DERRAMES DE HIDROCARBUROS POR TOMAS CLANDESTINAS. LAS MEDIDAS DE EMERGENCIA ORDENADAS PARA HACER FRENTE A LA CONTINGENCIA TIENEN CARÁCTER CAUTELAR Y NO PREJUZGAN SOBRE LA RESPONSABILIDAD AMBIENTAL DE PETRÓLEOS MEXICANOS.

"‘I. Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, tratándose de actividades que constituyen la industria petrolera, deberán:

"‘...

"‘c) Evitar desperdicio o derrame de hidrocarburos, en el entendido de que Petróleos Mexicanos no será responsable de los que resulten de actos ilícitos, caso fortuito o fuerza mayor.’

"Sin embargo, existe una controversia en el presente asunto sobre la aplicación de este último precepto, en tanto que la Sala responsable sostuvo que tal legislación es ajena a la materia ambiental, pues su objeto es distinto, máxime que dicho ordenamiento no confiere ámbito de aplicación alguno a las autoridades ambientales, por lo que ese precepto normativo no relevaba a la demandante de llevar a cabo las acciones remediales que resultan necesarias.

"Como bien indicó la Sala responsable, el objeto de dicha ley consiste en regular los hidrocarburos y las actividades con motivo de su exploración, explotación, refinación, transporte, almacenamiento y distribución. Sin embargo -añade la Sala responsable-, la ley no confiere ámbito de aplicación alguno para las autoridades ambientales -pues solamente menciona de manera expresa a la Secretaría de Energía, la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía-, razón por la cual, no era aplicable justamente en la materia ambiental.

"A consideración de esta Segunda Sala, es fundado el concepto de violación en estudio, en tanto el artículo 15, fracción I, inciso c), de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, sí resulta aplicable en el presente caso y, por tanto, la Sala responsable debió tomar en consideración su contenido para resolver la litis que se le presentó.

"Lo anterior se debe a que efectivamente la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo no hace mención sobre ninguna autoridad en materia ambiental, y su objeto es la regulación de los hidrocarburos; sin embargo, el artículo 15, fracción I, inciso c), señala expresamente que Petróleos Mexicanos no será responsable del derrame o desperdicio de hidrocarburos cuando ello sea producto de un acto ilícito.

"Como puede advertirse, la ley no realiza una distinción sobre el tipo de responsabilidad que no se actualizará respecto de Petróleos Mexicanos; en consecuencia, es posible concluir que cuando tal normativa prevé que no existirá responsabilidad cuando el derrame o desperdicio provenga de un acto ilícito, se refiere a todo tipo de responsabilidad.

"Así, dentro de tal previsión legal, no se realiza una distinción sobre tipos de responsabilidades, razón por la cual es posible concluir que no se puede actualizar ningún tipo de responsabilidad de Petróleos Mexicanos, incluida la ambiental.

"Sin embargo, efectivamente, la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo no hace mención alguna a autoridades en materia ambiental; no obstante, el hecho de que una ley no establezca que su aplicación se encuentra dirigida a ciertas autoridades, no tiene los alcances señalados por la Sala responsable.

"Lo anterior, toda vez que la aplicación de las disposiciones normativas atiende al contenido material de las mismas, y no a un listado exhaustivo y limitativo de autoridades obligadas a su aplicación. En otras palabras, cuando la ley señala que Petróleos Mexicanos no será responsable del derrame o desperdicio de hidrocarburos cuando ello sea producto de un acto ilícito, la misma se dirige a todas las autoridades que puedan sancionar a Petróleos Mexicanos, al amparo de cualquier legislación o naturaleza de responsabilidad, sin que resulte necesario que la normativa contenga un listado de autoridades que deben aplicar el citado artículo.

"Ahora bien, como ya se expuso, la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental prevé, por regla general, que la responsabilidad será subjetiva y, por excepción, objetiva cuando concurra alguno de los supuestos expresamente señalados en la ley, dentro de los que se encuentra, cualquier acción u omisión relacionada con materiales o residuos peligrosos.

"Sin embargo, de conformidad con lo antes expuesto, nos encontramos frente a un régimen excepcional, pues el legislador expresamente señaló que Petróleos Mexicanos no podría ser responsable del desperdicio o derrame de hidrocarburos causado por actos ilícitos.

"En consecuencia, cuando el derrame de hidrocarburos en un sitio es generado por una toma clandestina de ductos, esto es, por la comisión de un delito, se actualiza una excluyente de responsabilidad hacia Petróleos Mexicanos.(5)

"En el presente caso, el derrame de hidrocarburos, en el sitio en cuestión, tuvo como causa una toma clandestina de ductos, esto es, un acto ilícito; aspecto que en consecuencia actualizaba el supuesto contenido en el artículo 15, fracción I, inciso c), de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, razón por la cual, Petróleos Mexicanos, en atención a la excluyente de responsabilidad, no podía ser declarado como responsable de la contaminación del sitio en cuestión, con independencia de que se trate de una responsabilidad de índole ambiental.

"Situación que, además, es conforme con la idea que subyace en la normativa ambiental: no existirá responsabilidad alguna, cuando el daño al ambiente tenga como causa exclusiva un caso fortuito o fuerza mayor -en este caso, la comisión de un delito-.

"En efecto, para fines contextuales, cabe señalar que en la actualidad existe una importante problemática en el sector de los hidrocarburos: su extracción ilegal.

"La extracción ilegal de hidrocarburos(6) en los ductos de Pemex ha alcanzado máximos históricos a partir del año dos mil catorce, con un promedio de cuatro mil doscientas diecinueve tomas clandestinas detectadas en todo el país.(7) De ahí que el robo de combustibles ha alcanzado un promedio diario de cuatro punto dos millones de litros.

"Es por lo anterior que, tomando en cuenta que el precio promedio de la gasolina durante dos mil catorce fue de doce pesos con ochenta centavos el litro, las pérdidas diarias podrían estimarse en cincuenta y cuatro punto seis millones de pesos. Adicionalmente, este cálculo no considera los costos asociados a la reparación de los daños causados a la infraestructura a partir de tales ilícitos.

"Por otra parte, también es necesario resaltar que la Sala responsable, en la sentencia reclamada, señaló que Pemex Refinación tenía la obligación de llevar a cabo acciones de remediación y medidas correctivas, al considerar que era responsable del material peligroso -hidrocarburo- y tiene el carácter de propietaria o poseedora de un predio con suelo contaminado.

"Al respecto, señala la Sala responsable, deben persistir las obligaciones de los propietarios de predios contaminados, no obstante, no sean responsables directos del daño causado, llevando a cabo las acciones de remediación que resulten necesarias, máxime que la ahora quejosa materialmente creó el riesgo al administrar y manejar el ducto; por tanto, no se le atribuyó de manera directa la comisión del derrame del hidrocarburo, sino que se le sancionó por no llevar a cabo las medidas de remediación.

"Así, considera que las acciones de remediación no se imponen como una sanción en términos del derecho administrativo sancionador, sino que es su propósito evitar consecuencias futuras irreversibles que pongan en riesgo el medio ambiente. En suma, señala que la autoridad no le atribuyó la contaminación del sitio, sino el no haber acreditado el cumplimiento de las medidas ordenadas, y por ser responsable solidario de llevar a cabo la remediación que resulte necesaria.

"Así las cosas, cabe señalar que en términos del artículo 5, fracción XXVIII, de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos,(8) la remediación es el conjunto de medidas a las que se someten los sitios contaminados para eliminar o reducir los contaminantes, hasta un nivel seguro para la salud y el ambiente, o bien, para prevenir su dispersión.

"Ahora bien, en términos del artículo 69 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, los responsables de actividades relacionadas con la generación y manejo de materiales y residuos peligrosos que hayan ocasionado la contaminación, están obligados a llevar a cabo las acciones de remediación; esto es, se trata de una responsabilidad objetiva, pues se impone con independencia de la responsabilidad en la comisión de la afectación al medio ambiente.(9)

"Por su parte, la Sala responsable alude a una responsabilidad objetiva -por manejar los ductos de transporte de hidrocarburos- y a una responsabilidad solidaria -por ser propietaria o poseedora del predio-, de lo cual surge la obligación de remediación.

"Sin embargo, debido a la excluyente de responsabilidad prevista legalmente, no se puede actualizar responsabilidad alguna de Petróleos Mexicanos cuando el derrame surja de un acto ilícito; lo anterior se refiere a todo tipo de responsabilidad. En otras palabras, en el presente caso, no se surte la obligación de Petróleos Mexicanos de llevar a cabo acciones de remediación, pues no se actualiza el presupuesto para que ello ocurra: que la ahora quejosa tenga responsabilidad objetiva o solidaria, pues, se reitera, existe una excluyente de cualquier tipo de responsabilidad.

"Por tanto, para reconocer que Petróleos Mexicanos tenía la obligación de realizar las acciones de remediación, habría que aceptar que respecto de la misma se actualiza una responsabilidad objetiva o solidaria; situación que es jurídicamente inadmisible al operar una excluyente de responsabilidad, esto es, existió un impedimento para que ésta surgiera.

"Así las cosas, Petróleos Mexicanos no es responsable objetivo ni solidario, dado que si bien maneja materiales peligrosos -de conformidad con la teoría del riesgo creado-, lo cierto es que el daño no fue generado por esa situación objetiva, sino por terceros que cometieron un acto ilícito. Un aspecto sería generar un riesgo por el manejo de hidrocarburos -a manera de ejemplo, que la contaminación surgiera por un derrame a causa del mal estado de mantenimiento de los ductos- y otra muy distinta jurídicamente, es que el daño surja única y exclusivamente con motivo de la comisión de un delito.

"Lo anterior, con independencia de que Petróleos Mexicanos deba ejecutar medidas inmediatas para contener los materiales y dar el aviso correspondiente a la autoridad competente en términos del artículo 130 del Reglamento de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos; sin que ello implique que se actualice algún tipo de responsabilidad, o la obligación de llevar a cabo acciones de remediación.

"Esto es, a pesar de que Petróleos Mexicanos no tenga la calificativa jurídica de ‘responsable’, lo cierto es que ante un escenario de derrame de hidrocarburos con motivo de una toma clandestina, deberá dar aviso a la autoridad competente (Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente), y ejecutar las medidas inmediatas que resulten necesarias, tanto para contener los materiales involucrados, así como para hacer frente a aquellos aspectos que puedan significar un riesgo a la seguridad o a la salud de quienes habitan en la zona en cuestión.

"De ahí que lo procedente sea declarar fundado el concepto de violación, pues la Sala responsable debió decretar la nulidad de las resoluciones administrativas, en tanto en éstas se sostuvo la responsabilidad de Petróleos Mexicanos para llevar a cabo acciones de remediación, situación que como ha quedado asentado, es contraria al criterio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La anterior determinación no se traduce en que el área en cuestión, por el hecho de que Petróleos Mexicanos no sea responsable en los términos antes precisados, no pueda estar sujeta a las medidas de remediación que establece la normativa en materia de medio ambiente.

"Ello se debe a que en términos del artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, estará facultado para realizar subsidiariamente por razones de urgencia o importancia, la reparación inmediata de los daños ocasionados en el medio ambiente, con cargo al Fondo previsto en la propia ley. En otras palabras, la propia legislación establece una posible solución para la remediación de los sitios afectados en el caso de tomas clandestinas.

"Aunado a lo anterior, cabe hacer mención de un aspecto que fue hecho valer en la demanda de juicio de nulidad, así como en la demanda de juicio de amparo, y que resulta de especial importancia para la resolución del presente asunto: el derrame de hidrocarburos y, por tanto, el daño que se generó en el medio ambiente, fue producto de una toma clandestina, esto es, fue producto de una conducta delictiva.

"En efecto, del contenido de la Ley Federal para Prevenir y Sancionar los Delitos Cometidos en Materia de Hidrocarburos se advierte que la toma clandestina de ductos para el transporte de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos, con el propósito de extraerlos, constituye una conducta sancionada de manera penal.

"En tal sentido, cabe precisar que en términos del artículo 21 constitucional, la investigación de los delitos corresponde de manera exclusiva al Estado a través del Ministerio Público y de las policías, aunado a que la seguridad pública es una función también exclusiva del Estado, a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos, la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas.(10)

"Por tanto, pretender que Petróleos Mexicanos sea responsable por los daños ocasionados por las tomas clandestinas de ductos, esto es, por la actualización de un delito cometido por terceros, sería tanto como trasladar la responsabilidad que en materia de seguridad pública tienen la Federación, las entidades federativas y los Municipios.

"Como ya quedó indicado, la seguridad pública es una función exclusiva del Estado, y comprende la prevención de los delitos, aunado a que la investigación y persecución de los mismos competente (sic) únicamente al Ministerio Público y a las policías. Es por ello que las tomas clandestinas de ductos, al ser un delito en términos de la Ley Federal para Prevenir y Sancionar los Delitos Cometidos en Materia de Hidrocarburos, actualiza la obligación de las autoridades competentes en materia de seguridad pública de prevenir la comisión del delito y, en caso de que éste haya sido llevado a cabo, realizar la investigación y persecución de los responsables.

"Esto es, no nos encontramos ante un derrame de residuos genérico, sino ante un derrame que tiene como origen la comisión de un delito, cuya prevención e investigación no compete a Petróleos Mexicanos, sino a las instancias correspondientes de seguridad pública.

"Es por lo anterior que no se puede trasladar la responsabilidad generada por la comisión de los delitos de tomas clandestinas de ductos a Petróleos Mexicanos, en tanto, se reitera, el derrame en cuestión tiene como único origen la comisión de una conducta delictiva, cuya prevención e investigación no corresponde en términos constitucionales a Petróleos Mexicanos.

"Adicionalmente, no pasa desapercibido para esta Segunda Sala, el hecho de que tanto la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, así como la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, señalan la posibilidad de repetir en contra de quien sea el directamente responsable de generar la contaminación.

"Sin embargo, lo anterior no es suficiente para que esta Segunda Sala arribe a una conclusión diversa, en tanto que el derrame de hidrocarburos a que se ha hecho alusión tiene como origen la comisión de un delito y, por ende, por lo general -hasta en tanto no se lleve a cabo la investigación- se desconocerá la identidad de quién cometió el ilícito.

"Esto es, no se trata de un derrame de residuos en los que se conozca al responsable y, por tanto, sea factible la repetición en su contra a la que aluden la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos y la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental. Por el contrario, el asunto versa sobre una toma clandestina de ducto de transporte de hidrocarburos; situación en la que se desconoce la identidad de las personas que generaron la contaminación ambiental en el sitio.

"Así, establecer una responsabilidad para Petróleos Mexicanos, bajo la posibilidad de que éste repita en contra del directamente responsable, implicaría, de facto, un obstáculo para que se actualice tal derecho de repetición -ante el desconocimiento de quién llevó a cabo la toma clandestina-, o cuando menos, tal derecho dependería de que se haya llevado a cabo la investigación ministerial correspondiente y ésta arroje resultados positivos para la identificación del responsable y, aunado a ello, éste sea declarado así por sentencia judicial.

"En consecuencia, la posibilidad de repetición contra el responsable de la contaminación de un sitio, si bien es una regla aplicable de manera general, lo cierto es que debe interpretarse en el presente caso atendiendo a las circunstancias fácticas que lo originaron: el delito relativo a la toma clandestina de ductos.

"En consecuencia, se reitera que a consideración de esta Segunda Sala, el concepto de violación en estudio es fundado y, por tanto, suficiente para revocar la sentencia reclamada en los términos que se precisarán en el siguiente considerando..."(29)

Ahora bien, lo antes reproducido constituye un criterio aislado para los demás tribunales al resolver juicios de su competencia, mas no se trata de un criterio obligatorio que deba regir al dictarse la presente resolución, conforme a los artículos 217 y 223 de la Ley de Amparo que dicen:

"Artículo 217. La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en Pleno o en Salas, es obligatoria para éstas tratándose de la que decrete el Pleno, y además para los Plenos de Circuito, los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito, los Juzgados de Distrito, tribunales militares y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales.

"La jurisprudencia que establezcan los Plenos de Circuito es obligatoria para los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito, los Juzgados de Distrito, tribunales militares y judiciales del orden común de las entidades federativas y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales que se ubiquen dentro del Circuito correspondiente.

"La jurisprudencia que establezcan los Tribunales Colegiados de Circuito es obligatoria para los órganos mencionados en el párrafo anterior, con excepción de los Plenos de Circuito y de los demás Tribunales Colegiados de Circuito.