a la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que puede inferirse la levedad o la gravedad del hecho infractor, sin que sea necesario que en el texto mismo de la ley se aluda a tales lineamientos, pues precisamente al concederse ese margen de acción, el legislador está permitiendo el uso del arbitrio individualizador, que para no ser arbitrario debe regirse por factores que permitan graduar el monto de la multa, y que serán los que rodean tanto al infractor como al hecho sancionable."

En el sexto motivo de disenso constitucional se dice que el propio numeral 86, fracción I, del código tributario en materia federal viola ahora la garantía de audiencia pues, no otorga plazo previo al particular para que pueda ser escuchado con anterioridad a la afectación de sus intereses jurídicos, esto es, a la imposición de la multa que como sanción contempla tal dispositivo.