SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1319/2006-R
Fecha: 18-Dic-2006
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1319/2006-R
Sucre, 18 de diciembre de 2006
Expediente: 2006-13297-27-RAC
Distrito: Santa Cruz
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
En revisión la Resolución 11/2006, de 23 de enero, cursante de fs. 339 vta. a 341 vta., pronunciada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Abel Ágreda Méndez y Celsa Nogales de Ágreda contra Percy Fernández Añez, Alcalde; José María Cabrera y Cinthia Irene Asín Sánchez, Director Jurídico General y Jefa del Departamento de Iniciativas Jurídicas Estratégicas de la Alcaldía Municipal de Santa Cruz y Alfredo Jaldín Farell, Rector de la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno (UAGRM), respectivamente, alegando la vulneración de sus derechos a “la imparcialidad en la administración de justicia”, a la igualdad, a la seguridad jurídica, al trabajo, a la defensa y de la garantía del debido proceso reconocidos los últimos por los arts. 7 incs. a) y d) y 16.II y IV de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
En los memoriales presentados de 11 y 13 de enero de 2006 (fs. 101 a 114 vta. y 116), los recurrentes aducen que el 17 de diciembre de 2005, se notificó a sus representados con el Auto de 12 de diciembre de 2005, suscrito por el Alcalde, el Director Jurídico General y la Jefa del Departamento de Iniciativas Jurídicas Estratégicas de la Alcaldía Municipal de Santa Cruz, a través del cual se “inadmite” la solicitud de aclaración y complementación planteada el 8 de diciembre de 2005, con relación a la Resolución Administrativa (RA) 504/2005, de 1 de diciembre, con lo que se puso fin a un inexistente e ilegal procedimiento administrativo que “no pasa de ser una farsa”, pues sólo tuvo la “aviesa y malsana intención” de revocar la Resolución Técnico Administrativa 058/2003, de 27 de octubre, que aprobó los planos de construcción de la Universidad Franz Tamayo (UNIFRANZ), entidad representada por sus mandantes. La solicitud de tutela versa sobre la tramitación de un proceso administrativo tramitado de manera dolosa y con fraude procesal impulsado por terceros ajenos como la UAGRM a través de sus personeros de turno, pues, una vez que fueron aprobados los planos de construcción de la UNIFRANZ, por disposición del Concejo Municipal el ejecutivo paralizó las obras destinadas a la construcción, por lo que interpusieron un recurso de amparo constitucional en el que se determinó que no se podía anular los planos o paralizar obras.
Relata que seis meses después de la aprobación de la Resolución 058/2003 y cuando ya se conoció la SC 0436/2004-R, de 24 de marzo, la UAGRM, el 23 de abril de 2004, interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución de aprobación de planos argumentando que la Ley 1108, de 22 de septiembre de 1989, les reconoce derecho propietario y que el art. 211 del Código de Urbanismo y Obras del Gobierno Municipal de Santa Cruz señala que son áreas de la Universidad. Aparentemente no se habrían percatado que para interponer el recurso es el interesado quien tiene diez días. El 6 de mayo de 2004, el Oficial Mayor de Desarrollo Territorial por RA 02/04, de 6 de mayo de 2004 rechazó el recurso por haberse planteado fuera de término aclarando que la publicidad de las resoluciones se las realiza en el “cartel de obras” como prevé el art. 118 del Código de Urbanismo y Obras del Gobierno Municipal de Santa Cruz. Sin embargo del rechazo, el 10 de mayo de 2004, la UAGRM interpuso recurso jerárquico contra las Resoluciones 02/04 y 058/2003, sin que para ello se les hubiera notificado, desconociendo ellos el supuesto “trámite administrativo”. Al efecto, el 3 de junio de 2004, el Alcalde y el Oficial Mayor Administrativo por RA 583/2004, dispusieron la anulación de obrados hasta el estado de analizar la solicitud de visación de planos inclusive y que se proceda a valorar la solicitud de aprobación de planos de uso de suelo de los terrenos; con dicha Resolución, por primera vez, el 1 de julio de 2004, se notificó a Rita Verónica Amparo Ágreda Nogales en su calidad de apoderada.
Indica que, notificado el Rector de la UAGRM, solicitó al Alcalde la paralización de obras, petición que no fue deferida porque la Resolución Administrativa “no ordenó ninguna paralización”, y “en cumplimiento a la SC 0436/2004-R”; asimismo, por Auto de 2 de julio de 2004, tampoco se dio lugar a la enmienda y complementación solicitada por sus mandantes. El 5 de julio de 2004, la UAGRM interpuso recurso de revocatoria; empero, el 21 de marzo de 2005, de manera extraña, el Oficial Mayor de Desarrollo Territorial, Luis Fernando Vaca Diez B., dispuso como medida precautoria la suspensión provisional de la obra hasta que se sustancie los petitorios de contrario.
Expresa que el 15 de noviembre de 2005, el actual Rector de la UAGRM, Alfredo Jaldín Farell poniendo en evidencia todas las gestiones que se realizaban a sus espaldas, solicitó que se pronuncie resolución. El Alcalde emitió la RA 504/2005, por la que revocó la Resolución 058/2003 de aprobación de planos que, recién, el 7 de diciembre de 2005 a horas 16:00, el notario Edgar Rivero Zabala les hizo conocer que habían sido notificados con ella el 5 de diciembre de 2005. Por ello el 8 de diciembre de 2005, interpusieron recurso de aclaración y complementación.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
La recurrente señala como vulnerados los derechos a “la imparcialidad en la administración de justicia”, a la igualdad, a la seguridad jurídica, al trabajo, a la defensa y la garantía del debido proceso reconocidos los últimos por los arts. 7 incs. a) y d) y 16.II y IV de la CPE.
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
Por lo expuesto, interpone amparo constitucional contra Percy Fernández Áñez, Alcalde; José María Cabrera y Cinthia Irene Asín Sánchez, Director Jurídico General y Jefa del Departamento de Iniciativas Jurídicas Estratégicas de la Alcaldía Municipal de Santa Cruz; y Alfredo Jaldín Farell, Rector de la UAGRM, respectivamente, solicitando sea declarado procedente y se disponga la nulidad de obrados del proceso administrativo hasta el vicio más antiguo, es decir, hasta la admisión del recurso de revocatoria interpuesto por la UAGRM, declarando válida y subsistente la Resolución “058/2003 de 23/04/2003” (sic); de la Resolución Administrativa de aprobación de planos, y ordene el cese de actos tendientes a la paralización de obras y otros que amedrentan a la INIFRANZ.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
En la audiencia pública realizada el 23 de enero de 2006 (fs. 319 a 339 vta.), se suscitaron las siguientes actuaciones:
I.2.1. Ratificación del recurso
La recurrente ratificó y reiteró los términos de su demanda.
I.2.2. Informe de las autoridades y personas recurridas
José María Cabrera Dalence, de acuerdo con el informe de fs. 255 y vta., presentado conjuntamente con Cinthia Irene Asín Sánchez y otro, en representación de Percy Fernández Añez, Alcalde de Santa Cruz señalaron que: 1) han transcurrido más de dieciocho meses desde que el 1 de julio de 2004, se dejó aviso y notificó a la UNIFRANZ con todas las actuaciones que habían acontecido en el 2004, además, Celsa Nogales de Ágreda se apersonó el 2 de julio de 2004, impetrando enmienda y complementación, que el Alcalde de ese entonces resolvió denegando algunas solicitudes e incluso aclarando y complementando otras; 2) el 21 de marzo de 2005, el Oficial Mayor de Desarrollo Territorial resolvió correr en traslado los memoriales de 21 y 25 de febrero de 2005, presentados por la UAGRM y ordenó la suspensión provisional de la construcción de la UNIFRANZ hasta que se pronuncie la resolución final del asunto; 3) luego de la sustanciación de otras actuaciones más, se resolvió el recurso jerárquico planteado, habiendo sido notificada la UNIFRANZ, incluso la Dirección Jurídica mandó una carta notariada por la cual se les comunicó que el 5 de diciembre de 2005, se procedió a notificar con la RA 504/2005 en Secretaría General; y 4) posteriormente, se “inadmite” el recurso de enmienda y complementación presentado el 8 de diciembre de 2005, por ser extemporáneo.
Por su parte, Alfredo Jaldín Farell, Rector de la UAGRM, manifestó que: a) la Ley 1108, de 22 de septiembre de 1989, declara de prioridad nacional el proyecto de creación de la ciudad universitaria “Gabriel René Moreno” en toda el área de sus terrenos señalados por la oficina del plano regulador. Ley que da a la Universidad la facultad de reclamar legítimamente sus derechos subjetivos; b) la UNIFRANZ desconoce con argumentos insustanciales, al igual que las autoridades que ordenaron arbitrariamente el plano de uso de suelo y la construcción del edificio clandestino; c) no puede una resolución tener más valor que una ley, desconociendo que para “trocarla” (sic) -refiriéndose al uso de suelo- se debe dictar una nueva ordenanza municipal, y aún así, no puede aplicarse entretanto no exista una nueva ley que abrogue o derogue a la anterior, “ni siquiera el Tribunal Constitucional se debe atribuir competencia legislativa, a no ser que se demande la inconstitucionalidad” (sic); d) la Ley 1108 limita el derecho propietario de la UNIFRANZ que no está en discusión puesto que a partir de entrar ella en vigor no pueden usar, gozar ni disfrutar del bien, porque fue destinado para la construcción, con prioridad para la ciudad universitaria.
I.2.3. Resolución
La Resolución 11/2006, de 23 de enero, cursante de fs. 339 vta. a 341 vta., pronunciada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, deniega el recurso, sin costas, daños ni perjuicios, bajo estos fundamentos: 1) el recurso de amparo constitucional formulado contra los abogados de la institución edil tiene como fundamento el haber intervenido en la RA 504/2005, que fue firmada por el Alcalde conjuntamente el Oficial Mayor de Planificación, lo que indica con claridad que los indicados recurridos no han participado en la emisión de la Resolución mencionada, sino que firman como abogados; 2) la RA 583/2004, de 3 de junio, pronunciada por el Alcalde de ese entonces Roberto Fernández Saucedo, conjuntamente con el Oficial Mayor Administrativo, dentro del trámite de aprobación de planos del proyecto de construcción de la UNIFRANZ, anuló obrados hasta el vicio más antiguo referido a analizar la solicitud de visación de plano de uso de suelo inclusive; determinación que fue puesta en conocimiento de la Universidad que también fue notificada con la providencia que absolvió la aclaración y complementación impetrada, y desde entonces pasaron dieciocho meses; 3) la RA 504/2005, revocó la Resolución 058/2003, que aprobó los planos de construcción de la UNIFRANZ, decisión “que en realidad lo único que hizo fue reafirmar lo dispuesto en la Resolución Administrativa Municipal No.583/2004 de 3 de junio de 2004, toda vez que esta resolución al anular obrados, anuló la resolución 58/2003 y 02/2004…” (sic), por lo que no ha existido ningún acto ilegal por parte del Alcalde; 4) los recurrentes, por escrito presentado el 8 de diciembre de 2005 a horas 11:10 interpusieron recurso de aclaración y complementación que fue denegado por su extemporánea presentación por Auto de 12 de diciembre de 2005, rechazo que constituye un acto legal porque de acuerdo con el art. 196 inc. 2) del Código de Procedimiento Civil (CPC), aplicable por permisión del art. 139 de la Ley de Municipalidades (LM), el término para proponer aclaraciones, complementaciones o explicaciones es de veinticuatro horas.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
A solicitud del Magistrado Relator por requerir de mayor análisis y amplio estudio, de conformidad a lo establecido en el art. 2 de la Ley 1979, de 24 de mayo de 1999, mediante Acuerdo Jurisdiccional 162/2006, de 30 de octubre, se amplió el plazo procesal para emitir Resolución, siendo la fecha máxima para ese fin, el 28 de noviembre de 2006. Empero, ante la falta de consenso sobre el proyecto presentado por el Magistrado Relator a través del Acuerdo Jurisdiccional 167/2006, de 6 de noviembre, se dispuso la realización de un segundo sorteo del expediente, siendo la nueva fecha de vencimiento para dictar Sentencia el 3 de enero de 2007, por lo que la presente Resolución es emitida dentro del término previsto por ley.
II. CONCLUSIONES
II.1. El 27 de octubre de 2003, mediante Resolución “2003/58” (fs. 121 a 122), la Dirección General de Desarrollo Territorial y la Dirección de Regulación Urbana, con el visto bueno de la Oficialía Mayor de Desarrollo Territorial de la Alcaldía de Santa Cruz, autorizaron el colocado de sellos de aprobación en los planos correspondientes al proyecto de la UNIFRANZ ubicado en la U.V. 32, Mza. P-1 sobre la calle Perimetral, de propiedad de Abel Ágreda Méndez y Celsa Nogales de Ágreda
II.2. Julio A. Salek Mery, Rector de la UAGRM, en 23 de abril de 2004 (fs. 123 a 124), pidió revocatoria de la Resolución “2003/58”. Por RA 02/04 (fs. 126 a 127), el Oficial Mayor de Desarrollo Territorial resolvió que el recurso interpuesto es extemporáneo, por lo que el 10 de mayo de 2004 (fs. 128 a 129 vta.), dicha autoridad universitaria interpuso recurso jerárquico contra esa decisión, dando lugar a que, mediante RA 583/2004 (fs. 145 a 148), el Alcalde anule obrados “hasta el vicio más antiguo, que es el de analizar la solicitud de visación de plano de uso de suelo inclusive…”.
II.3. Ante la solicitud del Rector de la UAGRM, el 30 de junio de 2004 (fs. 152), el Alcalde Municipal determinó no haber lugar a la paralización de obras, en consideración a que la RA 583/2004 no la ordena, además en cumplimiento de la SC 0436/2004-R, que no permite ordenar tal paralización.
II.4. El 1 de julio de 2004 (fs. 154), se notificó a Rita Verónica Amparo Ágreda con la RA 583/2004 y la providencia de 30 de junio de 2004. El 2 de julio de 2004 (fs. 156 y vta.), Celsa Nogales de Ágreda solicitó aclaración y complementación de la antedicha Resolución y decreto, arguyendo que si bien no se paralizó las obras, la nulidad de obrados dispuesta habría anulado los planos, memorial que fue absuelto por decreto de 2 de julio de 2004 (fs. 158), que señala se esté a la providencia de 30 de junio de 2004, al Código de Urbanismo y Obras del Gobierno Municipal de Santa Cruz, y denegando lo demás, determinación con la que fueron notificados Abel Ágreda Méndez y Celsa Nogales de Ágreda el 8 de julio de 2004 (fs. 159).
II.5. El 7 de julio de 2004 (fs. 160 a 162), el Rector de la UAGRM interpuso recurso de revocatoria contra el decreto de 30 de junio de 2004 (que negó la paralización de obras). El Alcalde, por decreto de 8 de julio de 2004 (fs. 163), expresó que no procede este recurso contra actos administrativos de mero trámite.
II.6. A través de los memoriales de 22 y 28 de febrero de 2005 (fs. 166 y vta., y 167 a 171), el Rector de la UAGRM, solicitó al Alcalde disponga la paralización de las obras de construcción. Por decreto de 1 de marzo de 2005 (fs. 171 vta.), el Alcalde ordenó que por la Oficialía Mayor de Desarrollo Territorial se sustancie la petición. Dicho pedido se reiteró el 21 de marzo de 2005 (fs. 172 a 173), por escrito dirigido al Oficial Mayor de Coordinación de la Alcaldía, quien, en la misma fecha, dispuso que dicha petición se acumule a las anteriores (fs. 173).
II.7. Por Auto de 21 de marzo de 2005 (fs. 174), el Oficial Mayor de Desarrollo Territorial corrió traslado de los memoriales presentados por el Rector de la UAGRM dirigidos al Alcalde y dispuso la suspensión provisional de la obra de construcción de la Universidad Franz Tamayo. El 24 de marzo de 2005 (fs. 178), Abel Ágreda Méndez y Celsa Nogales de Agreda, por escrito dirigido al Oficial Mayor de Desarrollo Territorial señalaron que se estaba desobedeciendo la SC 0436/2004-R que dejó sin efecto las actuaciones tendientes a paralizar las obras que iniciaron.
II.8. El 16 de mayo de 2005 (fs. 226 a 230 vta.), Abel Ágreda Méndez y Celsa Nogales de Ágreda, mediante memorial dirigido al Alcalde solicitaron la consideración de sus argumentos, escrito que fue derivado a la Oficialía Mayor de Desarrollo Territorial (fs. 230 vta.).
II.9. En el Auto de 27 de mayo de 2005 (fs. 231), el Oficial Mayor de Desarrollo Territorial determinó mantener la orden de suspensión provisional de la obra de la UNIFRANZ y las multas impuestas por infracción al Código de Urbanismo y Obras del Gobierno Municipal de Santa Cruz aprobado mediante Ordenanza Municipal (OM) 04/94.
II.10. Por informe 17/2005, de 19 de septiembre (fs. 234 a 236), dirigido al Alcalde, el Oficial Mayor de Planificación y la Directora de Gestión Territorial, concluyeron que: “Teniendo en cuenta que la Sentencia Constitucional 126/2000-R le cambia el uso de suelo al terreno ubicado en la UV 32, M P1, lote 39, adquirido por Abel Ágreda Méndez y Celsa Nogales de Ágreda de CIUDAD UNIVERSITARIA DE LA UAGRM como lo establece el Código de Urbanismo y Obras a uso de suelo de VIVIENDA, no corresponde el visado para USO DE SUELO MIXTO y por consiguiente tampoco corresponde la APROBACIÓN DEL PROYECTO DE CONSTRUCCIÓN de la universidad Franz Tamayo” .
II.11.Mediante RA 504/2005 (fs. 238 a 243), atendiendo “el recurso jerárquico” interpuesto por la UAGRM contra la aprobación del proyecto de construcción de la UNIFRANZ por Resolución 058/2003 y en consideración, entre otros, al informe elaborado por el Oficial Mayor de Planificación de la Alcaldía de 19 de septiembre de 2005, el Alcalde Municipal revocó la Resolución 058/2003.
El 5 de diciembre de 2005, Abel Ágreda Méndez y Celsa Nogales de Ágreda fueron notificados en Secretaría General del Gobierno Municipal de Santa Cruz de la Sierra (fs. 244) y el 7 de diciembre de 2005 a horas 16:00 (fs. 245), mediante Notario de Fe Pública, se dejó en Secretaría de la UNIFRANZ, una carta dirigida a los representados de la recurrente por la que se avisa la notificación referida.
II.12. El 8 de diciembre de 2005, a horas 11:10, Abel Ágreda Méndez y Celsa Nogales de Ágreda interpusieron recurso de aclaración y complementación a la RA 504/2005 (fs. 246 a 249); esta petición fue inadmitida por haber sido presentada extemporáneamente, conforme expresa la Resolución de 12 de diciembre de 2005 (fs. 250 a 251).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La recurrente aduce que las autoridades recurridas han lesionado los derechos a “la imparcialidad en la administración de justicia”, a la igualdad, a la seguridad jurídica, al trabajo, a la defensa y a la garantía del debido proceso de sus mandantes, por cuanto: a) dentro de la tramitación de un presunto procedimiento administrativo en el que Oficial Mayor de Desarrollo Territorial rechazó el recurso de revocatoria por haberse planteado fuera de término, el Alcalde y el Oficial Mayor Administrativo mediante Resolución Administrativa dispusieron la anulación de obrados hasta el estado de analizar la solicitud de aprobación de planos de la UNIFRANZ que se dio curso seis meses antes, a pesar que el Alcalde, posteriormente aclaró que en dicha Resolución no ordenó ninguna paralización (entre otras razones, en cumplimiento a la SC 0436/2004-R); b) el Alcalde, mediante RA 504/2005, revocó la Resolución 058/2003 de aprobación de planos ha revocado la Resolución de aprobación de planos de la UNIFRANZ, habiéndose inadmitido su petición de enmienda y complementación. Por consiguiente, corresponde determinar en revisión, si se justifica otorgar la tutela que brinda el art. 19 de la CPE.
III.1. Legitimación pasiva
Antes de entrar a considerar el fondo del recurso interpuesto, cabe recordar que la jurisprudencia constitucional ha establecido que: "para la procedencia del amparo constitucional es ineludible que el recurso sea dirigido contra el sujeto que cometió el acto ilegal o la omisión indebida, es decir el agraviante" (SSCC 0325/2001-R, 0863/2001-R y 0717/2002-R, entre otras).
En ese mismo sentido, y refiriéndose de manera concreta a la falta de legitimación pasiva, ha señalado que ésta es entendida como la: “calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción” (SSCC 0165/2004-R, 1700/2003-R, 1781/2003-R, entre otras).
Desde otra perspectiva, pero con relación al mismo contexto en el que se demanda de amparo constitucional contra una persona natural o jurídica por los actos u omisiones en la tramitación de un proceso, sea éste administrativo o judicial, mediante SC 0396/2005-R, de 19 de abril, se ha aclarado que: “las partes exponen sus peticiones, argumentos y pruebas con la más absoluta libertad procesal, ya que son manifestación de sus pretensiones, las que no constituyen instrumento legal que coaccione o vincule a la otra parte a ninguna prestación, por lo que por sí mismos sólo tienen el valor de una aspiración, petición o demanda; siendo deber del demandado contestarlas refutándolas, negándolas o en su caso aceptando las pretensiones demandadas; en caso de no allanarse o aceptar lo demandado”.
En la problemática hoy planteada, la recurrente señala al Rector de la UAGRM como la autoridad que hizo las solicitudes para que se revoque la Resolución que autoriza la obra de construcción de la UNIFRANZ, y en su caso, se ordene la paralización de las mismas, de lo que se evidencia que, de acuerdo con la jurisprudencia precedentemente anotada, el Rector de la UAGRM no tiene legitimación pasiva para ser demandado mediante el recurso de amparo constitucional respecto de los actos procesales o decisiones tomadas por las autoridades que a su turno emitieron las resoluciones o determinaciones que se impugnan, puesto que como parte interesada, a nombre de la entidad que representa, puede efectuar cuantas solicitudes considere convenientes a los intereses de aquella, siendo las autoridades las que definirán dar o no curso a lo impetrado.
Cabe aclarar que las acusaciones de un trámite doloso y con fraude procesal no son cuestiones que deban dilucidarse mediante el presente recurso que está instituido como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de funcionarios o particulares que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona reconocidos por la Constitución Política del Estado y las leyes, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para la protección inmediata de esos derechos y garantías.
Por otra parte, en cuanto a la RA 504/2005 y el Auto de 12 de diciembre de 2005, dictadas por el Alcalde recurrido, corresponde señalar que si bien en ellas firman algunos funcionarios que a la sazón bien pueden ser responsables administrativamente, sea cual fuere el motivo por la que figuran en las mismas, en lo que concierne al administrado, es la máxima autoridad ejecutiva de la Alcaldía la llamada a responder por los actos administrativos que presuntamente lesionan los derechos o garantías constitucionales de las personas. En ese contexto, es preciso aclarar que los funcionarios llamados a firmar las resoluciones que corresponda sólo y exclusivamente al Alcalde, por ser de su competencia determinados actos administrativos, no tienen legitimación pasiva para responder por el acto administrativo que es de responsabilidad de la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Municipal, salvo que lo hagan cuando la misma ley así lo exija.
III.2. Examen del caso de autos
Para la resolución del presente asunto, resulta imprescindible señalar que a través de la SC 0436/2004-R, pronunciada dentro del amparo constitucional en el que Abel Ágreda Méndez y Celsa Nogales de Ágreda argumentaron que el Concejo Municipal de Santa Cruz instruyó sin ninguna facultad la paralización de las obras que ejecuta en sus terrenos, contando para ello con la debida autorización recabada de instancias del ejecutivo, y pese a hacerse conocer esta situación, se persistió en ordenar esa medida extrema, sin que previamente se hubiera instaurado un proceso técnico legal, el Tribunal Constitucional declaró procedente el recurso, entre otros fundamentos, por lo siguiente:
“(…) En el ámbito municipal, cuando el administrador procede a aprobar y autorizar los planos y demás documentación técnica presentada por los administrados, de acuerdo a normas y procedimientos municipales, se presume la legalidad de esa actuación administrativa efectuada bajo el principio de buena fe. A partir de ello, los administrados gozan de una razonable certeza de que ese acto debe subsistir en el tiempo, por motivos de seguridad jurídica.
Este razonamiento fue expresado por el Tribunal Constitucional en la SC 0223/2000-R, de 15 de marzo, en la que se señala lo siguiente: `Que cuando el Estado realiza un acto jurídico o emite una disposición, ésta no sólo compromete a los funcionarios que circunstancialmente firmaron la misma, sino al organismo en cuestión, que está obligado a su cumplimiento y, consecuentemente, a respetar el derecho que tiene el ciudadano a que no se cambien las reglas del juego preestablecidas´”.
(…) En el caso que se examina, se constata que el 27 de octubre se expidió la Resolución 2003/58 por la que el Director General de Desarrollo Territorial, el Director de Regulación Urbana y el Oficial Mayor de Desarrollo Territorial del Gobierno Municipal de Santa Cruz, autorizaron el colocado de sellos de aprobación en los planos que corresponden al terreno de la U.V. 32, de propiedad de los recurrentes, entendiéndose que dicha licencia fue concedida previo cumplimiento de los requisitos técnicos y jurídicos, las condiciones y formalidades exigidas por la normativa municipal; en consecuencia, dicha Resolución debe ser cumplida en resguardo del principio de legalidad y los derechos de los administrados, en tanto no existan suficientes y fundadas razones, para modificarla o revocarla, mediante un procedimiento administrativo.
(…) Por otra parte, tampoco cursa en antecedentes que la medida de paralización de obras haya sido resultado de un previo proceso administrativo por incumplimiento a normas municipales o de carácter técnico, y que como consecuencia de la valoración de nuevos antecedentes y prueba aportada se hubiese expedido una resolución fundamentada, revocando la autorización concedida inicialmente por autoridad municipal competente, por lo que también, desde esta perspectiva, los recurridos cometieron un acto ilegal, que lesiona la garantía del debido proceso administrativo, entendido como el pleno cumplimiento de lo prescrito en la Ley y en las reglas especiales sobre el asunto en trámite. En último término, de lo que se trata es de evitar que la suerte del particular quede en manos del ente administrativo. Por lo cual, todo acto arbitrario de éste, entendido por tal el que se aparta de las normas legales aplicables, para realizar su propia voluntad, implica violación del debido proceso”.
En el caso ahora examinado, se tiene que el 23 de abril de 2004, la UAGRM impetró la revocatoria de la Resolución de aprobación de construcción, pedido que fue rechazado por extemporáneo, por el Oficial Mayor de Desarrollo Territorial mediante RA 02/04, habiendo la UAGRM interpuesto recurso jerárquico contra la misma, y el Alcalde, por RA 583/2004, anuló obrados hasta el estado de analizar inclusive la solicitud de visación del plano de uso de suelo. Aunque ese “trámite” no se organizó con citación del administrado beneficiario de la autorización de construcción y afectado posteriormente por la “anulación de obrados”, es necesario referir que Abel Ágreda Méndez y Celsa Nogales de Ágreda, por memorial de 4 de junio de 2004, denunciaron ante este Tribunal el incumplimiento de la SC 0436/2004-R, señalando que pese a haberse declarado que las autoridades municipales recurridas actuaron con abuso de poder al disponer la paralización de obras, no han cesado los actos hostiles e intimidatorios. Es así que, por AC 0019/2004-O, de 15 de julio, se declaró no haber lugar a la denuncia por cuanto “(…) al haber dictado la RA 583/2004, de 3 de junio, las autoridades municipales recurridas procedieron a anular obrados dentro del trámite de aprobación del proyecto de construcción del edificio de la UNIFRANZ, determinando que se proceda a valorar la solicitud de aprobación de planos de uso de suelo de los terrenos de propiedad de los impetrantes, pero no han incurrido en incumplimiento de la SC 0436/2004-R, pues el propósito de dicha Resolución no es paralizar las obras de construcción del edificio de referencia, sino regularizar el procedimiento administrativo…” (las negrillas y el subrayado son nuestros).
En ese sentido, y conforme a los datos del archivo del Tribunal Constitucional, se evidencia que mediante AC 0064/2006-CA, de 13 de febrero, la Comisión de Admisión rechazó el recurso directo de nulidad interpuesto por Celsa Nogales de Agreda, demandando la nulidad de las Resoluciones Administrativas 583/2004 y 504/2005 y otras Resoluciones de suspensión de obras e intervención, por haberse presentado fuera del plazo legal.
De lo señalado precedentemente, se infiere que los actos impugnados por la recurrente en lo que concierne a los antecedentes y la RA 583/2004, que fue puesta en conocimiento de la entonces apoderada de los recurrentes, el 1 de julio de 2004, no fueron impugnados por la presunta lesión a los derechos y garantías constitucionales sino hasta la interposición del presente recurso, habiendo transcurrido más de seis meses, desnaturalizando su esencia, pues como bien se sabe, la subsidiariedad como la inmediatez son principios inherentes a su naturaleza, entendiéndose esta última como “la exigencia de que la persona que creyere que se está vulnerando sus derechos fundamentales o garantías constitucionales debe solicitar la tutela en forma inmediata, alocución respecto de la cual, se ha entendido por este Tribunal, como razonable, el plazo de seis meses desde que se operó la vulneración o agotadas las vías legales para la reparación de las presuntas lesiones de los derechos y garantías alegadas” (SC 0435/2006-R, de 9 de mayo); por lo que la inobservancia de este requisito determina la improcedencia del recurso en lo que concierne a la consideración de la presuntas lesiones causadas por la emisión de la RA 583/2004, cuyo alcance, de acuerdo con el AC 0019/2004-O, no fue el “paralizar las obras de construcción del edificio de referencia, sino regularizar el procedimiento administrativo”.
En efecto, como se constata de los antecedentes, ya el 30 de junio de 2004, ante solicitud del Rector de la UAGRM, el Alcalde de ese entonces determinó “no ha lugar a ordenar la paralización de obras en consideración a que la Resolución Administrativa 583/2004 no ordena ninguna paralización” (las negrillas son nuestras), y “en cumplimiento a la Sentencia Constitucional Nro. 0436/2004-R” que no permite -dice la Resolución-paralización de obra; y, si bien hubo solicitud para que se aclare y complemente la Resolución Administrativa, mediante decreto de 30 de junio de 2004, entre otras, se determinó que la impetrante esté precisamente a lo resuelto en el decreto de 30 de junio de 2004; es decir, que “hay anulación de obrados, mas no, orden de paralización de obras”.
De otro lado, se constata que el 7 de julio de 2004, la UAGRM interpuso recurso de revocatoria contra el decreto de 30 de junio de 2004, señalando el Alcalde, por decreto de la misma fecha, que no procede este recurso contra actos administrativos de mero trámite; sin embargo y ante reiteradas solicitudes de la UAGRM, nuevamente referidas a la paralización de obras llevadas adelante por la UNIFRANZ, y la orden de paralización provisional dispuesta por el Oficialía Mayor de Desarrollo Territorial -no recurrido-, el 1 de diciembre de 2005, el Alcalde, atendiendo “el recurso jerárquico” interpuesto por la UAGRM, mediante RA 504/2005, revocó la Resolución 058/2003, en consideración, entre otros fundamentos, al informe elaborado por el Oficial Mayor de Planificación de la Alcaldía, de 19 de septiembre de 2005, en el que indica que la SC 0126/2000-R, de 16 de febrero, cambió el uso de suelo al terreno ubicado en la UV 32, M P1, lote 39, y por consiguiente, tampoco corresponde aprobar la construcción.
De lo anterior se concluye que no sólo que el Alcalde recurrido resolvió un recurso jerárquico inexistente, puesto que cuando mediante RA 583/2004, se anuló obrados, el Rector de la UAGRM no opuso ningún recurso de esa naturaleza, haciéndolo más bien contra el decreto de 30 de junio de 2004, que le fue rechazado por no proceder el recurso jerárquico contra actos administrativos de mero trámite. Por otra parte, más allá del entendimiento de los alcances que se le haya asignado a la Resolución Administrativa antes citada (583/2004), en sentido que ésta sólo pretende regularizar un procedimiento y no determina la paralización de obras, establecido por el decreto de 30 de junio de 2004 y mencionado en el AC 0019/2004-O ; aún así, resulta del todo incomprensible, sino contradictorio, que se revoque una Resolución Administrativa emitida en forma posterior a la solicitud de aprobación del plano de construcción, actuado que es hasta el cual se anula obrados, o sea que se estaría revocando una también “inexistente” Resolución.
Esta situación se produce al permitirse la prosecución de obras de construcción de la Universidad Franz Tamayo habiéndose anulado obrados hasta analizar la solicitud de visación de uso de suelo, en un “trámite” en el que se tomó una determinación contra los intereses y derechos de los propietarios sin su intervención; por lo que todo lo actuado, además de constituir un conjunto de actos extraños u opuestos a la razón y a la ley, tras la apariencia de legalidad resuelve situaciones contradictorias que, a más, tienen origen en un “informe técnico” en el que se asevera como cierto, que la SC 0126/2000-R cambió el uso de suelo del terreno ubicado en la U.V. 32, M P1, lote 39, de propiedad de Abel Ágreda Méndez y Celsa Nogales de Ágreda y que, por consiguiente, no correspondería el visado para uso de suelo mixto ni para la aprobación del proyecto de construcción.
Lo expresado en el citado informe técnico, no guarda correspondencia con la realidad ni tiene ningún sentido técnico, pues, entre otros aspectos, en primer término, el Tribunal Constitucional no determinó en momento alguno -porque no es atribución suya-, el cambio del uso de suelo; en segundo lugar, la SC 0126/2000-R, que declaró procedente el recurso de amparo constitucional interpuesto por los representantes de la junta vecinal 32 del Barrio "3 de Mayo" contra el Gerente General de la Oficina Técnica del Plan Regulador, evidenció que si bien por OM 010/93, de 12 de enero de 1993, se expropiaron los terrenos de la U.V.32 en el que está incorporado el Barrio “3 de mayo”, esa Ordenanza fue modificada por su similar OM 101/95, de 21 de diciembre de 1995, que dejó sin efecto la expropiación del sector comprendido en el área destinada a la ciudad universitaria y cambió el uso del suelo a vivienda del sector, con asentamiento consolidado, no habiéndose excluido a las manzanas ocupadas por la junta vecinal en ese entonces recurrente, y, sin embargo, éstos estaban tramitando por años sus planos de ubicación y de uso de suelo de vivienda “habiendo hecho uso de todos los recursos para que la Oficina Técnica del Plan Regulador les extienda dichos planos, y no lo hace, restringiendo su derecho propietario …”; en tercer lugar, la asignación del uso de suelo por parte de los Gobiernos Municipales constituye parte de un proceso de planificación formulada en base a criterios técnicos y administrativos en función a normas nacionales de planeación urbanística de ingeniería y de uso de suelo, asignación que puede ser modificada cuando de la constatación de la realidad surge esa necesidad, y aunque de una manera gráfica, una mancha en el tejido urbano de un plano no determina por si misma el uso de suelo, para su implementación en plano jurídico, no es suficiente su aprobación mediante una ordenanza municipal sino que también, en su caso debe expropiarse, ya sea para que ésta sea un área urbana o de equipamiento, o si mediante ley se declara de prioridad “el proyecto de creación de la ciudad universitaria Gabriel René Moreno” en toda el área de sus terrenos señalados por la Oficina del Plano Regulador, tal declaración de ninguna manera constituye sino -como manifiesta la apoderada del Rector de la Universidad- la atención de una cosa con anterioridad a otra. Pues bien, para su implementación deberá atenderse las prioridades no sólo con declaraciones sino con actos concretos conforme a ley.
En ese marco, cabe remarcar que este Tribunal en la SC 0084/2004, de 2 de agosto, declaró fundado el recurso directo de nulidad planteado por Abel Ágreda Méndez y Celsa Nogales de Ágreda y nula la OM 417/2003, de 18 de diciembre, de expropiación de los terrenos de propiedad de los recurrentes por tratarse ésta Resolución, “de una expropiación realizada a favor de un tercero, no a nombre propio por la Alcaldía Municipal de Santa Cruz, sino para la UAGRM, entidad de educación superior que no depende del Gobierno Municipal en ningún sentido ni en ámbito alguno; además, la indemnización a pagarse no figura en el presupuesto de la Alcaldía, sino que se ha determinado que la misma será cancelada por la Universidad, en mérito de tales aspectos, se concluye que el Concejo Municipal de Santa Cruz ha actuado sin competencia al expropiar terrenos de particulares a favor de una entidad diferente a la Municipalidad, y al disponer que el pago de dicha expropiación la realizará tal institución, es decir, la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno, la cual en todo caso tiene la potestad de solicitar a la instancia legalmente competente, gestione la emisión del instrumento jurídico idóneo para que se efectivice la expropiación que ahora se ha realizado en contra de las normas que rigen la materia”.
De lo presedentemente anotado no existe duda que el Alcalde recurrido al dictar la RA 504/2005, ha vulnerado el derecho a la seguridad jurídica de los mandantes de la recurrente, el mismo que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional está reconocido por el art. 7 inc. a) de la CPE que: “… representa la garantía de aplicación objetiva de la ley, de modo tal que las personas saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio” (SSCC 0287/1999-R, 1509/2004-R, entre otras), y es también reconocido como un principio constitucional informador del ordenamiento jurídico; así como ha vulnerado la garantía al debido proceso consagrado por el art. 16.IV de la CPE, entendido como “el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar” (SSCC 0418/2000-R y 1276/2001-R, entre otras), por lo que, no puede menos que enervarse los efectos de la citada RA 504/2005 e invalidar la Resolución de paralización de obras provisional determinadas por los empleados de la Alcaldía.
En su lugar, teniéndose que conforme a la vigencia de la Resolución de 30 de junio de 2004, por la que el Alcalde determina “no ha lugar a ordenar la paralización de obras en consideración a que la RA 583/2004 no ordena ninguna paralización” y en cumplimiento a la SC 0436/2004-R, corresponde al Alcalde regularizar todo procedimiento, y reponiendo la Resolución “2003/58” (sic), por la que la Dirección General de Desarrollo Territorial y la Dirección de Regulación Urbana, con el visto bueno de la Oficialía Mayor de Desarrollo Territorial de la Alcaldía de Santa Cruz, autorizó el colocado de sellos de aprobación en los planos correspondientes al proyecto de la UNIFRANZ, disponer, a su vez, se ponga en conocimiento de los propietarios referidos todos los memoriales presentados por la UAGRM disponiendo su legal notificación para que éstas asuman defensa conforme a ley, tendientes a sustanciar y resolver la solicitud de revocatoria de la Resolución “2003/58” impetrada y la consiguiente petición de paralización de obras, y disponer que todas las Direcciones que tengan que ver con la planificación del Gobierno Municipal emitan informes técnicos sobre el uso de suelo y el estado de avance de las obras autorizadas, y con su resultado, emitir la resolución correspondiente.
De todo lo anterior se concluye que el Tribunal de amparo al haber denegado el recurso respecto de todos los recurridos, no ha evaluado correctamente los datos del proceso ni las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, con los fundamentos expuestos en revisión:
1° REVOCA en parte la Resolución 11/2006, de 23 de enero, cursante de fs. 339 vta. a 341 vta., pronunciada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz;
2° CONCEDE el amparo solicitado contra Percy Fernández Añez, Alcalde de Santa Cruz, en cuanto al derecho a la seguridad jurídica y al debido proceso se refiere, debiendo éste regularizar el procedimiento administrativo municipal tomando en cuenta los fundamentos de la presente Resolución; y,
3º DENIEGA del recurso, a favor de José María Cabrera, Cinthia Irene Asín Sánchez, y Alfredo Jardín Farell, Director Jurídico General, Jefa del Departamento de Iniciativas Jurídicas Estratégicas, de la Alcaldía Municipal de Santa Cruz, y Rector de la UAGRM, respectivamente.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
No interviene la Magistrada, Dra. Silvia Salame Farjat, por encontrarse haciendo uso de su vacación anual.
PRESIDENTA
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA
MAGISTRADO
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
Fdo. Dr. Walter Raña Arana