DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0008/2013

La importancia de los departamentos en nuestro dilatado proceso histórico puede ser mejor entendida a partir de los siguientes hitos: 1) La fundación de la República de Bolivia en 1825, en base a la división política y administrativa colonial, asentándose sobre el territorio de lo que en su momento fuera la Audiencia de Charcas a su vez subdividida en sus cuatro intendencias, precursoras de los cinco departamentos con los que Bolivia nace a la vida republicana, a saber: Chuquisaca (con Oruro) sobre el territorio de la intendencia de La Plata, Potosí (con Tarija) sobre la intendencia del mismo nombre, La Paz coincidente con la intendencia que llevó su nombre, Cochabamba sobre la intendencia del mismo nombre y de cuyo territorio se desgaja el departamento de Santa Cruz (con Moxos y Chiquitos). Los restantes cuatro departamentos se fundan ya entrada la república; 2) El proceso de descentramiento político producido a raíz de la guerra federal que dio como resultado el cambio de sede gubernamental de Sucre a La Paz en 1899; 3) La fuerte centralización producida entre la Revolución Nacional de 1952 y el inicio de la dictadura de Hugo Banzer Suarez en 1971; 4) La fase de desconcentración autárquica pre municipalizadora que caracterizó a dicho gobierno (Banzer), con predominancia de las ideas desconcentradoras hacia los niveles meso (departamentos) mediante las Corporaciones Regionales de Desarrollo, cuya aplicación se extiende hasta la aprobación en Senadores del Proyecto de Ley de Gobiernos Departamentales; 5) La aplicación, a raíz de la promulgación de la Ley de Participación Popular en 1994, de la opción municipalizadora de descentralización que revaloriza el papel político y administrativo de los entes locales, desplazando las aspiraciones de autonomía departamental; y, 6) El resurgimiento de fuertes demandas regionales y departamentales por autonomía y la emergencia de una visión indígena comunitarista que revaloriza los arreglos territoriales pre-coloniales y la reconstitución de los mismos, marcando un nuevo ritmo político y otorgando a lo territorial una importancia renovada frente a lo que en su momento significó un cuestionamiento colectivo a los alcances de la política descentralizadora de corte municipalista puesta en marcha en 1994, que se extendió hasta la aprobación de la Constitución Política del Estado vigente el 2009, en la que se funden las dos vertientes o visiones descritas (republicana occidental e indígena comunitarista) para dar origen a nuestro actual Estado unitario, plurinacional, descentralizado y con autonomías, como resultado de los debates de la Asamblea Constitucional. Ciertamente, siguiendo a Roca, es posible afirmar que la historia de la Bolivia republicana estuvo en gran medida determinada por las luchas regionales, las cuales tuvieron un rol importante en el devenir histórico de nuestro país.

Este breve resumen histórico visibiliza la importancia y el rol del departamento en nuestra realidad política, social y económica, habiéndose constituido en uno de los ejes centrales de la dinámica territorial descentralizadora durante gran parte del desarrollo nacional y cuya relevancia ha sido constitucionalmente reconocida, manteniéndolo como uno de los niveles que hoy forma parte constitutiva de la compleja estructura territorial del Estado boliviano. Baste pensar que conforme al art. 148.II de la CPE, la elección de senadores se efectúa por departamento y que los proyectos de leyes “…en materia de descentralización, autonomías y ordenamiento territorial serán de conocimiento de la Cámara de Senadores” (art. 163.3 de la CPE), entre otros elementos que destacan, lo que podría significar el germen de un mecanismo en el que el Senado juegue el rol de articulador con las Entidades Territoriales Autónomas (ETA’s), en la elaboración de leyes relacionadas con el proceso de implementación autonómica, lo que incluiría la coordinación interterritorial para el ejercicio competencial a nivel de los legislativos nacional y subnacionales. Esto demuestra la importancia que le otorga al nivel departamental en el diseño territorial emergente del texto constitucional.

Más allá del componente histórico, en términos de dimensión física y, por ende, de volumen en todos los sentidos, el departamento, como unidad territorial aglutina un mayor número de habitantes y recursos que los restantes niveles territoriales (regional, municipal e indígena originario campesino), lo que no lo hace superior o inferior, sólo distinto en tanto que en su gestión, dadas las características anotadas, se toman en cuenta elementos diferenciadores relacionados más con economías de escala e intervención pública en ámbitos que sobrepasan las competencias y alcances de los niveles locales, regionales e indígena originario campesinos, esto sin desmerecer las posibilidades que las entidades asociativas intergubernativas reconocidas por ley pudiera tener sobre el particular (asociaciones, mancomunidades, etc.).

Esto demuestra que en el arreglo territorial boliviano, se otorga un rol esencial al nivel departamental, el cual cumpliría las veces de “meso” territorial, es decir, un nivel intermedio que permita el engarce entre una multiplicidad de tipos territoriales de naturaleza local, regional e indígena originario campesino que se encuentran dentro del departamento, interlocutando en el ámbito de sus competencias al mismo tiempo con el nivel nacional, facilitando de esta manera la circulación de los recursos estatales y la ejecución de cierto tipo de políticas públicas que por su naturaleza se desarrollan mejor bajo una lógica de “gobierno multinivel”, siempre considerando economías de escala y un orden competencial que también está definido por estratos territoriales.

Así, el departamento se inviste de un notable potencial aglutinador de acciones, un espacio de concurrencia en el que se encuentran diversos actores y dirigen sus recursos (económicos, financieros y humanos) a fines comunes, mediante los distintos medios e instrumentos de relacionamiento, planificación y coordinación intergubernamental previstos en el diseño territorial (arts. 112 y 133 de la LMAD), todo bajo el paraguas axiológico de la solidaridad, equidad, complementariedad, reciprocidad y coordinación (art. 5 del cuerpo normativo precitado).

El departamento se constituye, conforme los arts. 269.I de la CPE y 6.I.1 de la LMAD, en una unidad territorial, esto quiere decir, un espacio geográfico delimitado dentro de las fronteras nacionales y gobernado/administrado por una entidad territorial autónoma de carácter subnacional (gobierno departamental), a la que se le reconoce un catálogo de competencias y determinadas facultades y prerrogativas para su ejercicio, además de los recursos destinados al mismo fin.

Otro elemento a considerar, se concentra en la distinción que la Constitución Política del Estado realiza entre departamentos autónomos y departamentos descentralizados, así el art. 274, establece: “En los departamentos descentralizados se efectuará la elección de prefectos y consejeros departamentales mediante sufragio universal. Estos departamentos podrán acceder a la autonomía departamental mediante referendo”.

Dicho artículo delimita los alcances de este tipo de normas básicas a partir de un carácter doble: 1) Dispositivo/dogmático, pues determina las características de identidad territorial (cultural, histórica, etc.), los valores y principios sobre los que se asienta su institucionalidad gubernativa, además de reconocer los derechos y deberes de los estantes y habitantes del nivel territorial del que se trate, siempre dentro de los límites constitucionales como es lógico; y, 2) Orgánico, generalmente más amplio, en el que desarrollan con mayor detalle las bases para la organización y funcionamiento de las entidades territoriales autónomas (gobiernos subnacionales).

El art. 410.II de la CPE, dispone que la “…Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

Es decir, que entre los tipos normativos enunciados en el numeral 3 del referido artículo, no es posible distinguir gradación jerárquica alguna, debiendo entenderse que su aplicabilidad preferente se establecerá en razón del marco competencial y los principios que rigen la organización territorial aunque corresponde precisar que “El estatuto y la carta orgánica están subordinados a la Constitución Política del Estado y en relación a la legislación autonómica tienen preeminencia” (art. 60.II de la LMAD), dicha preeminencia que opera en relación a la normativa autonómica ratifica su carácter de norma básica sobre la que se estructurará todo el sistema institucional y normativo autonómico.

En este sentido, en la determinación de los límites territoriales expresada en la norma analizada debió considerar los siguientes aspectos: 1) El establecimiento de límites responde a un procedimiento establecido y debe ser necesariamente aprobado mediante ley del nivel nacional de gobierno; y, 2) La delimitación unilateral de los límites de la ETA implica un impacto probable que puede afectar los intereses de otras ETA’s, principalmente las colindantes, lo que vulnera de manera directa el principio de “lealtad institucional”, el cual está relacionado con los principios de “igualdad”, “complementariedad” y “reciprocidad”, aspectos que provocan la declaratoria de inconstitucionalidad parcial referida.

Conforme al análisis precedente, corresponde declarar la inconstitucionalidad parcial del citado artículo, específicamente en lo que refiere al siguiente enunciado: “…limita: 1. Al norte con la República Federal del Brasil; 2. Al sur con el Departamento de La Paz y el Departamento del Beni; 3. Al este con el Departamento del Beni y la República Federal del Brasil; 4. Al oeste con la República del Perú”.

Para este Tribunal la interpretación constituye una facultad que ejercen todas las entidades al aplicar el Derecho en este contexto una autoridad que emite determinada normativa cuenta con la posibilidad de interpretarla en miras a viabilizar y garantizar la vigencia y aplicación plena del ordenamiento jurídico autonómico, como sucede en el presente caso, habilitándose a la Asamblea Legislativa Departamental de Pando para ejercer las funciones de “Elaborar, sancionar, modificar, derogar, abrogar e interpretar leyes departamentales”; sin embargo, corresponde precisar que la facultad de dictar normas interpretativas encuentra limitaciones derivables del texto constitucional: 1) En atención al principio de irretroactividad de la ley (art. 123 de la CPE), la interpretación no puede desfigurar ni desnaturalizar el contenido material de la norma jurídica en cuestión, pues lo contrario significaría una reforma normativa retroactiva lo que atentaría el orden constitucional; y, 2) Una interpretación de norma legislativa no puede desvirtuar, negar o retroceder en el reconocimiento de aquellos derechos que se hayan adquirido previamente en virtud a la ley departamental que se pretenda interpretar a través de una ley posterior (art. 13 de la CPE).

Es por ello, que la compatibilidad constitucional de la norma en cuestión se supedita a que el legislador, en el ejercicio de esta competencia, no incurra en cualquiera de las dos hipótesis planteadas en el párrafo anterior, lo que viciaría de inconstitucionalidad su actuación, ya que la validez y legitimidad de las leyes interpretativas emitidas por el legislativo departamental en relación a otras leyes departamentales deberá observar los lineamientos expuestos para ser constitucionalmente aceptables.

1º  La INCOMPATIBILIDAD de los arts.: 6 en su frase: “… limita: 1. Al norte con la República Federal del Brasil; 2. Al sur con el Departamento de La Paz y el Departamento del Beni; 3. Al este con el Departamento del Beni y la República Federal del Brasil; 4. Al oeste con la República del Perú”; 18.II en lo referente el a la frase “legítimas, tradicionales representativas”; 21.2 en su expresión “y prevención” 24.II en lo relacionado a la indeterminación del tipo de ley; 27 en sus frases “Fundamentales” (nomen iuris del artículo) y “…salvo expresas excepciones debidamente normadas”; 45.4; 92 en el término “profesional”, 97.I en su frase: “…salvo excepciones expresamente establecidas en cada materia…”.