VARIOS 631/96. MANUEL CAMACHO SOLIS.

A). Toca ahora entrar al estudio del procedimiento legislativo, que culminó con las reformas practicadas a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que entraron en vigor en el año de mil novecientos ochenta y cuatro, las cuales constituyen el antecedente inmediato y directo de la facultad de atracción, mismas que son de gran utilidad para desentrañar el origen y los alcances de esta última.

El veinticinco de noviembre de mil novecientos ochenta y tres, el titular del Poder Ejecutivo Federal envió al Senado de la República, una iniciativa de reformas, entre otros, de los artículos 24, 25, 26, 27 y 7o. bis de la Ley antes invocada. Debe destacarse que aun cuando, en los términos constitucionales, fue el titular del Ejecutivo quien presentó la iniciativa, la misma fue preparada en la Suprema Corte, exaltándose la relación respetuosa entre Poderes que se ha venido reconociendo tradicionalmente, primero a través de la presencia en los cuerpos legislativos de alguna o algunas personas que hayan tenido vinculación con la Suprema Corte y, después, con la intervención directa de ella. En la referida iniciativa, en lo que interesa, se dijo:

...I. Las reformas de mayor importancia se refieren al ámbito competencial de la Suprema Corte de Justicia en materia de amparo, a fin de que las Salas de nuestro más alto tribunal puedan superar problemas de rezago en algunas de ellas, que impide se resuelvan con prontitud las controversias de significada trascendencia social, económica y jurídica que tienen encomendadas. La finalidad que han perseguido reformas anteriores, especialmente las de 1951 y 1968, ha sido precisamente la de aliviar a la Suprema Corte de Justicia del excesivo y creciente volumen de negocios a sucargo, para hacer así posible la realización eficaz y oportuna de sus elevadas funciones de máximo intérprete de nuestro ordenamiento jurídico; pero el logro de este objetivo requiere una periódica reducción de su esfera de competencia, a efecto de que en ella sólo queden incluidos los asuntos de mayor importancia, y sean los restantes encomendados a los Tribunales Colegiados de Circuito. En las reformas que ahora se proyectan, se ha considerado necesario, además de actualizar la cuantía de acuerdo con el criterio del Salario mínimo elevado al año en los casos en que aquélla es factor de competencia de las Salas Administrativa y Civil, y de revisar las reglas que determinan el conocimiento de los juicios de amparo por parte de la Sala Penal, adoptar un criterio adicional, pero de gran trascendencia, en relación con las propias Salas de la Suprema Corte, con excepción de la Segunda, que ya posee ese instrumento a partir de las citadas reformas de 1968, aunque adecuado a la especial naturaleza de los negocios que tiene a su cuidado. Se trata de la facultad que se propone otorgar a las Salas Penal, Civil y Laboral para que se les permita, por una parte, enviar a los Tribunales Colegiados de Circuito respectivos, aquellos asuntos que ante ellas se ventilen que a su juicio carezcan de importancia y trascendencia sociales, y, por otra parte, solicitar de los propios Tribunales Colegiados, ya sea de oficio o a petición del procurador general de la República, la remisión de negocios que sin estar comprendidos en las reglas generales determinantes de su competencia específica, estimen de especial entidad, y deban por ello, excepcionalmente, ser resueltos por las propias Salas. Esta competencia discrecional no es del todo novedosa, si se toma en consideración que en las reformas de 1968 se introdujo en el artículo 11, fracción IV, de la atribución del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias en que la Federación es parte, sólo cuando a juicio del propio Pleno, éste las considere de importancia trascendente para los intereses de la Nación, oyendo el parecer del procurador general de la República; y que también se otorgó en las mismas reformas, a la Segunda Sala (artículos 84, fracción I, inciso e), y 25, fracciones II, inciso d), y III), la facultad discrecional de asumir competencia para resolver los juicios de amparo en revisión o de una sola instancia, en materia administrativa, que dicha Sala estime de importancia trascendente para los intereses de la Nación, aunque no tengan la cuantía señalada como requisito para que lleguen a su conocimiento. Por tanto, en esta iniciativa de reformas no se hace sino ampliar tal facultad discrecional, que sin tener carácter general como ocurre respecto del certiorari ante la Suprema Corte Federal de los Estados Unidos, constituye, como simple mecanismo complementario de las reglas de competencia establecidas por la misma Ley Orgánica del Poder Judicial Federal, un instrumento que permitirá regular de manera adecuada y flexible el conocimiento del juicio de amparo por parte de la Suprema Corte de Justicia, evitando el rezago y conservando las controversias que por su especial entidad y su singular significación social, deben corresponder al más alto tribunal de la República. Se considera que el mecanismo propuesto permitirá, sin quebranto de los principios fundamentales del juicio de amparo y siempre en beneficio de los quejosos en dicho juicio, que demandan una más pronta y expedita administración de justicia, evitar que la Suprema Corte de Justicia sea afectada nuevamente por el rezago en virtud del aumento constante del número de juicios de amparo, debido a la creciente complejidad de las relaciones jurídicas, económicas y sociales, en el México contemporáneo. Es preciso impedir que la tarea de la Suprema Corte se vuelva imposible, como lo señaló el ilustre Emilio Rabasa en la primera década de este siglo. Por otra parte, esta nueva atribución discrecional debe complementarse con el incremento del número de Tribunales Colegiados de Circuito a fin de no trasladarles el rezago que se pretende suprimir en la Suprema Corte de Justicia. ...El mismo artículo 7o. bis debe ajustarse, en su parte conducente, a las reformas propuestas en cuanto a la competencia de la Suprema Corte de Justicia...

En el proyecto de decreto de la iniciativa aludida, se propuso la redacción de los artículos de referencia, en lo que interesa, en los términos siguientes:

...Art. 24. Corresponde conocer a la Primera Sala: ...XIV. Cuando a juicio de la Sala, ésta considere que un amparo promovido ante ella carece de importancia y trascendencia sociales, podrá, discrecionalmente, enviarlo al Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda, para su resolución. Cuando la Sala estime, en cambio, que un amparo de que conozca un Tribunal Colegiado de Circuito, por su especial entidad deba ser resuelto por ella, le ordenará al tribunal respectivo que se lo remita para el efecto indicado. En ambos supuestos la Suprema Corte de Justicia procederá únicamente, de oficio o a petición del procurador general de la República. ...Art. 25. Corresponde conocer a la Segunda Sala: I. ...d) Cuando la autoridad responsable en amparo administrativo sea federal y no sea de las instituidas conforme a la fracción VI, base primera, del artículo 73 de la Constitución, si se trata de asuntos cuya cuantía exceda de cuarenta veces el Salario mínimo elevado al año, conforme a la regla especificada en el artículo 3o. bis de la Ley de Amparo, o de asuntos que se consideren a juicio de la Sala de importancia trascendente para los intereses de la Nación, cualquiera que sea su cuantía. ...III. De los amparos de única instancia, en materia administrativa, contra sentencias definitivas, por violaciones cometidas en ellas o durante la secuela del procedimiento, dictadas por tribunales federales, administrativos o judiciales, en juicios de cuantía determinada cuando el interés del negocio exceda de cuarenta veces el Salario mínimo anual elevado al año conforme a la regla especificada en el artículo 3o. bis de la Ley de Amparo, o en juicios que en opinión de la Sala sean de importancia trascendente para los intereses de la Nación, cualquiera que sea la cuantía de ellos. ...XIV. Cuando se esté tramitando ante un Tribunal Colegiado de Circuito un amparo directo o un recurso de revisión, en un asunto que a juicio de la Segunda Sala, por su especial entidad deba ser resuelto por ella, la propia Sala le ordenará al tribunal respectivo que se lo remita, para el efecto indicado. La Suprema Corte de Justicia procederá, únicamente, de oficio o a petición del procurador general de la República. ...Art. 26. Corresponde conocer a la Tercera Sala: ...XII. Cuando a juicio de la Sala ésta considere que un amparo promovido ante ella carece de importancia o trascendencia sociales, podrá, discrecionalmente, enviarlo al Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda, para su resolución. Cuando la Sala estime, en cambio, que un amparo del cual conozca un Tribunal Colegiado de Circuito, por su especial entidad, deba ser resuelto por ella, le ordenará al tribunal respectivo que se lo remita, para el efecto indicado. La Suprema Corte procederá, únicamente, de oficio o a petición del procurador general de la República. ...Art. 27. Corresponde conocer a la Cuarta Sala: ...X. Cuando a juicio de la Sala ésta considere que un amparo promovido ante ella carece de importancia y de trascendencia sociales, podrá discrecionalmente, enviarlo al Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda, para su resolución. Cuando la Sala estime, en cambio, que un amparo del cual conozca un Tribunal Colegiado de Circuito, por su especial entidad deba ser resuelto por ella, le ordenará al tribunal respectivo que se lo remita, para el efecto indicado. En ambos supuestos la Suprema Corte de Justicia procederá, únicamente, de oficio o a petición del procurador general de la República. ...Art. 7o. bis. Con las salvedades a que se refieren los artículos 24, 25, 26 y 27 de esta Ley, son competentes los Tribunales Colegiados de Circuito para conocer: I. ...b) En materia administrativa, de sentencias dictadas por tribunales administrativos o judiciales, en todos los casos, si son locales, y, tratándose de federales, siempre que el interés del negocio no exceda de cuarenta veces el Salario mínimo elevado al año, conforme a la regla especificada en el artículo 3o. bis de la Ley de Amparo, o sea de cuantía indeterminada salvo lo dispuesto en el artículo 25, fracción III, de esta Ley. ...e) De los juicios de amparo directo que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación les remitan en ejercicio de la facultad discrecional a que se refieren los artículos 24, 26 y 27 de esta Ley...

Las Comisiones Unidas Segunda de Justicia y Segunda Sección de Estudios Legislativos, del Senado de la República, el dieciséis de diciembre de mil novecientos ochenta y tres, emitieron dictamen con proyecto, en el que, entre otras consideraciones, expresaron que ...la iniciativa en estudio no hace sino ampliar la facultad discrecional, con el propósito justificable de distribuir mejor y con un criterio flexible las competencias, en aras de una más ágil y oportuna impartición de justicia. De esta manera, se propone una forma flexible y adecuada para que, conforme al arbitrio de las Salas, puedan delegar competencia en favor de los Tribunales Colegiados de Circuito, con la obligación de que previamente sean calificados por las propias Salas, a efecto de que conserven bajo su cuidado las controversias que por su especial entidad y su singular significación social, deben corresponder al más alto tribunal de la República..., motivo por el cual al estimar adecuada la iniciativa dictaminada, presentaron, a la Asamblea de la Cámara de Origen, un proyecto de decreto en los mismos términos que el de aquélla.

En sesiones celebradas por la Asamblea de la Cámara de Senadores los días veinte y veintiuno de diciembre de mil novecientos ochenta y tres, se procedió a dar lectura al dictamen en cuestión y a someter a discusión el proyecto de reformas propuesto, el cual fue aprobado, en lo general, por unanimidad de 60 votos, y en la etapa de discusión en lo particular, el senador Villafuerte Mijangos reservó las fracciones XII del artículo 26 y X del artículo 27, para manifestar su desacuerdo en las partes que se faculta a las Salas Tercera y Cuarta para atraer juicios de amparo y que sean competencia de Tribunales Colegiados de Circuito, por considerar que ... se ha argumentado que uno de los objetivos que se persiguen, es abatir el rezago en la Honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación; creo que es bien claro que con la primera parte de estas fracciones, sí resulta válido el argumento, ¿por qué? Porque a través de ella, la Corte podrá desprenderse de algunos asuntos, de algunos juicios de amparo que no considere de gran importancia y, en consecuencia, su rezago podrá disminuirse; pero en otra parte, no es válido el argumento; es exactamente a la inversa, ¿por qué? Porque la Corte no va a deshacerse de expedientes de amparo, no va a deshacerse, a aliviarse de juicios de amparo, sino al contrario, va a atraer juicios de amparo que se encuentren en los diversos Tribunales Colegiados de Circuito, y, en consecuencia, necesariamente agravará su rezago. Aquí, también creo, que se está incurriendo, en el dictamen, en una grave incongruencia, por una parte correcto, por la otra, exactamente a la inversa...

En pro de los preceptos impugnados, el senador Téllez Cruces expresó, entre otras razones, las siguientes:

...La discrecionalidad en unos casos se considera incongruente, en otros casos se considera que está bien, que es congruente, cuando la Corte descarga negocios por no considerarlos de trascendencia o importancia. Yo considero que desde un régimen estrictamente lógico, o existe incongruencia o no existe; la discrecionalidad que se otorga al Pleno y a las Salas origina incongruencia o no, con la reglamentación sobre competencia. Este asunto es muy viejo, desde hace muchos años, muchísimos años, el Pleno tiene la facultad discrecional de escoger los asuntos que él estima de trascendencia o importancia para los intereses de la Nación.

También hace muchos años la Sala Administrativa hace lo mismo. Entonces, tenemos que establecer que desde el punto de vista lógico la discrecionalidad no establece ninguna incongruencia...

El proyecto fue aprobado, en lo particular, respecto de los preceptos impugnados, por mayoría de 58 votos a favor y 2 en contra, y por los artículos no impugnados por unanimidad de 60 votos, por lo que se ordenó pasarlo a la Cámara Revisora, para los efectos constitucionales consiguientes.

El veintiséis de diciembre de mil novecientos ochenta y tres, la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados, emitió dictamen en relación con el proyecto de decreto aprobado por la Cámara de Origen, en el que, entre otras consideraciones, expuso las siguientes:

...La Comisión de Justicia, después de analizar tanto la iniciativa, como la minuta de la Cámara colegisladora, ha considerado conveniente recomendar la aprobación de esta última en sus términos, tanto porque las razones aducidas en la exposición de motivos son jurídicamente conducentes, como porque responden a exigencias actuales impuestas por la técnica jurídica contemporánea. La Comisión de Justicia concluye que lo anterior tiene por objeto lograr una administración de justicia más eficiente, más operativa, más funcional y, por consecuencia, pronta y expedita, como es mandato constitucional...

En sesión celebrada el veintiséis de diciembre de mil novecientos ochenta y tres, por la Asamblea de la Cámara Revisora, se dio lectura al dictamen con proyecto presentado, y en sesión de veintisiete del mismo mes y año, fue aprobado, tanto en lo general como en lo particular, por mayoría de 342 votos a favor, 1 en contra y 12 abstenciones. El presidente de la República expidió el decreto promulgatorio respectivo, el veintisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y tres, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de mil novecientos ochenta y cuatro, para entrar en vigor a los sesenta días siguientes al de su publicación, esto es, el cuatro de marzo de mil novecientos ochenta y cuatro, por haber sido de veintinueve días el mes de febrero, por tratarse de un año bisiesto.

De la reforma antes detallada, se advierte que a las Salas Primera, Tercera y Cuarta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no sólo se les confirió una facultad similar a la que ya tenía otorgada la Segunda Sala, para conocer, en amparos directos, de asuntos de especial entidad, competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito, sino que, además, se les otorgó otra facultad discrecional, para determinar si un amparo promovido ante ellas, a su juicio, carecía de importancia y/o trascendencia sociales, pudiendo en tal caso enviarlo al Tribunal Colegiado de Circuito correspondiente, para que éste lo resolviera.

Esta otra facultad discrecional no se confirió a la Segunda Sala, según se aprecia de la redacción de la entonces reformada fracción XIV del artículo 25 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que le otorgó la facultad de conocer de amparos directos y, además, lo que no se les confirió a las otras Salas, de recursos de revisión que, a su juicio, fueran de especial entidad, y que se estuvieran tramitando ante un Tribunal Colegiado de Circuito, pero no se le facultó para que pudiera decidir, discrecionalmente, si un amparo directo promovido ante ella carecía de importancia y/o trascendencia sociales, para así poderlo enviar a un Tribunal Colegiado para su resolución, facultad esta última que en la fracción XIV del artículo 24 se concedió a la Primera Sala, en la fracción XII del artículo 26 a la Tercera Sala, y en la fracción X del artículo 27 a la Cuarta Sala, todos de la Ley en cita, lo que se corrobora con la redacción de su artículo 7o. bis, fracción I, inciso e), que estableció la competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito para conocer de los juicios de amparo directo que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación les remitan en ejercicio de la facultad discrecional a que se refieren los artículos 24, 26 y 27 de esta Ley, excluyendo al artículo 25 que señala las facultades de la Segunda Sala, precisamente por no prever a aquélla.

B). Vinculadas con el tema materia del presente asunto, conviene ocuparse de las reformas practicadas a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que entraron en vigor en el año de mil novecientos ochenta y seis, en las que también fue determinante la intervención de la Suprema Corte a través de la Comisión designada por el Pleno.

El presidente de la República envió a la Cámara de Senadores, el diecinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco, una iniciativa de reformas, entre otros, de los artículos 11, fracción V bis, y 24, 25, 26 y 27, todos en sus fracciones II bis, de la Ley mencionada, iniciativa que, respecto de la cuestión que se analiza, es del siguiente tenor:...

En reformas anteriores, especialmente en las de 1951, 1968 y 1984, se ha procurado aliviar a la Suprema Corte de Justicia del excesivo y creciente volumen de negocios a su cargo, para hacer así posible la realización eficaz y oportuna de sus elevadas funciones de máximo intérprete de nuestro ordenamiento jurídico, y asegurar, al mismo tiempo, justicia pronta y expedita por parte de otros órganos jurisdiccionales. El logro de esos objetivos requiere de una adecuada revisión de la esfera de competencia de la Suprema Corte, a efecto de que en ella sólo queden incluidos los asuntos de mayor importancia, y los restantes sean encomendados a Tribunales Colegiados de Circuito. Uno de los mayores avances en la solución del aludido problema se produjo mediante la reforma de 1984, en la cual se otorgó a las Salas Penal, Civil y Laboral una facultad discrecional que les permite enviar a los Tribunales Colegiados de Circuito respectivos algunos de los asuntos que ante ellas se ventilen y que a su juicio carezcan de importancia y trascendencia sociales. Este sistema discrecional tuvo un antecedente en las reformas de 1968 en las que se introdujo, en el artículo 11, fracción IV, la atribución del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias en que la Federación sea parte, sólo cuando el propio Pleno las considere de importancia trascendente para los intereses de la Nación. Se estableció, así, un mecanismo complementario de las reglas de competencia previstas en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, instrumento que permite regular de manera adecuada y flexible el conocimiento del juicio de amparo por parte de la Suprema Corte de Justicia, evitando el rezago y conservando las controversias que, por su especial entidad y su singular significación, deben corresponder al más alto tribunal de la República. La experiencia que sobre el particular se ha tenido ha resultado altamente satisfactoria, pues en efecto, las Salas de la Suprema Corte de Justicia han logrado evitar la producción de un rezago de asuntos que afecte el ejercicio normal de sus funciones. Pero el problema relativo a la competencia del Tribunal en Pleno no ha quedado totalmente resuelto, a pesar de que la legislación actual otorga competencia a las Salas de la Suprema Corte de Justicia para conocer de juicios de amparo en los que se impugne la constitucionalidad de leyes locales, o de leyes federales en aquellos casos en que el Tribunal en Pleno haya establecido jurisprudencia sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad. En los últimos años se ha observado que el número de asuntos que ingresan es superior al de aquellos que pueden ser resueltos por el propio Pleno, y además, que muchos de esos asuntos no revisten una importancia y trascendencia tales que ameriten su intervención, tanto más que los temas que se debaten en los recursos de revisión correspondientes no siempre versan sobre la constitucionalidad de la ley reclamada, sino sobre tecnicismos procesales que frecuentemente impiden el planteamiento de cuestiones de fondo y que se establezca jurisprudencia respecto de la ley reclamada, lo que implica que asuntos similares sigan aumentando el acervo de negocios que no pueden ser remitidos a las Salas a pesar de la escasa entidad o consecuencia de dichos asuntos. Es por ello que se considera conveniente otorgar también al Tribunal en Pleno la facultad discrecional de remitir a las Salas aquellos asuntos en que, por sus características especiales, no se requiera la intervención del Pleno. Por tanto, en esta iniciativa de reformas no se hace sino ampliar la facultad discrecional de que ya se encontraba investida la Suprema Corte de Justicia y que ha demostrado plenamente su eficacia en la práctica. Se considera que el mecanismo propuesto permitirá, sin quebranto de los principios del juicio de amparo y siempre en beneficio de los quejosos, que demandan una más pronta y expedita administración de justicia, evitar que la Suprema Corte sea afectada por el rezago, en virtud del aumento constante del número de controversias por la creciente complejidad de las relaciones jurídicas, económicas y sociales en el México contemporáneo...

En el proyecto de la iniciativa aludida, se propuso que los artículos que para este caso interesan, quedaran redactados en los siguientes términos:

...Artículo 11. Corresponde a la Suprema Corte de Justicia conocer en Pleno: ...V bis. El Pleno podrá, discrecionalmente, de oficio o a petición del procurador general de la República, remitir a las Salas de la Suprema Corte de Justicia, para su resolución, aquellos asuntos que por sus características especiales considere que no requieren su intervención. Sin embargo, si las Salas estiman que en algún caso existen razones graves para que lo resuelva el Pleno, las harán de su conocimiento para que éste determine lo que corresponda. ...En las fracciones II bis de los artículos 24, 25, 26 y 27, referentes a cada una de las Salas, se estableció que: ...Corresponde conocer a la (Primera, Segunda, Tercera, Cuarta) Sala: ...II bis. De los asuntos que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación le remita en ejercicio de la facultad discrecional a que se refiere el artículo 11, fracción V bis, de esta Ley...

Las Comisiones Unidas de Justicia y Segunda Sección de la de Estudios Legislativos, del Senado de la República, el veintisiete de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco, emitieron dictamen con proyecto, en los mismos términos en los que se presentó la iniciativa.

En sesión celebrada por la Asamblea de la Cámara de Origen, en la misma fecha, esto es, el veintisiete de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco, se procedió a dar lectura al dictamen formulado con el proyecto de decreto respectivo, el cual fue aprobado, tanto en lo general como en lo particular, por unanimidad de 49 votos, en sesión efectuada el trece de diciembre del citado año, por lo que se acordó pasarlo a la Cámara Revisora, para los efectos constitucionales correspondientes.

El diecinueve de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco, la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados, emitió dictamen con proyecto, en los mismos términos que el de la iniciativa y el de la Cámara de Origen.

En sesión celebrada por la Asamblea de la Cámara Revisora, en la misma fecha, es decir, el diecinueve de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco, se dio lectura al dictamen con proyecto, y en sesión del día veintiuno del mismo mes y año, fue aprobado, tanto en lo general como en lo particular, por mayoría de 230 votos a favor, 1 en contra y 17 abstenciones. El presidente de la República expidió el decreto promulgatorio relativo, el veintiséis de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el diez de enero de mil novecientos ochenta y seis, para entrar en vigor a los treinta días de su publicación, esto es, el nueve de febrero siguiente.

Todo lo hasta aquí expuesto permite concluir que la facultad discrecional otorgada a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las distintas etapas que han sido analizadas en los apartados precedentes, derivó su origen de la necesidad de restringir su ámbito de competencia, con el objeto, en primer lugar, de abatir y, posteriormente, de evitar el rezago en la resolución de los asuntos a su cargo, pero sin suprimir la posibilidad de conocer de aquellos que por su importancia trascendente ameritaran su intervención, lo cual sólo a juicio de la propia Suprema Corte podía ser calificado, de manera discrecional, analizando cada caso en particular, de acuerdo con las características especiales que presentara.