AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 197/2022. CAROLINA REYES VALENZUELA Y OTROS. 6 DE JULIO DE 2022. CINCO VOTOS DE LAS MINISTRAS NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ Y ANA MARGARITA RÍOS FARJAT, Y LOS MINISTROS JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ, JORGE MARIO PARDO

36. La literalidad de la norma no deja lugar a duda en cuanto a que el Congreso de la Unión dispuso la procedencia de las acciones colectivas en forma exclusiva para las materias de: i) relaciones de consumo de bienes o servicios, públicos o privados; y ii) medio ambiente. La limitación de la procedencia a dichas materias es palmaria con el empleo por parte del legislador federal de la frase: "y sólo podrán promoverse".

37. Ahora bien, la materia concerniente a "relaciones de consumo de bienes o servicios, públicos o privados", como acertadamente lo precisó el órgano de amparo, puede desdoblarse en (i) relaciones de consumo de bienes; y (ii) relaciones de consumo de servicios; y en este último caso, es dable distinguir entre las relaciones de consumo de servicios privados y las relaciones de consumo de servicios públicos, pues los vocablos "privados" y "públicos", en la construcción lógica de la norma evidentemente que habrán de ser aplicados, en lo que interesa, al concepto de "servicios".

38. Como se ha visto, la discusión central en el caso, en cuanto a la interpretación de la norma, se ha cernido en torno al esclarecimiento de a qué se refiere ésta cuando utiliza el concepto "relaciones de consumo", pues en ese sentido, la colectividad accionante, por una parte, ha sostenido la idea de que ese concepto no entraña necesariamente un contenido económico relativo a relaciones de naturaleza comercial o financiera entre partes, y ha defendido la existencia de una "relación de consumo" cuando el Estado, a través de sus instituciones, presta directamente y en forma gratuita un servicio público en cumplimiento de obligaciones constitucionales (en el caso, el de educación), convirtiéndose, dice, en "proveedor" y los particulares destinatarios del servicio público en "consumidores", aun cuando no medie una contraprestación o un pago por el servicio; por otra parte, con el mismo propósito, la colectividad se ha posicionado sosteniendo que la norma, pese a aludir a relaciones de consumo, no dice que sean de contenido económico o sólo las comerciales o financieras, además que incluye a los servicios públicos en general, sin excluir expresamente los que presta el Estado, por tanto, afirma que una interpretación conforme con el principio pro persona, vincula a entender que la norma no excluye, para efectos de la procedencia de las acciones colectivas, las relaciones Estado-gobernados en la prestación gratuita de servicios públicos por parte de aquél.

39. Pues bien, adversamente a lo que sostiene la parte recurrente, esta Sala confirma la conclusión esencial del Tribunal Colegiado en el sentido de que, en lo que interesa, el precepto legal se refiere a relaciones de consumo de bienes o servicios, públicos o privados, y que tales relaciones son aquellas de contenido económico que se producen en la dinámica de los respectivos mercados, por tanto, su naturaleza sí implica un intercambio económico (concreto o potencial), de carácter comercial o financiero, o vinculado con éstos; es decir, sí entrañan un vínculo o relación con consecuencias jurídicas entre un agente económico como proveedor o prestador del servicio y un consumidor o usuario final del mismo, basados en la existencia de contraprestaciones entre partes como generadoras de derechos y obligaciones, en un plano de coordinación, y en su caso, también comprenden los actos previos a la adquisición de bienes o a la contratación de servicios, que potencialmente pudieren llegar a trascender o incidir en la concretización de actos jurídicos de consumo.

40. Para sustentar lo anterior, se estima pertinente atender: (i) a la intención del legislador; (ii) a los aportes doctrinarios más comunes en materia de derecho de consumo; (iii) al entendimiento de la relación de consumo en nuestro sistema jurídico; (iv) y a la concepción que ha tenido esta Sala de dicha relación en algunos precedentes. Con base en ello, se explicará porqué la prestación gratuita del servicio público de educación en centros escolares a cargo de las instituciones públicas demandadas, no se considera una relación de consumo que encuadre en la norma para la procedencia de la acción colectiva intentada.

41. La intención legislativa. La interpretación del artículo 578 impone esclarecer en primer término la aportación que nos brindan el proceso de reforma constitucional del que derivaron las acciones colectivas, y el proceso legislativo del que emanó su regulación en el Código Federal de Procedimientos Civiles, para conocer la intención legislativa, pues la correcta comprensión de la norma y sus alcances necesariamente debe partir de ella. 42. De acuerdo con la exposición de motivos de la reforma de veintinueve de julio de dos mil diez que introdujo en nuestro Texto Constitucional las acciones colectivas, su finalidad fue crear una tutela jurisdiccional de derechos e intereses colectivos, a través de acciones y procedimientos que resultaran apropiados y eficientes para ello, orientada, entre otras motivaciones, en advertir la insuficiencia de mecanismos judiciales de esa naturaleza en el ordenamiento mexicano, y en la presencia y evolución que se advirtió en los procedimientos de corte colectivo en derecho comparado. De esa iniciativa es útil destacar la parte siguiente:

"...

"El propósito principal de esta iniciativa es el establecimiento en la Constitución de las acciones y procedimientos colectivos como medios para la tutela jurisdiccional de los derechos e intereses colectivos. El término derechos e intereses colectivos comprende los difusos, los colectivos en sentido estricto y los individuales de incidencia colectiva. Consideramos que a través de su incorporación en el ordenamiento jurídico mexicano se estará tomando un paso vital hacia el mejoramiento de acceso a la justicia de todos los mexicanos y habitantes de este país, así como hacia una verdadera posibilidad de hacer efectivos muchos derechos que hoy no encuentra (sic) una vía adecuada para su ejercicio, protección y defensa. En última instancia esta reforma coadyuvará en la construcción de un efectivo Estado de derecho, en donde todo aquel que tenga un derecho o interés, pueda encontrar la forma de protegerlo y defenderlo adecuadamente a través del sistema de las instituciones de administración de justicia.

"Corresponderá al legislador ordinario tanto en el ámbito federal, como en el estatal, la adecuada interpretación del contenido y esencia de esta reforma, a efecto de establecer acciones y procedimientos ágiles, sencillos y flexibles que permitan la protección colectiva de derechos e intereses mencionados, en las materias en las que sea necesaria su regulación, incluyendo pero sin limitar a aquellas relacionadas con el medio ambiente, el equilibrio ecológico, el desarrollo sustentable, el uso y disfrute de espacios públicos, el uso y protección de los bienes del dominio público, libre competencia económica, acceso a servicios públicos, derechos de los consumidores y usuarios, moralidad administrativa, así como todos aquellos previstos en la legislación secundaria y en tratados internacionales.

"Asimismo, se deberán instrumentar medidas que fomenten por un lado, la organización de individuos para la protección y defensa de sus derechos, y por otro una mayor difusión y un mejor acceso a la información sobre dichos derechos e intereses, ello con el propósito de robustecer el ejercicio de la ciudadanía y los deberes cívicos de los miembros de nuestra comunidad. El legislador deberá también prever mecanismos de participación ciudadana en los procedimientos judiciales que le que (sic) permitan a los miembros de la comunidad coadyuvar en la mejor resolución de los litigios, sobre todo en aquellos en los que haya un evidente interés público en juego.

"En la legislación secundaria se deberá velar por el establecimiento de reglas adecuadas en materia de legitimación activa, pruebas no individualizadas, cosa juzgada, efectos de las sentencias, financiamiento de procedimientos, responsabilidad civil objetiva, entre otras, que sean compatibles con las acciones y procedimientos colectivos.

"Por su parte, los juzgadores tendrán la misión de cuidar que los principios de interpretación para las acciones y procedimientos colectivos sean compatibles con el espíritu de éstos y con la protección de los derechos e intereses de los individuos, grupos o colectividades. Ello implicará necesariamente que nuestros juzgadores deberán comenzar a elaborar estándares y guías que les auxilien en su labor, pues los paradigmas procesales actuales, en muchos aspectos, serán insuficientes e incluso contrarios al espíritu de las acciones y procedimientos colectivos. En un inicio será necesario que nuestros juzgadores revisen el espíritu de éstos de acuerdo con las interpretaciones que se han llevado a cabo en otras jurisdicciones. Deberán asimismo abstraer su función esencial y adaptarlos a las peculiaridades del sistema procesal mexicano."