VARIOS 631/96. MANUEL CAMACHO SOLIS.

A). El seis de abril de mil novecientos ochenta y siete, el titular del Poder Ejecutivo Federal envió al Senado de la República, una iniciativa de reformas, entre otros, del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Nuevamente se trató de una iniciativa en la que tuvo intervención fundamental la Suprema Corte de Justicia a través de la Comisión creada por el Pleno en lo que podría calificarse como etapa prelegislativa y que, desde el año de mil novecientos sesenta y siete, revela la doble actitud de los responsables del Poder Ejecutivo, de respetar al Poder Judicial de la Federación en todas las reformas que directa o indirectamente se relacionan con su integración y funcionamiento y de aprovechar la experiencia de sus integrantes que, lógicamente, por vivir cotidianamente su problemática garantizan que atiendan a ella y contribuyan a resolverla. En el punto que interesa para el presente asunto, la iniciativa es del tenor literal siguiente:

...El 28 de octubre de 1986, el Ejecutivo a mi cargo presentó al Poder Constituyente Permanente, por conducto de esa H. Cámara de Senadores, la iniciativa de decreto que reforma los artículos 17, 46 y 116 y deroga las fracciones VIII, IX y X del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reforma que mereció la aprobación correspondiente. ...En la iniciativa de 28 de octubre de 1986 ya citada, anuncié el propósito del Ejecutivo a mi cargo de someter a la consideración del Constituyente Permanente, una iniciativa de reformas constitucionales relativas al Poder Judicial de la Federación. En la exposición de motivos manifesté que había llegado el histórico momento, que constituye una permanente aspiración de nuestra comunidad jurídica, de perfeccionar para la Suprema Corte de Justicia de la Nación la función de supremo intérprete de la Constitución y de asignar a los Tribunales Colegiados de Circuito el control total de la legalidad en el país, pues con ello se avanza en el fortalecimiento y vigencia del principio de división de Poderes, se consagra nuestro más alto tribunal a la salvaguarda de las libertades de los individuos y de la Norma Fundamental, se culmina el proceso de descentralización de la función jurisdiccional federal y se acaba en definitiva con el problema del rezago en asuntos de la competencia de la Suprema Corte de Justicia. Para la preparación del proyecto de reformas constitucionales correspondiente, como lo anuncié en la propia exposición de motivos, consideré oportuno solicitar a la H. Suprema Corte de Justicia que aportara su experiencia y conocimientos, pues el Ejecutivo a mi cargo está convencido de que la colaboración entre los Poderes de la Unión, bajo los principios de respeto y compromiso con el bien de México, produce los mejores resultados. Esta convicción ha quedado confirmada, una vez más, en la preparación de esta iniciativa y debe dejarse expreso reconocimiento a los CC. Ministros que integran la Suprema Corte de Justicia, por sus valiosas aportaciones en la preparación de la iniciativa que hoy someto al Constituyente Permanente. ...En la actual distribución de competencias entre la Suprema Corte de Justicia y los Tribunales Colegiados de Circuito, ambos órganos comparten el control de la constitucionalidad, cada uno respecto de normas o actos diversos, y ambos órganos comparten el control de la legalidad, al revisar las resoluciones judiciales de toda la República, con distinción por cuantía, penalidad o características especiales de las cuestiones judiciales planteadas. Esta división de competencias no era la solución final desde el punto de vista político y jurídico, y además conservaba el inconveniente de orden práctico por el número de asuntos de los que corresponde conocer a la Suprema Corte de Justicia. Por ello afirmamos en la iniciativa de reformas a los artículos 17, 46, 115 y 116 ya citada, que no debe ser ni la cuantía ni la importancia jurídica de los problemas planteados en vía de amparo, lo que determine la esfera de competencia de nuestro máximo tribunal, sino la trascendencia política y jurídica de la función de intérprete definitivo de la Constitución. El criterio general que propone esta iniciativa respecto de la distribución de competencias entre los órganos del Poder Judicial Federal, responde a las finalidades políticas y jurídicas del juicio de amparo y supera las dificultades prácticas que se han apuntado. La presente iniciativa propone que la Suprema Corte de Justicia se dedique fundamentalmente a la interpretación definitiva de la Constitución, como debe corresponder al más alto tribunal del país. ...La Suprema Corte de Justicia como el órgano superior del Poder Judicial de la Federación debe ocupar su atención en la salvaguarda de la Ley Fundamental, por ser la función constitucional más destacada, de las que, en respeto al principio de división de Poderes, dan configuración a este Poder. Es la trascendencia política que deriva de la atribución de fijar en definitiva el alcance de los textos constitucionales, lo que debe orientar el criterio para determinar la esfera de competencia del máximo tribunal, pues la observancia y respeto a la Constitución atañe al interés superior de la Nación. La custodia de la supremacía de la Norma Fundamental y de su estricto cumplimiento es función que sirve para limitar la actuación de los Poderes activos y para mantener la estabilidad del régimen político del país, por lo que fundamentalmente debe corresponder a la Suprema Corte de Justicia. La Suprema Corte, sin un enorme volumen de negocios a su cuidado, impartirá una justicia mejor; y como órgano único que interpretando en definitiva sus mandamientos, vele por el respeto de la Ley Superior, reasumirá fundamentalmente las funciones que conciernen al tribunal más alto de la Nación. La presente iniciativa propone que los Tribunales Colegiados de Circuito conozcan de todos los problemas de legalidad, sin distingo de cuantía, penalidad o características especiales de las cuestiones judiciales involucradas, pues ello no varía la esencia de los problemas jurídicos planteados, ya que los órganos del Poder Judicial pronuncian sus sentencias respecto a las cuestiones jurídicas que las partes someten a su jurisdicción, y no respecto del interés económico del negocio, duración de la pena o características especiales en otras ramas. Asignar el control de la legalidad, en su integridad, a los Tribunales Colegiados de Circuito, contribuye al logro de la democracia económica que es convicción de los Gobiernos emanados de la Revolución, al suprimir la distinción que sólo se basa en el monto que subyace al problema jurídico planteado. ...Si las proposiciones que esta iniciativa contiene merecen la aprobación del Poder Constituyente Permanente, el control de la constitucionalidad, que atañe al todo social, quedará sujeto básicamente al conocimiento de la Suprema Corte de Justicia ...y el control de la legalidad se atribuirá a los Tribunales Colegiados de Circuito. ... El sistema propuesto en esta iniciativa elimina, en definitiva, el problema del rezago de asuntos de la competencia de la Suprema Corte de Justicia, pues el cumplimiento de las normas constitucionales se presenta normalmente en forma espontánea, por lo que sólo conocerá de aquellos casos de excepción en que se cuestiona la violación de un precepto constitucional o se requiere fijar su interpretación definitiva...

Aquí conviene destacar lo aducido en la iniciativa en cuestión, respecto de las reformas y adiciones de las fracciones V y VIII del artículo 107 constitucional, en los términos siguientes:

...Se adiciona un párrafo final a la fracción V del artículo 107, para conceder a la Suprema Corte de Justicia la facultad de atracción respecto de los amparos directos que sean de la competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito, cuando por su importancia, la propia Suprema Corte de Justicia estime que debe conocer de ellos, bien sea procediendo de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito o del procurador general de la República. Se propone la reforma de la fracción VIII del artículo 107, que se refiere al amparo indirecto y al recurso de revisión que procede contra las sentencias que dicten los Jueces de Distrito, para que la Suprema Corte de Justicia, por las razones ampliamente fundadas en esta exposición de motivos, tenga competencia para conocer de los recursos de revisión en el caso de que subsista, en el recurso, el problema de constitucionalidad respecto de leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos expedidos por el presidente de la República y reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados. Se asigna, de esta forma, a la Suprema Corte de Justicia, el control de la constitucionalidad de los dos primeros niveles normativos, en lo federal y en lo local, constituidos por las leyes, tratados y reglamentos. Se deja al conocimiento de los Tribunales Colegiados de Circuito solamente los problemas de constitucionalidad de reglamentos autónomos y municipales y actos concretos de autoridad, por ser ello indispensable para la eficaz impartición de justicia, y poder aprovechar, en óptimas condiciones, la descentralización de la Justicia Federal, por tratarse del nivel normativo inferior que requiere de la acción inmediata de la Justicia Federal que conceda el amparo y protección sin la dilación que implica asignar el conocimiento de la revisión a la Suprema Corte de Justicia. Toda vez que la Suprema Corte de Justicia tendrá la facultad de atracción respecto de los amparos que sean de la competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito, la reforma propuesta permitirá, sin nueva modificación al texto constitucional, que la Suprema Corte ejercite esta facultad de atracción, para los problemas de constitucionalidad de reglamentos autónomos y municipales y actos concretos de autoridad, si el volumen de asuntos no le impide despacharlos con prontitud. En el penúltimo párrafo de la fracción VIII del artículo 107, se concede igualmente la facultad de atracción a la Suprema Corte de Justicia, para conocer de los amparos en revisión que, por su especial entidad, considere conveniente conocer de ellos, procediendo al efecto de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito o del procurador general de la República. Se propone la derogación del segundo párrafo de la fracción IX del artículo 107, para que la Suprema Corte de Justicia pueda conocer, en todo caso, de la revisión de las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito, si deciden sobre la inconstitucionalidad de una ley o establecen la interpretación directa de un precepto de la Constitución, para preservar a la Suprema Corte como supremo intérprete de la Constitución y facilitar la interrupción de la jurisprudencia que eventualmente hubiese establecido al respecto. ...El Ejecutivo a mi cargo expresa su convicción de que el sistema propuesto en la presente iniciativa fortalecerá al Poder Judicial de la Federación en su conjunto, restablecerá para la Suprema Corte su carácter de tribunal constitucional, perfeccionará el principio de división de Poderes y contribuirá a mantener la solidez del régimen político y jurídico del país. La descentralización de la Justicia Federal en materia de legalidad y la eliminación del problema del rezago de los asuntos de la competencia de la Suprema Corte de Justicia darán a México la más perfecta vigencia del estado de derecho, que es compromiso que comparto con todos los mexicanos...

El texto del proyecto propuesto en la iniciativa de mérito, en la parte que interesa, quedó redactado en los siguientes términos:

...Artículo 107. ...V. ...Cuando la Suprema Corte de Justicia estime que un amparo directo, por su especial entidad, deba ser resuelto por ella, podrá conocer del mismo, bien sea procediendo de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito o del procurador general de la República. ...VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito, procede revisión. De ella conocerá la Suprema Corte de Justicia:- ... Cuando la Suprema Corte de Justicia estime que un amparo en revisión, por su especial entidad, deba ser resuelto por ella, conocerá del mismo, bien sea procediendo al efecto de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito o del procurador general de la República...

Las Comisiones Unidas Primera de Gobernación y la de Puntos Constitucionales, del Senado de la República, el veintidós de abril de mil novecientos ochenta y siete, emitieron dictamen con proyecto, en el que, respecto del tema de facultad de atracción, expresaron lo siguiente:

...4o. Se inviste a la Corte de la facultad llamada de atracción, que le permitirá conocer, cuando lo estime procedente, de aquellos asuntos que tengan particular trascendencia para la vida jurídica de la Nación. En este sentido, al artículo primero de la iniciativa, se adiciona un párrafo final a la fracción V del artículo 107, de modo que pueda atraer a su competencia amparos directos interpuestos ante Tribunales Colegiados de Circuito, lo cual podrá proceder de oficio, o bien a petición fundada del propio Tribunal Colegiado o del procurador general de la República. La Corte podrá proceder de la misma manera cuando se trate de amparos en revisión, según el penúltimo párrafo de la fracción VIII del artículo 107 propuesto en el artículo segundo de la iniciativa, y, además, se reordenan los incisos de la fracción VIII del artículo 107 para hacerlos congruentes con la misión de control constitucional que se asigna a la Corte. ...Por lo que hace a las reformas que establecen la facultad de que la Suprema Corte pueda atraer a su competencia amparos directos interpuestos ante Tribunales Colegiados de Circuito o amparos en revisión, las Comisiones Dictaminadoras sin variar el sentido de los párrafos final de la fracción V y penúltimo de la fracción VIII del artículo 107, modifican, para mayor claridad el texto de dichos párrafos y proponen que queden:- Párrafo final de la fracción V: La Suprema Corte de Justicia, de oficio, o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito, o del procurador general de la República, podrá conocer de los amparos directos que por sus características especiales así lo ameriten. Penúltimo párrafo de la fracción VIII: La Suprema Corte de Justicia, de oficio, o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito, o del procurador general de la República, podrá conocer de los amparos en revisión que por sus características especiales así lo ameriten...

Por lo antes expuesto, las Comisiones Dictaminadoras sometieron a la consideración de la Asamblea de la Cámara de Senadores, el proyecto de decreto que, en la parte vinculada con el tema que se analiza, es del siguiente tenor:

...Artículo 107. ...V. ...La Suprema Corte de Justicia, de oficio, o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito, o del procurador general de la República, podrá conocer de los amparos directos que por sus características especiales así lo ameriten. ...VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito, procede revisión. De ella conocerá la Suprema Corte de Justicia: ... La Suprema Corte de Justicia, de oficio, o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito, o del procurador general de la República, podrá conocer de los amparos en revisión que por sus características especiales así lo ameriten...

En sesión celebrada el veintitrés de abril de mil novecientos ochenta y siete, por la Asamblea de la Cámara de Origen, se procedió a dar lectura al dictamen con proyecto presentado, y en sesión del día veinticuatro del mismo mes y año, en la etapa de discusión en lo general, el senador Téllez Cruces expresó, entre otras, las siguientes consideraciones:

...En adelante, la Suprema Corte de Justicia, de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito o de la Procuraduría General de la República, podrá conocer de amparos directos y en revisión, que, por sus características especiales, así lo ameriten, de acuerdo con el texto finalmente sugerido en el dictamen por las comisiones. ...A quienes plantearon a la Comisión dudas sobre la conveniencia de que no sólo el procurador general de la República, sino las demás partes en el juicio, es decir, los quejosos, los terceros perjudicados y las autoridades responsables pudieran también pedir la atracción de los asuntos a la Suprema Corte de Justicia, se explicó que tal circunstancia originaría sin duda, que todos pidieran al tribunal máximo que resolviera todos los asuntos, lo que acabaría totalmente con el propósito de descentralización y los fundamentos de la iniciativa que comentamos. Se volvería a la concentración y al rezago que se trata de superar. Por otra parte, el procurador general de la República no tiene, tratándose de su intervención en el ejercicio de la facultad de atracción de la Suprema Corte, la calidad de parte en el procedimiento, sino de representante de los altos intereses de la Nación...

En la misma sesión de veinticuatro de abril de mil novecientos ochenta y siete, la Asamblea de la Cámara de Senadores aprobó el proyecto de reformas y adiciones, tanto en lo general como en lo particular, por unanimidad de 51 votos, por lo que se acordó pasarlo a la Cámara Revisora, para los efectos constitucionales consiguientes.

El veinticinco de abril de mil novecientos ochenta y siete, la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados, emitió dictamen con proyecto, en el que, en el tema que interesa, expresó lo siguiente:

...Hay ocasiones en las que determinados asuntos que se plantean ante los tribunales de la Federación, resultan de tal importancia y trascendencia, que en el fallo que se pronuncie en ese juicio, pueden quedar involucrados o derivadas consecuencias que atañen al Estado mexicano, por lo que el conocimiento de esos asuntos en muchas ocasiones es conveniente que sean del conocimiento (sic) de la H. Suprema Corte de Justicia, como máximo tribunal dentro del Estado mexicano. En la iniciativa se conserva la competencia en favor de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, para conocer de esos juicios importantes y trascendentes, conservándose asimismo la facultad de nuestro más alto tribunal para decidir oficiosamente o bien a petición de los H. Tribunales Colegiados de Circuito si, conforme a su juicio, ese asunto efectivamente reviste importancia y trascendencia que amerite que sea nuestro más alto tribunal el que lo resuelva. La innovación que se da en el proyecto de reforma, consiste en que al C. procurador general de la República, se le otorgan constitucionalmente facultades para pedir que un asunto por considerar que es trascendente, debe ser resuelto por la H. Suprema Corte de Justicia. Esta reforma y, en consecuencia, facultad al C. procurador general de la República, nos parece muy importante además congruente con el texto del artículo 102 de la propia Constitución, ya que el procurador general de la República además de ser el consejero jurídico del Gobierno, cuenta con atribuciones para intervenir en los principales negocios en los que la Federación está interesada y, desde luego, que dicho alto funcionario por imperativo y en congruencia con sus atribuciones, puede solicitar que un negocio sea resuelto por la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya que al estar en contacto permanente con los grandes problemas jurídicos, políticos y de seguridad en el país, cuenta con la sensibilidad y el conocimiento de causa que le indiquen que un determinado negocio puede repercutir más allá de los intereses de particulares, para incidir en el ámbito de conocimiento o de interés de la Federación...

El proyecto formulado por la Comisión Dictaminadora mencionada, coincidió en sus términos con el aprobado por la Cámara de Senadores, motivo por el cual se omite su transcripción.

En sesión celebrada el veintisiete de abril de mil novecientos ochenta y siete, por la Asamblea de la Cámara de Diputados, se dio lectura al dictamen con proyecto presentado, y en sesión del día veintiocho del mismo mes y año, en la fase de discusión en lo particular, entre otros, los diputados Meza López y Unzueta Lorenzana separaron, entre otros, el artículo 107, fracciones V y VIII, para manifestar, el primero de ellos, lo siguiente:

...El párrafo que se pretende añadir según nos lo proponen en el proyecto, dice lo siguiente: La Suprema Corte de Justicia de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito o del procurador general de la República, podrá conocer de los amparos directos que por sus características especiales así lo ameriten. A esto quiero hacer los siguientes comentarios, en primer lugar ¿qué es o qué debe entenderse por características especiales?, ¿cuál es el criterio para llegar a la conclusión de que determinado amparo directo tiene determinadas características especiales?, no se dice, es claro que cualquiera que sea el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para pedirle a un Tribunal Colegiado, de oficio, que quiere conocer de un amparo directo o bien cualquiera que sea el criterio del procurador general de la República para hacer la petición de que determinado amparo directo no lo conozca un Tribunal Colegiado de Circuito, sino que pase a la Suprema Corte de Justicia. Ese criterio, es un criterio político, porque no puede entenderse que un Tribunal Colegiado de Circuito no pueda resolver un asunto de características especiales, aceptar esto, significa que la Suprema Corte de Justicia de la Nación depositaria del ejercicio del Poder Judicial de la Federación, desconfía del Tribunal Colegiado que también es depositario del ejercicio del Poder Judicial de la Federación, para poder resolver un asunto que tiene determinadas características, y eso señores diputados, considero que dejar que prevalezca un criterio político, significa que pueda esperarse de la resolución de amparo directo por parte de la Suprema Corte de Justicia, una resolución también política. Por otra parte, el artículo 15 (sic) de la Ley de Amparo, establece quiénes pueden formar o ser parte de los juicios de amparo, señala al agraviado o agraviados, a la autoridad o autoridades responsables, al tercero o terceros perjudicados y al Ministerio Público, todos ellos forman parte del juicio de amparo, en los términos que nos proponen en esta adición, esta fracción V del artículo 107, inexplicablemente no incluyeron a una parte, que forma parte del juicio de amparo, que es precisamente el agraviado o agraviados y considero que el hecho de la omisión de ese derecho que sí se le da a una parte que es el procurador, pero que se le niega al agraviado, rompe el equilibrio procesal de las partes en el juicio de amparo y considero también, que si en un momento dado, un amparo de un acto reviste características especiales, en un momento dado a quien más le interesaría que conociera la Suprema Corte de Justicia y decidiera sobre estos asuntos, pues sería al agraviado, más que al propio procurador, a esto podrán decirme que omite dar ese derecho al agraviado, para evitar que los abogados patronos, que conforme a la Ley de Amparo actúan en un juicio de amparo, tomen como táctica dilatoria o de mala fe, solicitar que se envíe este juicio a la Suprema Corte de Justicia. Personalmente considero que es preferible estar ante la posibilidad de un abuso, al desconocimiento de un derecho que por el principio de equilibrio procesal debe otorgarse al agraviado...