ACCIÓN PÚBLICA EN MATERIA DE DESARROLLO URBANO. SU OBJETO (LEGISLACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL).

"A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación.

"Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal. ..."

"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

"...

"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. ..."

Estos preceptos, entre otros, tienen la base fundamental del derecho urbanístico. Para entender la naturaleza de esta rama jurídica, se debe tomar en cuenta que la palabra urbe proviene de la voz latina urbs, urbis, que significa ciudad, cortés, educado; y urbanidad (urbanitas, -atis), buenas maneras, cortesía.

En la página dos mil doscientos cincuenta y seis, el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, vigésima segunda edición, dos mil uno, define el vocablo urbanismo como: "Conjunto de conocimientos relativos a la planificación, desarrollo, reforma y ampliación de los edificios y espacios de las ciudades. II 2. Organización u ordenación de dichos edificios y espacios. II 3. Concentración y distribución de la población en ciudades."

El objeto de esa rama especializada es la ciudad, entre otros aspectos, su modelación, remodelación, diseño espacial, crecimiento poblacional y servicios. Para ello, el legislador establece políticas económicas, sociales y ecológicas, a partir de los programas de planeación democrática, tendentes a la regulación de la vida de la población en las ciudades (centros de población).

Estos aspectos son importantes para dar efectividad al derecho a un medio ambiente sano, porque a través de la planeación del crecimiento o desarrollo urbano ordenado, y con una visión sustentable en el uso de la propiedad privada o de servicios ambientales y públicos, se permite una vida digna, es decir, preservar y mejorar el hábitat de toda la población (propiedad y vivienda).

De esta forma, la ciudad se conceptualiza como producto de la actividad humana. Si bien la propiedad de las aguas y territorio del Estado Mexicano corresponde a la Nación, la constitución de la propiedad privada permite a los particulares, sujetos a las limitaciones y modalidades que dicte el interés social, usar y aprovechar sus predios. Una de las maneras para ello son las construcciones. Existe una dicotomía jurídica entre el aprovechamiento de los bienes de derecho privado y los fines sociales de la planeación democrática, porque se crea conciencia social entre los habitantes respecto del uso de aquéllos, considerando estos últimos; así se fomenta la creación de una ciudad sustentable con visión no sólo individual, sino colectiva.

En este orden de ideas, las construcciones dentro de los predios urbanos pueden tener diferentes usos o fines, dependiendo de la autorización que se haya dado al respecto, pero con tendencia a un desarrollo integral sustentable.

Para que así sea, es imprescindible que el aprovechamiento de los recursos materiales (como la propiedad) e inmateriales (como el medio ambiente en el cual se efectúa la construcción), que hacen posible la vida, sobre todo, del ser humano, se disfruten conforme a los principios del desarrollo sustentable, porque las necesidades que se sacian son comunes a todos los integrantes del conglomerado social.

Es innegable que para la satisfacción de esas apetencias, el ser humano requiere de un aprovechamiento o perturbación directa de su entorno (como el suelo), por ello, ese goce deberá sustentarse en una política de desarrollo duradero de los recursos naturales, de manera que no sólo sirvan para la presente generación, sino también para las venideras.

El aprovechamiento de los recursos naturales y culturales se apoya en la idea de una función social, que refiere que las conductas que realizan los hombres y las mujeres que viven dentro de una colectividad (centro de población), en la cual tienen el bien aquí analizado, deben usarlo y gozarlo de acuerdo a su naturaleza, sin que este tipo de conductas impliquen daño o perjuicio alguno para las demás personas con quienes se desarrollan e interactúan, ni menos aún un agotamiento de los elementos que integran el ambiente, o una alteración de tal magnitud que haga imposible su aprovechamiento racional o de calidad de los demás bienes que convergen en el medio ambiente (centros urbanos).

Otro de los factores ontológicos que sustenta la concepción del medio ambiente, son las ideas del patrimonio ambiental y del desarrollo sustentable, en donde el aprovechamiento y explotación, así como la conservación de los bienes materiales (como el suelo) e inmateriales que integran el medio ambiente, son parte de la herencia de las generaciones futuras, es decir, se aboca a la necesidad de transmitir intacto a las que seguirán, el medio ambiente en el que nosotros, en esta época, nos desarrollamos.

Bajo la visión del desarrollo sustentable, el aprovechamiento de los recursos naturales integradores del medio ambiente revela la necesidad de una aplicación racional y el establecimiento de políticas gubernamentales de índole ambiental, así como de control del ejercicio de los derechos (uso de suelo y construcciones).

En lo conducente, resulta ilustrativa la jurisprudencia P./J. 38/2011 (9a.), del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 288, Libro I, Tomo 1, octubre de 2011, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, que dice:

"FACULTADES CONCURRENTES EN MATERIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y DE PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO URBANO MUNICIPAL DEBEN SER CONGRUENTES CON LOS DE ORDENAMIENTO ECOLÓGICO FEDERALES Y LOCALES.-Tanto la materia de asentamientos humanos como la de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico son constitucionalmente concurrentes y sus disposiciones se desarrollan a través de leyes generales, esto es, los tres niveles de gobierno intervienen en ellas. Así, la Ley General de Asentamientos Humanos tiene por objeto fijar las normas conforme a las cuales los Estados y los Municipios participan en el ordenamiento y regulación de los asentamientos humanos; además, establece las normas bajo las que dichos órdenes de gobierno concurrirán, en el ámbito de sus respectivas competencias, en el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y en el desarrollo sustentable de los centros de población. Por su parte, el objeto de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente es propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para preservar y restaurar el equilibrio ecológico, así como la protección del medio ambiente en el territorio del país. En este sentido, cuando los planes de desarrollo urbano municipal incidan sobre áreas comprendidas en los programas de ordenamiento ecológico federales o locales, si bien es cierto que los Municipios cuentan con facultades para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en el ámbito de su competencia, interviniendo incluso en actos de planeación, ordenación, regulación, control, vigilancia y fomento del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población en la entidad, también lo es que los Programas de Desarrollo Urbano Municipal deben ser congruentes con los de Ordenamiento Ecológico Federales y Locales, pues no debe perderse de vista que los Municipios no cuentan con una facultad exclusiva y definitiva en las materias de asentamientos urbanos y de protección al ambiente, ya que ambas son de naturaleza constitucional concurrente, por lo que este tipo de facultades municipales deben entenderse sujetas a los lineamientos y a las formalidades que se señalan en las leyes federales y estatales, y nunca como un ámbito exclusivo y aislado del Municipio sin posibilidad de hacerlo congruente con la planeación realizada en los otros dos niveles de gobierno."

Desde esta perspectiva, el derecho urbanístico tiende no sólo a la planeación del crecimiento poblacional, a través del otorgamiento de permisos para la construcción dentro de la propiedad privada, sino también a la solución de los problemas generados con motivo de esos asentamientos, respecto del desarrollo y eficacia de los centros de población; es decir, se establece el derecho, pero se prevén los instrumentos para darle efectividad.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis 2a. IX/2015 (10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 1771, Libro 15, Tomo II, febrero de 2015, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de febrero de 2015 a las 9:00 horas», de título y subtítulo:

"RECURSO JUDICIAL EFECTIVO. EL JUICIO DE AMPARO CUMPLE CON LAS CARACTERÍSTICAS DE EFICACIA E IDONEIDAD A LA LUZ DEL ARTÍCULO 25 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS.-De conformidad con el precepto citado, un recurso judicial efectivo es aquel capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido, es decir, debe ser un medio de defensa que puede conducir a un análisis por parte de un tribunal competente para determinar si ha habido o no una violación a los derechos humanos y, en su caso, proporcionar una reparación. En este sentido, el juicio de amparo constituye un recurso judicial efectivo para impugnar la inconstitucionalidad, o incluso la inconvencionalidad, de una disposición de observancia general, pues permite al órgano jurisdiccional de amparo emprender un análisis para establecer si ha habido o no una violación a los derechos humanos de los solicitantes y, en su caso, proporcionar una reparación, lo que se advierte de los artículos 1o., fracción I, 5o., fracción I, párrafo primero, 77 y 107, fracción I, de la Ley de Amparo. Ahora bien, en cuanto a la idoneidad y la razonabilidad del juicio de amparo, la Corte Interamericana reconoció que la existencia y aplicación de causas de admisibilidad de un recurso o un medio de impugnación resultan perfectamente compatibles con el texto de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el entendido de que la efectividad del recurso intentado, se predica cuando una vez cumplidos los requisitos de procedibilidad, el órgano judicial evalúa sus méritos y entonces analiza el fondo de la cuestión efectivamente planteada. En esa misma tesitura, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que la circunstancia de que en el orden jurídico interno se fijen requisitos formales o presupuestos necesarios para que las autoridades de amparo analicen el fondo de los planteamientos propuestos por las partes no constituye, en sí misma, una violación al derecho fundamental a un recurso judicial efectivo; pues dichos requisitos son indispensables y obligatorios para la prosecución y respeto de los derechos de seguridad jurídica y funcionalidad que garantizan el acceso al recurso judicial efectivo."

En esos términos, tanto el Estado (funcionarios públicos) como los particulares, tienen deberes jurídicos para planificar democráticamente, entre otras cuestiones, el nacimiento, crecimiento y desarrollo urbanos; el uso del suelo, su urbanización y edificación; entendido este último concepto como el derecho a usar la propiedad privada, a través de su modificación, restauración o conservación, mediante acciones autorizadas por las autoridades competentes.

Así, el desarrollo urbano es tanto de interés común como particular, porque ambos convergen en el aprovechamiento de los bienes inmuebles de propiedad privada que están dentro de las ciudades, en las cuales se lleva a cabo la vida individual y colectiva; de ahí la necesidad de observar en cualquier actividad urbanística el interés social.

En virtud de lo anterior, en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Constituyente reconoció a la propiedad como un derecho fundamental, y la instituyó con una función social. Este concepto lo define Henry Pratt Farchild, en la página ciento veintisiete de su Diccionario de Sociología, primera edición, décimo tercera reimpresión, México, Distrito Federal, editorial Fondo de Cultura Económica, como: "...la serie de actividades realizadas por un grupo organizado de personas de una sociedad".

Acorde con ello, son dos los elementos de la función social de la propiedad. El primero es subjetivo, y tiende directamente al propietario de la cosa; el segundo es objetivo y tiene que ver con la naturaleza de la cosa, con sus objetivos inherentes, de modo que se utilice en beneficio no sólo del individuo que es titular de ese derecho real, sino acorde con el destino del bien, y sin que con ello se afecte a la colectividad; más aún, que se beneficie al interés común, en cuanto se lleven a cabo acciones tendentes a la cooperación coordinada y mutua de los elementos de la sociedad, para alcanzar los fines de la vida humana.

En efecto, la función social de la propiedad está integrada por aquellas conductas que realizan los seres humanos que viven dentro de una colectividad, en la cual gozan y disponen de los bienes de acuerdo con su naturaleza, sin que este tipo de comportamiento implique daño o perjuicio alguno para los miembros de la colectividad en la que se desarrollan o interactúan, tal como se establece en la parte final del párrafo tercero del artículo 27 constitucional.

Las prerrogativas de la sociedad se ejercen de acuerdo con los lineamientos del bien común de los individuos asociados, ya que aunque cada persona puede utilizar un bien de acuerdo y como mejor le parezca, este goce y disposición están limitados a lo ordenado en las modalidades que el propio Estado, como propietario originario de la cosa, le imponga en las normas jurídicas formal y materialmente legislativas.

Así, a manera de primera conclusión, la función social de la propiedad está compuesta por las conductas que realizan las personas que viven dentro de una colectividad, en la cual tienen y ejercen las facultades de los bienes materiales del derecho real en cuestión, de acuerdo con su naturaleza y/o destino, sin dañar o perjudicar a los miembros de la colectividad o sociedad en la que interactúan, y respecto de los cuales el Estado puede imponerles modalidades necesarias para alcanzar sus fines.

Esta óptica justifica la dimensión dual entre el derecho fundamental a una vida digna y el de propiedad, con transversalidad del derecho a un medio ambiente sano, porque al desarrollarse ambos dentro de las ciudades, obligan a las autoridades y pobladores a usar sus bienes de acuerdo con el interés social, es decir, acorde con su naturaleza, evitando el abuso en el ejercicio de las prerrogativas derivadas del segundo de aquéllos.

Así, los espacios y bienes no sólo del dominio público, sino también del privado de la ciudad, deben ser utilizados de acuerdo con el interés social de la colectividad. El aprovechamiento de ellos está circunscrito a la sustentabilidad o a la convivencia social ordenada y equitativa, dentro de un margen de seguridad jurídica, social, económica y hasta cultural, con el carácter transversal del derecho ambiental, asegurando la dignidad y el bienestar de todos los habitantes de la ciudad, de modo que aprovechen, en igualdad de condiciones y solidaridad, los bienes que integran el centro de población, procurando una protección especial a los grupos vulnerables.

A propósito del interés social, traducido en la función pública de la propiedad, como herramienta para alcanzar una vida digna, el artículo 1o., fracciones II y IV, de la Ley General de Asentamientos Humanos, dice:

"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto:

"... "II. Fijar las normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;

"...