AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 197/2022. CAROLINA REYES VALENZUELA Y OTROS. 6 DE JULIO DE 2022. CINCO VOTOS DE LAS MINISTRAS NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ Y ANA MARGARITA RÍOS FARJAT, Y LOS MINISTROS JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ, JORGE MARIO PARDO

"a) Se prohíbe el pago de cualquier contraprestación que impida o condicione la prestación de este servicio en la educación que imparta el Estado;

"b) No se podrá condicionar la inscripción, el acceso a los planteles, la aplicación de evaluaciones o exámenes, la entrega de documentación a los educandos al pago de contraprestación alguna, ni afectar en cualquier sentido la igualdad en el trato a los educandos, y

"c) Las donaciones o aportaciones voluntarias destinadas a dicha educación en ningún caso se entenderán como contraprestación del servicio educativo. Las autoridades educativas, en el ámbito de su competencia, definirán los mecanismos para su regulación, destino, aplicación, transparencia y vigilancia, además tendrán la facultad de apoyarse en instituciones que se determinen para tal fin, y ...

"La educación impartida por los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios, se sujetará a lo previsto en la fracción VI del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y al Título Décimo Primero de esta Ley."(45)

130. Así, la obligatoriedad de la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, da cuenta de que no es optativo para los particulares gobernados –progenitores o quienes ejerzan patria potestad de personas menores de edad–, recurrir a los servicios educativos, por lo que la constitución de relaciones jurídicas para el acceso a este servicio público por parte de los educandos y quienes ejercen su representación legal tiene este componente de vinculatoriedad prescrita constitucional y legalmente.

131. Por otra parte, la gratuidad de la educación (por lo menos hasta esos niveles educativos) que presta directamente el Estado a través de sus instituciones públicas, da cuenta de que dichos servicios no se constituyen sobre la base de un intercambio económico en un contexto de mercado, con base en una contraprestación o pago que pueda condicionar el servicio; incluso, la ley es enfática en que, si en estos servicios a cargo del Estado se llegara a otorgar alguna donación o aportación "voluntaria", de ningún modo será considerada una contraprestación por el servicio.

132. En tales circunstancias, debe considerarse que la relación jurídica que se crea entre el Estado a través de sus instituciones públicas educativas, y los particulares que reciben educación en éstas, bajo la regla de gratuidad absoluta, no es una relación de contenido económico comercial del tipo de las de coordinación en las que el Estado puede participar bajo derecho privado; ni es dable atribuirle el carácter de una relación de consumo, aunque se trate de la prestación de un servicio público.

133. Se trata necesariamente de una relación de las denominadas de supra subordinación, que surgen entre los órganos del Estado y los gobernados; donde los primeros realizan sus funciones públicas con facultades de imperio, con las que pueden incidir en la esfera jurídica de los segundos, creando, modificando o extinguiendo situaciones jurídicas o de hecho, a través de normas, actos u omisiones concretos; de manera que la posición de los órganos estatales (instituciones educativas) se ubica en un plano de superioridad frente a la posición que detenta el particular gobernado, se reitera, aunque la actividad administrativa consista en la prestación de un servicio público.

134. Además, como se apuntó, este tipo de relación entraña para el Estado, tratándose de los servicios educativos, la obligación de otorgarlos de conformidad con el imperativo de satisfacer el derecho humano social a la educación bajo el principio de progresividad y no regresividad, empleando hasta el máximo de los recursos disponibles, entre otros tantos imperativos de derecho público e interés social que rigen su actuación, y en todo caso, cumpliendo con las obligaciones indispensables ya asumidas para su prestación; de modo que es una relación jurídica que se aleja de la naturaleza propia de una relación de consumo.

135. Como se ha visto, es cierto que en la prestación de servicios educativos a la población, pueden participar los particulares como impartidores de la misma, bajo las reglas, supervisión y control que ejerza el Estado, y aquí sí, mediando una contraprestación económica (un pago) por los servicios, generando un mercado específico, donde se constituye la relación de consumo (proveedor-consumidor).(46)

136. Inclusive, esta Sala no descarta ni prejuzga que puedan existir instituciones públicas de educación superior en cuyos servicios educativos medien contraprestaciones económicas; esto, sobre la base de que ni la Constitución ni la Ley General de Educación establecen propiamente la gratuidad de la educación en ese nivel; por ende, que en tales casos, un examen específico de la circunstancia permita sostener la existencia de una relación de consumo; sin embargo, en el caso de la acción colectiva aquí intentada, se parte de la base y es premisa fáctica no discutida, que el reclamo planteado está referido a un plantel escolar a cargo del Estado, con plena gratuidad del servicio educativo.

137. Y cabe mencionar también que, desde luego, el Estado, a través de determinados órganos, organismos, instituciones, entidades, y particularmente sus empresas productivas, en diversas áreas presta servicios públicos y asume el carácter de un auténtico proveedor o prestador de tales servicios, en tanto comercializa bienes o servicios públicos, es decir, actúa como un agente económico y participa en las dinámicas de los respectivos mercados, al margen de que, como se indicó en el párrafo 91 supra, no tenga propiamente una finalidad de lucro o ésta se encuentre atenuada, sino que actúe preponderantemente con el propósito de garantizar a la población el acceso a bienes y servicios públicos básicos, de primer orden, ya sea porque éstos corresponden a áreas económicas exclusivas en las que no tiene participación el sector social o privado, o bien, porque aunque correspondan a áreas abiertas a la libre concurrencia y competencia de agentes económicos sociales o privados, donde la prestación de los servicios públicos se autoriza mediante permisos, concesiones o cualquier otra figura jurídica semejante, el Estado conoce que la demanda del servicio no se garantiza con la participación de dichos agentes o se torna imprescindible asegurar un acceso más asequible a dichos servicios públicos a sectores menos favorecidos o más vulnerables de la sociedad; supuesto en que se estará en una relación de consumo.

138. Sin embargo, en el caso del servicio educativo materia de la litis, se concluye que no se actualiza ese tipo de relación.

139. Precisado lo anterior, se llega a la conclusión de que no asiste razón a la colectividad actora cuando sostiene que el servicio público de educación que presta el Estado a través de centros escolares en forma gratuita, en cumplimiento a la obligación que le impone el artículo 3o. constitucional constituye una relación de consumo contemplada en la hipótesis del precepto 578 del Código Federal de Procedimientos Civiles que se examina, para la procedencia de la acción colectiva.

140. Es importante señalar que no se pasa por alto que de conformidad con el artículo 1o. constitucional, las normas jurídicas han de ser interpretadas bajo el principio pro persona, favoreciendo a la persona la protección más amplia; sin embargo, este principio hermenéutico constitucional no da pauta para atribuir a una norma general, desde la función del intérprete y aplicador, un contenido y alcance que no tiene.

141. De igual modo, no se pierde de vista el imperativo establecido en el artículo 583 del Código Federal de Procedimientos Civiles que vincula a interpretar las normas teniendo en cuenta la naturaleza y el espíritu de las acciones colectivas, y conforme a los principios y objetivos que las rigen, entre ellos, el de favorecimiento de la acción (pro actione), sin aplicar formalismos no previstos y criterios rigoristas, dudosos u opinables, que impidan un efectivo acceso a la justicia colectiva a través de tales acciones, lo cual implica apartarse de las interpretaciones tradicionales que se utilizan para los procedimientos individuales, y propiciar que las acciones colectivas sean procedimientos ágiles, sencillos y flexibles, siendo proclives los juzgadores a darles trámite, en aras de proteger y tutelar el interés general y los derechos e intereses colectivos; sin embargo, se reitera, este mandato de interpretación favorable al principio pro colectividad, no puede conducir a otorgar a una norma reguladora de las acciones colectivas un contenido y alcance que no es dable atribuirle.

142. Vale recordar que esta Sala ha señalado en diversos precedentes en materia de acciones colectivas, que los objetivos de las acciones colectivas son: a) proporcionar economía procesal; b) garantizar el acceso a la justicia y brindar seguridad jurídica, y c) generar en la sociedad un efecto disuasivo ante abusos.

a. Proporcionar economía procesal. Las acciones colectivas proporcionan eficiencia al sistema jurídico y permiten que diversas acciones individuales destinadas a hacer exigibles los mismos tipos de derechos en una controversia, sean sustituidas por una acción única. De igual forma, este tipo de acciones promueven el ahorro de tiempo y recursos materiales en general, no sólo para la colectividad afectada y su contraparte, sino también para las instituciones encargadas de la impartición de justicia.

b. Garantizar el acceso a la justicia y brindar seguridad jurídica. Las acciones colectivas son una vía para el acceso efectivo a la justicia a pretensiones que, individualmente, apenas podrían ser tuteladas por los órganos jurisdiccionales. Las acciones colectivas por un lado garantizan un acceso más efectivo a la justicia respecto de reclamos de bajo valor económico, cuya cuantía hace incosteable su litigio individual y, por otro, permiten a los particulares enfrentar de mejor forma el desproporcionado poder económico de los grandes consorcios comerciales. La acción colectiva sitúa a ambas partes del litigio en una posición de igualdad. Asimismo, proporcionan protección a los intereses de personas que no tienen los medios necesarios para hacer valer sus derechos en juicio, sea por falta de conocimiento, iniciativa, independencia u organización.

El ejercicio de acciones colectivas brinda seguridad jurídica a la colectividad, ya que estos mecanismos jurídicos determinan los derechos de un grupo de individuos de manera uniforme. La sentencia que concluye los procedimientos colectivos brinda estatus al grupo frente a un hecho, situación que no hubiera podido suceder si el litigio lo hubiera llevado un solo individuo o cada uno de los miembros del grupo por separado.

c. Generar en la sociedad un efecto disuasivo ante abusos. Las sentencias favorables a los grupos de afectados, que pongan fin al procedimiento colectivo, desincentivan prácticas masivas ilícitas de agentes económicos, ya que si éstas son combatidas colectivamente, el monto de dicha reclamación puede ser mayor al beneficio obtenido ilícitamente.

143. Objetivos que corroboran que las acciones colectivas son un mecanismo de protección y defensa de los derechos e intereses colectivos, para la reparación de daños generados en relaciones de consumo en el mercado de bienes y servicios; por ende, que conforme a lo explicado, en tal supuesto no se ubica, per se, cualquier servicio público que brinde el Estado, si no se realiza en un contexto de mercado en el que éste actúe como agente económico; máxime que en una acepción general, la función del Estado se traduce, en sí misma, en un servicio público.

144. En tal tesitura, tampoco sería dable sostener que, bajo una interpretación conforme, a la luz del derecho de acceso a la justicia, deba darse cabida al entendimiento del precepto que propone la recurrente.

Estudio de constitucionalidad del artículo 578 del Código Federal de Procedimientos Civiles. 145. Establecido que no es acorde con su contenido y alcance sostener que dicha norma admita la interpretación defendida por la colectividad, enseguida se analiza el argumento de inconstitucionalidad.

146. En esencia, se recuerda que la parte recurrente afirma que el precepto, al limitar la materia de procedencia de las acciones colectivas a relaciones de consumo de bienes o servicios, públicos o privados, es decir, relaciones de contenido comercial o financiero, resulta contraria a los derechos fundamentales de acceso a la justicia, a un recurso efectivo, y de igualdad y no discriminación, al privar injustificadamente de esa vía a colectividades que resientan afectaciones por el incumplimiento de entes del Estado a sus obligaciones, ante la deficiente prestación de servicios públicos que no revisten tal carácter.

147. La norma frente al derecho de acceso a la justicia y a un recurso efectivo. Esta Suprema Corte ha establecido en su jurisprudencia, que el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el derecho a la tutela judicial, la cual ha sido concebida como:

"... el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o defenderse de ella, con el fin de que a través del proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión."(47)

148. Así, el derecho a la tutela judicial se ha configurado esencialmente en tres etapas: i) una previa al juicio, a la que corresponde el derecho de acceso a la jurisdicción, que tiene su base en el derecho de acción como una especie del derecho de petición en sede jurisdiccional; ii) una judicial, del inicio del procedimiento hasta la última actuación del juicio, a la que corresponden las garantías del debido proceso; y, iii) una posterior al juicio, que se identifica con la efectividad de las sentencias (su ejecución).(48)

149. El derecho de acceso a la jurisdicción, se ha dicho que está referido al deber del Estado de impartir justicia a través de instituciones y procedimientos previstos para tal efecto, por tanto, es compatible con ese derecho que el legislador establezca condiciones para el acceso a los tribunales y regule distintas vías y procedimientos en los que se prevean distintos requisitos de procedencia que deban cumplirse para justificar el accionar del aparato jurisdiccional, entre ellos, enunciativamente: la admisibilidad de un escrito, la legitimación activa y pasiva de las partes, las condiciones de la representación, la oportunidad de la presentación de la acción, excepción o defensa, recurso o incidente, la competencia del órgano, la exhibición de documentos, y la vía procesal, es decir, todos aquellos elementos mínimos necesarios para la procedencia de una acción, a fin de hacer posible la realización de la jurisdicción, y que el juzgador esté en aptitud de conocer el fondo de la cuestión planteada y resolverla en su sentencia.(49)

150. Lo relevante del acceso a la jurisdicción, no es que los requisitos para la procedencia de una acción varíen respecto de otra en el diseño legislativo de los procedimientos jurisdiccionales, sino que, los que el legislador establezca no resulten carentes de racionalidad, proporcionalidad o discriminatorios, en relación con la propia acción cuya tramitación se regula;(50) que no se impongan obstáculos o impedimentos injustificados, innecesarios o excesivos, que supediten la impartición de justicia.

151. En cuanto al derecho a un recurso efectivo, este se encuentra necesariamente ligado al derecho de acceso a la justicia; su fundamento expreso está en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con el precepto 8.1. de la misma, así como en el artículo 17 de nuestra Constitución Federal, que disponen: