SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0021/2006

El recurrente impugna las siguientes Resoluciones y actos administrativos: i) Resolución Administrativa RA SC-STR-DS-RA-0042/2006, porque fue dictada por el Superintendente Interino de Transportes en ejercicio de una competencia no asignada por ley, pues no le está reconocida la facultad de que asigne funciones al Interventor que vayan más allá del marco regulatorio, como hizo al atribuirle funciones administrativas expresamente negadas. ii) Resolución Administrativa RA SC-STR-DS-RA-0059/2006, emitida por la misma autoridad, también dictada sin competencia, porque ninguna norma le reconoce la facultad para suspender la realización de la Junta General Extraordinaria de Accionistas de la empresa intervenida, concluyendo sus funciones en la resolución de intervención; iii) Resolución Interventorial 001/2006, emitida usurpando las funciones del Directorio de la empresa intervenida, y sin que le esté reconocida la potestad de asumir la dirección administrativa de la misma por las normas de los DDSS 24718 y 28619; iv) Resolución Interventorial 002/2006, porque mediante dicho instrumento el Interventor usurpó las funciones del Superintendente de Transportes y de los administradores de la empresa intervenida, pues designó delegados de intervención con funciones administrativas que le están prohibidas incluso a él; v) Resolución Interventorial 004/2006, que al designar interventores para dos gerencias usurpa las funciones del Superintendente de Transportes, y es el ejercicio de una potestad no contemplada por la ley; y vi) la circular 001/2006; las notas INCBB/0021/DDCBB/06; INTCBB/024/DDCBB/06; INCBB/0027/MMCBA/06; INCBB/026/OOCBA/06; y INCBB/0028/00CBA/06; demuestran el ejercicio de facultades de administración prohibidas en forma expresa por las normas del art. 27 del DS 24718, que limita el alcance de lo dispuesto por el art. 26 inc. g) del mismo decreto, modificado por el DS 28619. En consecuencia, corresponde analizar lo planteado y resolver si los recurridos al emitir la Resolución impugnada incurrieron en los presupuestos del art. 31 de la  CPE y 79.II de la LTC, a fin de declarar fundado o infundado el recurso.

La primera,  está referida a la potestad que tiene el Estado para regular, mediante ley formal, el ejercicio del comercio y de la industria; dicha facultad ha sido condicionada por el constituyente a la concurrencia de uno de los dos  supuestos: i) por necesidad imperiosa que surge de la seguridad nacional por amenazas internas o externas; y ii) en cumplimiento de su deber de satisfacer las necesidades de la población; es decir, una “necesidad pública”; en este punto es preciso también señalar que dado que la regulación de la industria y el comercio implica la reglamentación del goce de tres derechos fundamentales consagrados por el art. 7 incs. d) e i) de la CPE, como son los derechos a dedicarse al comercio, a la industria y a la propiedad privada, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo y cumpliendo una función social, dicha regulación, respetando el principio de reserva legal, deberá legitimarse mediante una ley formal; por tanto, será mediante un instrumento emanado del Poder Legislativo, - una ley-, por medio de la cual se determine si concurre una de las condiciones materiales expuestas anteriormente, para regular el ejercicio del comercio y la industria. Así, para el caso de identificarse la existencia de una necesidad de la población, que deba ser satisfecha mediante la prestación de un servicio, éste se denominará   público. Al respecto, la doctrina ha superado la concepción del servicio público como uno prestado por el Estado, o por una de sus manifestaciones, a la visión del servicio público desde el punto de vista del destinatario, así un servicio público, es aquel destinado a satisfacer una necesidad de consumo general, pudiendo ser atendida por el propio Estado, por medio incluso de empresas estatales, o por particulares, mediante una concesión que posibilite proveer el servicio público, en un marco legal regulado por el Estado, manteniendo a éste con potestades sobre el operador del servicio, dicha forma de administración, es la denominada regulación y control de los servicios.

         “Tradicionalmente los servicios públicos han sido responsabilidad del Estado, básicamente por el requerimiento de grandes inversiones para  elevar la cobertura de los servicios y mejorar su calidad de prestación y porque la mayoría de estos servicios eran monopólicos, de modo que  el patrimonio público de las empresas se constituía en una garantía de protección del usuario. Sin embargo, ante la identificación de los defectos del modelo tradicional de los servicios públicos vinculados a la gestión,  calidad y costos del servicio brindado, y a la confusión entre los papeles de la política, la regulación y la prestación, se inició un movimiento de reforma de los servicios públicos, destinado a modificar el mencionado esquema a través de la transferencia de la prestación de los servicios a la empresa privada y la creación de un marco regulatorio, así como de un ente regulador destinado básicamente a tres finalidades: a) velar por los intereses de los usuarios, adoptando las medidas necesarias para asegurar que éstos reciban un servicio de buena calidad a un precio razonable y que dispongan de medios para expresar sus reclamaciones; b) aislar a las empresas prestadoras de la injerencia política y asegurar que las tarifas del servicio cubran los costos de operación y proporcionen la rentabilidad correspondiente; y c) vigilar que las empresas prestadoras se comporten de acuerdo con la normatividad vigente, permitiendo el logro de las metas estratégicas identificadas como objetivo y asegurando que las tarifas del servicio se mantengan a un nivel adecuado que permita a las empresas cubrir los costos de operación y mantenimiento y obtener una rentabilidad razonable.

         “Ahora bien, a partir de la concepción de que la regulación constituye, un conjunto de instrumentos adoptados por los gobiernos para establecer requerimientos sobre la libre actividad de las empresas y los ciudadanos, de modo que las regulaciones bien pueden constituirse en limitaciones impuestas a la libertad de los ciudadanos y de las empresas por razones de interés público, ésta puede expresarse a través de tres clases: regulaciones económicas, con las que se interviene directamente en decisiones de mercado tales como la fijación de precios, la protección de la competencia, la entrada o salida en los mercados; regulaciones sociales, con las que se intenta proteger los bienes públicos tales como la salud, la seguridad, el medio ambiente y la cohesión social y las regulaciones administrativas, concebidas como las formalidades administrativas mediante las cuales los gobiernos recogen información e intervienen en las decisiones económicas individuales”.

En la comprensión de que la norma analizada no es un precepto claramente atributivo de una facultad, sino que establece un concepto indeterminado, que genera potestades, se debe señalar que tales normas se encuentran limitadas por su propio fin. Así, se debe precisar que establece dos objetos: i) atender la emergencia; y ii) evitar perjuicios a los administrados; por ello, la potestad que otorga la norma analizada, está sujeta al fin específico que le ha sido encomendado, de ello se infiere, que el parámetro que permite averiguar la competencia del recurrido Superintendente de Transportes, para emitir un acto administrativo haciendo uso de la facultad concedida por el art. 12 del DS 27172, está en que el acto debe cumplir uno de los objetivos de dicha norma; lo que no implica analizar la conveniencia o la oportunidad o no del acto, sino sólo si la autoridad, al ejercer la potestad emergente de un concepto indeterminado, lo hizo en el marco de la protección de los fines y objetivos para los que fue creado el cargo público que ostenta.

         Ahora bien, en el caso concreto de la R.A.SC-STR-DS-RA-0059/2006, el Superintendente de Transportes alega que: ante la publicación de la convocatoria a la Junta General Extraordinaria de Accionistas del LAB S.A., estando vigente la intervención preventiva, se hicieron públicas diversas manifestaciones de sectores sociales anunciando vías y acciones de hecho, lo que generó una situación de “incertidumbre y alta conflictividad social” (sic), según los fundamentos de la Resolución analizada, y la conclusión a que arriba, evidenció peligro para la provisión del servicio; en definitiva, la Superintendencia, fundamentó la Resolución cuestionada, en la existencia de peligro en la prestación del servicio, lo que le permitió accionar la competencia concedida por el art. 12 del DS 27172 analizada; lo expresado, no implica la valoración de la oportunidad o conveniencia de la suspensión de la Junta de accionistas, sino sólo que el recurrido Superintendente, tenía competencia para suspenderla, porque en su convicción se generó riesgo para la continuidad del servicio; es decir, que la situación se adecuó al segundo de los supuestos previstos por el art. 12 del DS 27172. 

         La conclusión a la que arribó el Superintendente de Transportes, sobre la existencia de riesgo en la provisión del servicio que presta el LAB S.A., por la “incertidumbre y alta conflictividad social” (sic), permitió que se active la potestad concedida a dicha autoridad por el art. 12 del DS 27172; en ese supuesto, es que el Superintendente ejerció una potestad que le está reconocida; consiguientemente, la Resolución demandada no se adecua a ninguno de los supuestos previstos por las normas del art. 31 de la CPE.

         Respecto a dichas medidas; en primer lugar es preciso reiterar que la norma del inc. e) del art. 26 del DS 24718, modificado por el DS 24718, dispone que el Interventor tiene atribución para “adoptar las medidas necesarias para el restablecimiento del servicio, la regularización y fortalecimiento de la empresa”; dicha atribución, también establece un concepto indeterminado “medidas necesarias”; que se activa para buscar uno de los tres objetivos de la misma norma: i) restablecer el servicio; ii) regularizar la empresa; o iii) fortalecer la Empresa intervenida; razonando en contrario - contrario sensu -; deben existir tres supuestos para que se active dicha potestad, i) que el servicio este interrumpido; ii) que existan irregularidades en la empresa, determinadas fehacientemente; y iii) que la empresa se encuentre en riesgo inminente que haga necesario fortalecerla mediante medidas urgentes.