SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1935/2012

De estos aspectos se tiene que el Estado delegó una función pública a un Colegio Profesional, cual es la acreditación académica y científica de los mecanismos de obtención de especialidades médicas en Bolivia; entendiéndose, entonces que el Colegio Médico y sus instituciones ejercerán funciones públicas, de acuerdo a la naturaleza científica de estas instituciones, esta asignación limitante de derechos fundamentales no se realizó de acuerdo al principio de reserva legal, sino más bien mediante la vía de normativa reglamentaria proveniente del Ejecutivo, sin embargo de ello, al estar en una acción tutelar de amparo constitucional no corresponde realizar mayores consideraciones atinentes al control normativo de la constitucionalidad; por ello, corresponde limitarse a señalar que la delegación recayó en una asociación privada sin fines de lucro, que como fue reconocido tanto por el Tribunal Constitucional anterior como por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los colegios de profesionales tienen una naturaleza particular por la importancia de la función pública que realizan, en ese sentido la SC 0112/2004, expresó:

“Resulta patente que las asociaciones desempeñan un papel fundamental en los diversos ámbitos de la actividad social, contribuyendo a un ejercicio activo de la ciudadanía y a la consolidación de una democracia avanzada, representando los intereses de los ciudadanos ante los poderes públicos y desarrollando una función esencial e imprescindible, entre otras, en las políticas de desarrollo, medio ambiente, promoción de los derechos humanos, juventud, salud pública, cultura, creación de empleo y otras de similar naturaleza.

Es imprescindible partir de lo señalado en el propio texto constitucional cuando el art. 7 dispone que el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas estarán regulados por las leyes, premisa de la cual se tiene certeza que dicho ejercicio no es absoluto, pues existen límites que deben ser respetados en beneficio de la comunidad. Cabe recordar que la jurisprudencia constitucional, conforme las normas previstas en la Constitución así como en los tratados, convenciones y convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado boliviano, ha asumido que el ejercicio de los derechos fundamentales tiene límites, en consecuencia las personas no pueden hacer un ejercicio absoluto o arbitrario que lesione los derechos de las otras personas o los intereses generales; así en las Sentencias Constitucionales que se detallan a continuación este Tribunal ha expresado el siguiente razonamiento:

‘.. los derechos fundamentales no son absolutos, encuentran límites y restricciones en los derechos de los demás, la prevalencia del interés general, la primacía del orden jurídico y los factores de seguridad, moralidad y salubridad públicos, que no pueden verse sacrificados en aras de un ejercicio arbitrario o abusivo de las prerrogativas individuales; es decir, que los derechos fundamentales pueden ser limitados en función del interés social. Es en ese orden que la Constitución ha establecido el mecanismo legal para la regulación y restricción de los derechos fundamentales’.

‘.. el art. 28 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre dispone que: "los derechos de cada hombre están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento democrático’. Esto significa que las personas no pueden ejercer de manera irrestricta y arbitraria sus derechos en desmedro de los derechos de los demás, por lo que su ejercicio debe estar reglamentado, conforme lo dispone la propia Constitución en su art. 7’.

La jurisprudencia -conforme lo reconoció la SC 0061/2003, de 1 de julio, entre otras- tiene su fundamento en el hecho de que, tanto la Constitución como los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad, no se limitan a proclamar el conjunto de los derechos, libertades y garantías de los seres humanos. Sino que también hacen referencia explícita o implícita de las restricciones o limitaciones de su ejercicio, estableciendo en su caso las condiciones particulares en las cuales es posible que el Estado, a través de sus órganos del Poder Público, aplique la restricción al ejercicio de los derechos y libertades sin violarlos.

Por ello, si bien el derecho de asociación tiene un componente de voluntariedad en general, en el caso particular de la colegiación a una determinada persona jurídica (Colegio Profesional) puede ser constreñida en pro del interés colectivo y del orden público. En efecto, conforme lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-5/85 de 13 de noviembre de 1985:

‘...si se considera la noción de orden público (...) como las condiciones que aseguran el funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios, es posible concluir que la organización del ejercicio de las profesiones está implicada en ese orden’.

Advierte, sin embargo, la Corte Interamericana que las razones de orden público, que son válidas para justificar la colegiación obligatoria de determinadas profesionales, como la medicina, la abogacía, y podríamos decir la ingeniería, no pueden invocarse en el caso del periodismo, por ejemplo, pues limita de modo permanente, en perjuicio de los no colegiados, el derecho de hacer uso pleno de la libertad de expresión.

Entonces, si el ser humano vive en sociedad, los derechos de que goza, los goza frente a otros; así, los derechos se respetan y se protegen porque la persona convive con muchas otras que, a su vez, también son titulares de derechos. Así, a nadie se le puede reconocer un derecho con cuyo ejercicio, al mismo tiempo, se desconozca el mismo derecho u otro distinto, en los demás. Entre el sujeto activo o titular del derecho y el sujeto pasivo o persona que debe respetarlo, surge una relación de reciprocidad de derecho - obligación entre las dos personas.

Dentro de ese marco, es necesario remarcar que la persona tiene derecho a escoger y formarse en una profesión, pero las demás personas tienen derecho a que el ejercicio de la profesión que aquella ha elegido esté circunscrita dentro del ámbito de los principios de la ética, de legalidad, de idoneidad, de buena fe, y que al mismo tiempo, existan mecanismos que controlen tal ejercicio para que, en caso de detectarse alguna conducta reñida con los principios mencionados, exista una instancia que investigue ese aspecto y, de ser cierta la contravención, aplique la sanción que corresponda, todo lo cual conlleva una certeza y confianza de la comunidad en cuanto a que el profesional que atienda sus intereses, o los del Estado, está sometido a un régimen que resguarda el orden público y el bienestar social.

Los Colegios Profesionales cumplen la función de, además de representar a sus colegiados y demandar el respeto de sus derechos, controlar que el ejercicio de la profesión que se trate se realice dentro del ámbito señalado por la ley que, en protección del orden público y el beneficio colectivo, válidamente puede reglar y limitar el ejercicio de las profesiones, puesto que la reglamentación de su ejercicio no altera el núcleo esencial del derecho cuando sólo se le impone condiciones razonables. La colegiación o inscripción en un Colegio Profesional implica que el colegiado podrá ejercer válidamente su profesión porque existe un órgano (el Colegio, precisamente), que está tutelando que tal ejercicio sea idóneo, eficiente, correcto. Caso contrario, si no existiera la obligatoriedad de inscripción en el Colegio Profesional, a más que muchas personas que no cumplan los requisitos de idoneidad y preparación podrían ejercer la profesión, otros que sí cumplen tales condiciones podrían incurrir en conductas en desmedro de la comunidad, sin que exista un control por parte de un organismo que tutele el beneficio de las demás personas y en general de la sociedad. A ello se suma el hecho que el mantenimiento de un Registro de Profesionales permite que, en el supuesto de existir una contravención que ha sido sancionada por la instancia competente al efecto (que tiene cabida dentro de la estructura de cada Colegio Profesional, como ser el Tribunal de Honor o el Tribunal de Ética), se tenga el dato preciso de dicha sanción, más aún si esta involucra la inhabilitación del ejercicio de la profesión durante cierto tiempo”.

“La jurisprudencia constitucional considera los Colegios Profesionales como una manifestación específica de la libertad de asociación que difiere de la misma, en cuanto, además del ejercicio de la libertad de juntar esfuerzos, la colegiatura permite a los profesionales del ramo, vinculados o no a la misma,  contar con una organización de estructura y funcionamiento democrático que vela por su desarrollo incluso mediante el ejercicio de funciones públicas, en razón de la figura de la descentralización por colaboración a la luz del artículo 26 constitucional”. (...) "Los colegios profesionales son corporaciones de ámbito sectorial cuyo sustrato es de naturaleza privada, es decir, grupos de personas particulares asociadas en atención a una finalidad común. Ellos son entonces una manifestación específica de la libertad de asociación. Pero no se puede establecer una plena identificación entre las asociaciones de profesionales y los colegios profesionales, pues la Constitución les da un tratamiento distinto. Así, esta Corporación ya había establecido:

‘La Constitución no exige a las asociaciones de profesionales el carácter democrático que impone a los colegios, aunque este ha de ser un elemento determinante para que la Ley pueda atribuirles las funciones de que habla el artículo 103. Las asociaciones pueden entonces ser democráticas o no y representar los intereses de todo el gremio profesional o solo de una parte de él. Eso dependerá de la autonomía de la propia asociación’.

Los colegios profesionales tienen entonces que estar dotados de una estructura interna y funcionamiento democráticos y pueden desempeñar funciones públicas por mandato legal. Ha de tomarse en consideración que el elemento nuclear de los mencionados colegios radica en la defensa de intereses privados, aunque desde luego, y sobre esta base privada, por adición, se le puedan encomendar funciones públicas, en particular la ordenación, conforme a la ley, del ejercicio de la profesión respectiva. En este sentido, pues, tales colegios profesionales configuran lo que se ha denominado la descentralización por colaboración a la administración pública, ya que estas entidades ejercen, conforme a la ley, funciones administrativas sobre sus propios miembros Son entonces un cauce orgánico para la participación de los profesionales en las funciones públicas de carácter representativo y otras tareas de interés general.

(…) La jurisprudencia constitucional encuentra notorios vínculos entre el Estado social de derecho, descentralizado, democrático y participativo, descrito en el artículo 1° de la Carta Política y la figura de la descentralización por colaboración, si se considera que el Estado que nos rige, 'a diferencia del Estado liberal clásico, se edifica a partir de los principios de solidaridad y participación, los cuales cobran vigencia para imponer la cooperación entre los hombres a fin de lograr la efectivización de sus derechos'.

Agrega la Corte que la modalidad de participación de los particulares en el ejercicio de funciones públicas enunciada en la Carta Política, “desde el primer artículo, busca primordialmente lograr la orientación de la política administrativa hacia la satisfacción de las necesidades básicas de la población; y no es algo casual o accidental, sino que responde a una larga historia de transformaciones institucionales ocurridas no sólo en nuestro orden jurídico fundamental, sino también en el de  las principales democracias constitucionales del mundo”. (...) “En este sentido, debe entenderse que los colegios de profesionales son corporaciones esencialmente de naturaleza privada, constituidos por grupos de personas particulares, asociadas en atención a una finalidad común. Además, son organizaciones que permiten el ejercicio de la denominada descentralización por colaboración a favor de la administración pública, ya que ejercen, conforme a la ley, funciones administrativas sobre sus propios miembros, con el fin de buscar la  eficiencia, celeridad y economía en lo concerniente al servicio que prestan, y como una manera de asegurar la participación 'de los profesionales en las funciones públicas de carácter respresentativo y de interés general'.

Así mismo, debe reconocerse que si bien tales colegios defienden intereses de carácter privado , éstos, no responden simplemente a una necesidad asociativa entre sus integrantes, sino que dada su actividad pretenden irradiar el entorno social a partir de la búsqueda de un mejoramiento de las actividades profesionales de sus miembros, de la creación de mecanismos de autocontrol profesional, de sistemas de actualización y preparación y de la búsqueda de objetivos éticos en el campo de su actividad respectiva. No es extraño, entonces, 'que tales asociaciones exijan requisitos a sus afiliados, en el campo de la formación académica, de la experiencia y del prestigio, ni que vigilen de cerca la conducta que sus miembros observan en el ejercicio profesional, su rendimiento, la calidad de sus servicios y su creciente capacitación, así como las sanas prácticas de competencia, pues de lo que se trata es de brindar garantías a la sociedad y fortaleza al desarrollo de la profesión’.

Se tiene, entonces, que si bien son entidades de naturaleza privada, los Colegios Profesionales cuentan con una estructura democrática y pluralista que les permite, además de reunir esfuerzos para sacar avante los intereses de los colegiados, proyectarse en el entorno profesional y social, con la perspectiva de influir en él, creando mecanismos de progreso y control de la actividad profesional en general."

‘Señala la Corte que la Carta Política confiere al legislador amplias potestades en cuanto a la determinación del órgano o entidad encargada de ejercer competencias respecto de las profesiones legalmente establecidas, siendo posible para el efecto hacer uso de 'técnicas de asociación de sujetos privados a la realización de funciones públicas, que van desde la denominada autoadministración corporativa, hasta la incorporación a órganos administrativos, pasando por el llamado ejercicio privado de funciones públicas, las cuales ponen en evidencia que organización administrativa y funciones públicas son realidades que no se corresponden con exactitud y que junto a la 'administración en sentido propio' ha existido desde siempre 'una suerte de administración impropia', gestionada por personas y entidades de carácter esencialmente privado.

 Agrega la providencia que se trae a colación que la naturaleza pública de las funciones delegadas respecto del ejercicio de las profesiones legalmente reconocidas, determina, en cada caso, 'la sujeción al derecho público en mayor o menor grado y la vinculación de las personas y entidades a la Administración por un conjunto de potestades de ordenación, de dirección y control'.

Se comprende entonces que la proyección humana, social y económica de los Colegios Profesionales, al tiempo que da lugar a que éstos ejerzan funciones públicas dentro del marco constitucional y legal que propende por la intervención directa de los particulares en la realización de los deberes sociales del Estado; impone la presencia de mecanismos de vigilancia y control de parte de los autoridades, orientados a garantizar que los objetivos de la delegación se cumplan efectivamente" (el subrayado es añadido).