VARIOS 631/96. MANUEL CAMACHO SOLIS.

A). El quince de noviembre de mil novecientos sesenta y cinco, el titular del Poder Ejecutivo Federal envió al Senado de la República, una iniciativa de reformas, entre otros, de los artículos 104 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, apoyada en un estudio elaborado ex profeso por los Ministros que en ese año integraban este órgano colegiado, a fin de evitar el desmedido y constante incremento de asuntos competencia de la Suprema Corte y, con ello, abatir el acentuado rezago que entonces la aquejaba, iniciativa que, en los aspectos relacionados con la competencia de la Segunda Sala, se refería a la facultad que se le otorgaba de determinar, por sí misma, los asuntos de que debía conocer, aunque con ciertas limitaciones, lo que se encuentra vinculado con el tema que se estudia.

En dicha iniciativa se destacó lo siguiente: Las reformas consisten en limitar la jurisdicción de la Suprema Corte de Justicia al conocimiento de los negocios de mayor entidad, encomendando a los Tribunales Colegiados de Circuito, cuyo número será necesariamente objeto de aumento, la tramitación y resolución de los amparos y revisiones fiscales que no revistan especial trascendencia...

Es conveniente transcribir, en lo conducente, el capítulo que se relaciona, directamente, con el tema que interesa para el presente caso, el cual es del tenor literal siguiente:

'...AMPARO ADMINISTRATIVO Y REVISION FISCAL. De acuerdo con los datos estadísticos tomados como base, a que antes se ha hecho referencia, es en la Sala administrativa donde el rezago reviste proporciones de mayor gravedad, a pesar de que su despacho anual de expedientes, a partir de 1961, ha superado la cantidad de 2400. La amplísima esfera de competencia de esa Sala, que además de conocer en segunda instancia de los amparos fiscales, agrarios y, en general, de todos los promovidos contra autoridades administrativas federales, resuelve asimismo los recursos de revisión interpuestos contra las sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación, y el aumento incesante del volumen de negocios que a la propia Sala ingresan, explican el rezago y, a la vez, hacen ver la necesidad urgente de dictar nuevas medidas tendientes a extinguirlo desde luego y a impedir, hasta donde sea posible, su reaparición en lo venidero. Si es la órbita de atribuciones de la Sala administrativa, por su amplitud, la que abre el paso a un volumen excesivo de trabajo, es menester reducirla, de acuerdo con el sistema general adoptado, para que sólo permita el ingreso de los negocios de la más alta importancia, por su materia o su elevada cuantía, o por la trascendencia que tengan para el interés nacional, y desviar los demás hacia los Tribunales Colegiados de Circuito. A fin de lograr los objetivos arriba anotados y expeditar la Justicia Federal en materia administrativa, con fundamento en las consideraciones que respecto de cada una se irán exponiendo, se proponen las siguientes reformas: 1. La Suprema Corte de Justicia sólo conocerá del recurso de revisión contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito, ...cuando la autoridad responsable en amparo administrativo sea federal, si se trata de asuntos cuya cuantía exceda de la que fije la ley, o de asuntos que, siendo de cuantía indeterminada, revistan, a juicio de la Suprema Corte de Justicia, importancia trascendental para el interés nacional, siempre que medie solicitud del procurador general de la República. ...C. El tribunal más alto del Poder Judicial Federal debe conocer de los amparos administrativos en revisión cuando se trate de asuntos que, siendo de cuantía indeterminada, a su juicio revistan importancia trascendental para el interés nacional, siempre que medie solicitud del procurador general de la República. Otórgase así, por vez primera, una facultad discrecional a la Suprema Corte de Justicia para intervenir en la resolución de negocios que, en opinión del consejero jurídico del Gobierno, trasciendan al interés superior de la Nación. Asuntos de tal importancia que afecten, en último análisis, al interés mismo de la colectividad, no deben escapar al conocimiento del tribunal máximo del Poder Judicial de la Federación; pero habrá de ser éste, a solicitud del procurador general de la República, quien, en ejercicio de su soberanía y después de calificar la importancia del caso, decida sobre su intervención. Tratándose de negocios de cuantía indeterminada, que constituyen una buena parte del total de los que ingresan a la Sala administrativa, en las reglas que fijan la competencia, no puede establecerse un criterio rígido para distinguir los que verdaderamente trasciendan al interés nacional. Por ello se otorga a la Suprema Corte de Justicia, que es el más alto cuerpo de un Poder soberano, la facultad discrecional a que antes se alude; y al darse tan importantísimo paso en las normas constitucionales que determinan las atribuciones de ese Poder, se disminuirá de manera considerable el volumen excesivo de asuntos de su incumbencia, pero impidiendo que los de interés superior escapen de su conocimiento. ...3. ...De conformidad con lo anterior, en el artículo 107, fracciones V, inciso b), y VI, se dispone que el amparo en materia administrativa se promoverá directamente ante la Suprema Corte de Justicia, cuando se reclamen sentencias definitivas dictadas por tribunales federales, administrativos o judiciales, en controversias cuya cuantía exceda de la que señale la ley, y que en los demás casos se promoverá directamente ante el Tribunal Colegiado de Circuito dentro de cuya jurisdicción resida la autoridad responsable; pero se agrega que los amparos en materia administrativa contra sentencias pronunciadas por tribunales federales, administrativos o judiciales, en negocios de cuantía indeterminada, serán resueltos por la Suprema Corte de Justicia, a pedimento del procurador general de la República, cuando a juicio de aquélla el caso revista importancia trascendental para el interés nacional ...5. Los recursos de revisión contra las sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación, que se instituyeron por los decretos de 30 de diciembre de 1946 y 29 de diciembre de 1948, expedidos con base en la fracción I, párrafo segundo, del artículo 104 constitucional, constituyen, por su gran cantidad, una de las causas del rezago que padece la Sala administrativa. Se estima necesario, por tanto, en lo que concierne a los dichos recursos, limitar también la competencia de la Suprema Corte de Justicia a los casos de mayor importancia, ya porque excedan de la cuantía que fije la ley, ya por la trascendencia que los de cuantía indeterminada tengan para el interés nacional, lo que calificará la propia Suprema Corte a pedimento del procurador general de la República, y atribuir el conocimiento de los demás casos a los Tribunales Colegiados de Circuito...'

El texto del proyecto propuesto en la iniciativa de referencia, en la parte que interesa, quedó redactado en los siguientes términos:

'...ARTICULO CUARTO. Se reforma el artículo 104, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: ARTICULO 104. Corresponde a los tribunales de la Federación conocer: I. ...En los juicios en que la Federación esté interesada, las leyes podrán establecer recursos ante el Poder Judicial Federal contra las sentencias de segunda instancia o contra las de tribunales administrativos creados por ley federal, siempre que dichos tribunales estén dotados de plena autonomía para dictar sus fallos. De esos recursos conocerá la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuando el negocio exceda en cuantía de la que fije la ley, o cuando, siendo de cuantía indeterminada, el caso revista importancia trascendental para el interés nacional, lo cual será calificado, a pedimento del procurador general de la República, por la propia Suprema Corte de Justicia. En los demás casos, conocerán los Tribunales Colegiados de Circuito. ...ARTICULO SEXTO. Se reforma el artículo 107, fracciones ...VI, VIII, ...de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: ARTICULO 107. ...VI. ...Los amparos en materia administrativa promovidos ante Tribunales Colegiados de Circuito contra sentencias dictadas por tribunales federales, administrativos o judiciales, en negocios de cuantía indeterminada, serán resueltos por la Suprema Corte de Justicia, a pedimento del procurador general de la República, cuando a juicio de aquélla el caso revista importancia trascendental para el interés nacional. ...VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito, procede revisión, de ella conocerá la Suprema Corte de Justicia: ...e) Cuando la autoridad responsable en amparo administrativo sea federal, si se trata de asuntos cuya cuantía exceda de la que fije la ley, o de asuntos que, siendo de cuantía indeterminada, revistan, a juicio de la Suprema Corte de Justicia, importancia trascendental para el interés nacional, siempre que medie solicitud del procurador general de la República...

Después de amplias consultas, exactamente a un año de haber sido enviada la iniciativa antes referida a la Cámara de Origen, las Comisiones Unidas Primera y Segunda de Justicia y Primera y Segunda de Puntos Constitucionales, del Senado de la República, el quince de noviembre de mil novecientos sesenta y seis, emitieron dictamen con proyecto, en el que, respecto del tema que interesa en la especie, expusieron lo siguiente:

'...las suscritas Comisiones estiman que son acertadas las reformas y adiciones propuestas en su contenido general, si bien estiman la conveniencia de algunas modificaciones y adiciones orientadas al mejor logro de los propósitos que persigue la iniciativa...'

A continuación, al analizar el proyecto respecto del artículo 104, las Comisiones aludidas, al hacer referencia al recurso de revisión fiscal en contra de sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación, aludieron al tema que constituye antecedente de la facultad de atracción. Dijeron:

'... Como consecuencia de la creación de los recursos ordinarios que deben desarrollarse dentro de la misma jurisdicción contenciosa-administrativa, se restringe el ámbito de procedencia de la revisión fiscal ante la Suprema Corte de Justicia, en forma de que la revisión ante ese alto tribunal contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso-administrativo procederá solamente en los casos excepcionales que señalen las leyes federales y siempre que esas resoluciones no sean impugnables mediante el recurso ordinario dentro de la propia jurisdicción contenciosa-administrativa. Obviamente, para el señalamiento de esos casos de excepción, las leyes atenderán a la importancia y trascendencia que para el interés nacional impliquen los negocios respectivos de que emanen las controversias...'

En cuanto a la fracción VI del artículo 107 que se propuso en el proyecto, las Comisiones Dictaminadoras, en el punto que interesa, expusieron lo siguiente:

'...En el segundo párrafo se introduce una positiva novedad al estatuir que los amparos en materia administrativa promovidos ante Tribunales Colegiados de Circuito contra sentencias dictadas por tribunales federales, administrativos o judiciales, en negocios de cuantía indeterminada, serán resueltos por la Suprema Corte de Justicia a pedimento del procurador general de la República, cuando a juicio de aquélla el caso revista importancia trascendental para el interés nacional. El primer párrafo es claro y preciso; no presenta problema alguno, por lo que procede su aprobación. El segundo párrafo, en cambio, se presta a meditación acerca de los problemas de orden práctico y de tipo jurídico constitucional que puede suscitar su aplicación. En la exposición de motivos, después de expresar que los amparos en materia administrativa contra sentencias pronunciadas por tribunales federales, administrativos o judiciales, en negocios de cuantía indeterminada, serán resueltos por la Suprema Corte de Justicia, a pedimento del procurador general de la República, cuando a juicio de aquélla, el caso revista importancia trascendental para el interés nacional, se agrega: a estas reglas de competencia les son aplicables las consideraciones hechas en los párrafos marcados con las letras B y C del punto 1 de este capítulo. ...Las consideraciones contenidas en los párrafos mencionados y que se refieren a la competencia de la Suprema Corte para conocer de la revisión en los amparos administrativos, están concebidas en los siguientes términos: (ya quedaron transcritas con anterioridad). Ahora bien, en primer lugar, debe decirse que si el caso reviste importancia trascendental para el interés nacional, esta circunstancia es bastante para fundar la competencia de la Suprema Corte sin necesidad de apelar a un criterio cuantitativo, y esta vez abstracto e indeterminado. ¿Qué necesidad hay entonces, de hablar de negocios de cuantía indeterminada, si la sola importancia trascendental y nacional del asunto aconseja la competencia de la Suprema Corte?. En segundo lugar, si la facultad de estimar la importancia del negocio para establecer la competencia de la Suprema Corte, corresponde exclusivamente al propio alto tribunal, y no se concibe que sea de otro modo,no hay ninguna razón para que el ejercicio de esa facultad esté supeditado a la iniciativa y a la solicitud del procurador general de la República, sin perjuicio, naturalmente, de que su opinión sea oída al dictar su decisión la Suprema Corte. En tercer lugar, no debe olvidarse la imposibilidad de que el procurador general de la República esté presente en todos los Tribunales Colegiados de Circuito, y que, en consecuencia, el conocimiento del caso lo tendrá necesariamente a través del informe que le rinda el agente del Ministerio Público adscrito al tribunal. Mientras llega al procurador ese informe, estudie el caso y decida si hace el pedimento o no -y por cierto que no se estatuye si debe hacerlo ante la propia Suprema Corte o ante el Tribunal Colegiado de Circuito- el asunto estará paralizado con detrimento de una pronta y expedita administración de justicia. El dictamen propone eliminar los problemas que puede suscitar la aplicación del segundo párrafo de referencia, por lo que, al proponer modificaciones al texto del inciso b), se propone que la ley secundaria será la que establezca las limitaciones de la competencia de la Suprema Corte para conocer del amparo directo en materia administrativa, precisando los casos en que deban conocer de esos amparos ya sea la Suprema Corte o los Tribunales Colegiados de Circuito. Se sugiere que el párrafo segundo se consagre a reparar la omisión en que incurren esa fracción y la anterior, en relación con el procedimiento que deben observar la Suprema Corte y los Tribunales Colegiados de Circuito, para dictar sus respectivas resoluciones. ...'

En sesiones celebradas por la Asamblea de la Cámara de Senadores los días quince y dieciocho de noviembre de mil novecientos sesenta y seis, se procedió a dar lectura al dictamen respectivo y a someter a discusión el proyecto de reformas propuesto, el cual fue aprobado en lo general por unanimidad de 53 votos, y en lo particular por mayoría de 51 votos a favor y 2 en contra, por lo que se ordenó pasarlo a la Cámara Revisora, para los efectos constitucionales consiguientes.

El ocho de diciembre de mil novecientos sesenta y seis, las Comisiones Unidas Primera y Segunda de Puntos Constitucionales y Primera y Segunda de Justicia, así como la de Estudios Legislativos (Sección Constitucional), de la Cámara de Diputados, emitieron dictamen en relación con el proyecto de decreto aprobado por la Cámara de Origen, en el que destaca, para los fines del presente asunto, lo siguiente:

'...Si se examina la iniciativa enviada por el titular del Poder Ejecutivo, se apreciará que, con relación a la fracción VI, se introducen importantes modificaciones. ...En el segundo párrafo de esta misma fracción, la iniciativa sí propone una modificación sustancial al prevenir que los amparos en materia administrativa promovidos ante Tribunales Colegiados de Circuito, contra sentencias dictadas por tribunales federales, administrativos o judiciales, en negocios de cuantía indeterminada, serán resueltos por la Suprema Corte de Justicia a pedimento del procurador general de la República, cuando, a juicio de aquélla, el caso revista importancia trascendental para el interés nacional. Para fundar tal modificación, la iniciativa invoca los mismos motivos que expresa en los párrafos marcados con las letras B y C del punto primero del capítulo relativo de la exposición de motivos correspondiente, mismos que se transcriben en el dictamen del Senado. Las consideraciones invocadas, son motivo de observaciones por las Comisiones de la Cámara de Senadores para concluir que es necesario eliminar los problemas que puede suscitar la aplicación del segundo párrafo de referencia, por lo que al proponer modificaciones al texto del inciso b) se remite a la ley secundaria, que será la que establezca las limitaciones de la competencia de la Suprema Corte para conocer del amparo directo en materia administrativa, precisando los casos en que deban conocer de esos amparos, ya sea ese alto tribunal o los Tribunales Colegiados de Circuito. Independientemente de que en el dictamen del Senado no se precisa al inciso b) de qué fracción del artículo 107 se refiere, se supone que debe ser la V, que reglamenta los amparos directos en materia administrativa ante la Suprema Corte, pero con independencia de esa omisión, se repite, las Comisiones que suscriben son de la opinión que los razonamientos del Senado para no aceptar las consideraciones de la iniciativa son perfectamente jurídicos y prácticos, pues si se aceptara la innovación que contiene la proposición inicial se daría lugar a una serie de problemas de orden práctico y de tipo jurídico constitucional que impediría la administración de una justicia pronta y expedita, por lo que, en todo caso, debe aceptarse que sea la ley reglamentaria la que determine los límites de la competencia de la Suprema Corte y de los Tribunales Colegiados de Circuito, esto es, todos aquellos amparos directos que con las limitaciones que señale la ley secundaria no sean de la competencia de la Suprema Corte, corresponderá conocer de ellos a los Tribunales Colegiados de Circuito. En tales condiciones, debe aceptarse la modificación que el Senado realiza a la iniciativa presidencial...'

Las Comisiones Dictaminadoras sometieron a la consideración de la Asamblea de la Cámara de Diputados, en la parte que interesa, el siguiente proyecto de decreto:

'...Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo con las siguientes bases: ...V. El amparo contra sentencias definitivas o laudos, sea que la violación se cometa durante el procedimiento o en la sentencia misma, se promoverá directamente ante la Suprema Corte de Justicia. ...b) En materia administrativa, cuando se reclamen por particulares sentencias definitivas dictadas por tribunales federales, administrativos o judiciales, no reparables por algún recurso, juicio o medio ordinario de defensa legal, con las limitaciones que en materia de competencia establezca la ley secundaria. ...VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito, procede revisión. De ella conocerá la Suprema Corte de Justicia: ...e) Cuando la autoridad responsable, en amparo administrativo, sea federal, con las limitaciones que en materia de competencia establezca la ley...'

En sesiones celebradas por la Asamblea de la Cámara de Diputados los días nueve y trece de diciembre de mil novecientos sesenta y seis, se procedió a dar lectura al dictamen de referencia y a someter a discusión el proyecto de reformas aludido, el cual fue aprobado, en lo general, por unanimidad de 176 votos, y, en lo particular, entre otros, respecto del tercer párrafo de la fracción I del artículo 104, por mayoría de 163 votos a favor y 20 en contra, y en cuanto a los artículos no impugnados por unanimidad de 178 votos.

En atención a las modificaciones hechas al proyecto de decreto propuesto por la Cámara de Senadores, se devolvió a ésta para una nueva discusión de las partes modificadas, habiendo sido aceptadas por las Comisiones Dictaminadoras y aprobadas por la Asamblea de la Cámara de Origen, en sesión celebrada el dieciséis de diciembre de mil novecientos sesenta y seis, por unanimidad de 48 votos, en los términos propuestos por la Cámara Revisora.

Una vez aprobada la reforma constitucional en cuestión por la totalidad de las Legislaturas de los Estados, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en sesión celebrada el primero de junio de mil novecientos sesenta y siete, aprobó el proyecto de declaratoria correspondiente. El día diecinueve del mismo mes y año, el presidente de la República expidió el Decreto promulgatorio respectivo, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de octubre de mil novecientos sesenta y siete, y entró en vigor el veintisiete de octubre de mil novecientos sesenta y ocho.

Todo lo hasta aquí apuntado, permite claramente corroborar que el móvil central de la reforma antes detallada, fue restringir la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a fin de que conociera especialmente de los asuntos que, en sí mismos, revistieran mayor relevancia, evitando con ello, al mismo tiempo, el inconveniente de que se generara un indeseable rezago en la solución de aquéllos.

Como se verá más adelante, al momento de analizar las reformas practicadas a la Ley de Amparo y a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, llevadas a cabo como consecuencia de la referida reforma constitucional, la facultad discrecional para conocer de los asuntos que se consideren de importancia trascendente para los intereses de la Nación, en esta ocasión, se otorgó en forma exclusiva al Pleno y a la Segunda Sala; sin embargo, la competencia fijada a las otras Salas, denota también la intención de reservarles el conocimiento de los asuntos más relevantes, como debe corresponder al más alto tribunal de la República.

B). Antes de entrar al estudio de las reformas efectuadas a las leyes secundarias mencionadas anteriormente, y con el objeto de seguir, en lo posible, un orden cronológico de la evolución de la facultad discrecional conferida a la Suprema Corte, es necesario ocuparse del procedimiento legislativo que concluyó con la expedición y entrada en vigor del Código Fiscal de la Federación de mil novecientos sesenta y siete.

No obstante que el procedimiento constitucional de reforma del artículo 104 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aún no concluía, toda vez que el mismo culminó con la expedición del Decreto promulgatorio respectivo el diecinueve de junio de mil novecientos sesenta y siete, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de octubre siguiente, y que entró en vigor hasta el veintisiete de octubre de mil novecientos sesenta y ocho, de manera anticipada y, por tanto, todavía sin apoyo constitucional vigente, el presidente de la República, el diez de diciembre de mil novecientos sesenta y seis, envió a la Cámara de Diputados la iniciativa de un nuevo Código Fiscal de la Federación, en la que, entre otros, propuso el texto siguiente para los artículos 242 y 244 de ese ordenamiento legal:

'ARTICULO 242. Contra las resoluciones del Tribunal en Pleno a que se refiere el artículo anterior, las autoridades podrán interponer el recurso de revisión fiscal ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dentro del plazo de diez días siguientes al en que surta efectos la notificación respectiva, mediante escrito dirigido al presidente de la Suprema Corte de Justicia, que deberá ser firmado por el titular de la Secretaría, Departamento de Estado o por los directores o jefes de los organismos autónomos, según corresponda. En dicho escrito deberán exponerse las razones que determinen la importancia y trascendencia del asunto de que se trate. Si el valor del negocio es de $500,000.00 o más, se considerará que tiene las características requeridas para ser objeto del recurso.

ARTICULO 244. La Suprema Corte de Justicia de la Nación examinará, previamente al estudio del fondo del negocio, si se ha justificado la importancia y trascendencia del asunto de que se trate. Si a su juicio dichos requisitos no estuvieren satisfechos, desechará el recurso.'